Возбуждение дела об административном правонарушении является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях, назначение которой обусловлено общими задачами производства по делам об административных правонарушениях. На этой стадии создаются предпосылки для своевременного, всестороннего, полного, объективного выяснения обстоятельств каждого дела и разрешения его в точном соответствии с законом.

Возбуждение дела об административном правонарушении включает в себя процессуальную деятельность по получению информации об административном правонарушении, ее оформлению и регистрации. На стадии возбуждения дела разрешается ряд вопросов: является ли сообщение об административном правонарушении поводом к возбуждению дела; содержатся ли в источнике информации сведения о событии административного правонарушения, нет ли обстоятельств, исключающих производство по делу; уточняется, по какой статье квалифицируется обнаруженное административное правонарушение, возникает ли необходимость административного расследования, подлежат ли материалы дела передаче по подведомственности или подсудности; и др.

Действующим законодательством об административных правонарушениях установлены процессуальные и материальные основания возбуждения дела об административном правонарушении.

Процессуальными основаниями (ст. 28.1 КоАП РФ) выступают все источники, из которых полномочные органы государства или должностные лица получают информацию о совершенном административном правонарушении, обязывающую их принять решение приступить к производству по делу об административном правонарушении. К таким источникам относятся: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

В системе наиболее характерных источников получения информации об административном правонарушении особое значение отводится информации, полученной при непосредственном обнаружении правонарушения уполномоченными на то должностными лицами. Как правило, ее получение в этом случае связано с контрольно-надзорной деятельностью, по результатам которой уполномоченными должностными лицами составляются акт, протокол, рапорт, отчет, что позволяет получить более объективную и обоснованную информацию, исключающую фактические неточности. Примером могут служить камеральные и выездные налоговые проверки, по результатам которых составляется акт налоговой проверки, в котором отражаются все существенные обстоятельства, относящиеся к выявленным правонарушениям, в том числе: сведения о непредставленных в налоговый орган декларациях, правильность и полнота отражения финансово-хозяйственных операций в бухгалтерском учете, источники производственных затрат и т. д.

Обращения (заявления) граждан также являются распространенным на практике поводом к возбуждению дела об административном правонарушении. Заявления граждан могут быть как письменными, так и устными. Не являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении анонимные письма и заявления. Вместе с тем информация, содержащаяся в таком заявлении, может быть проверена. В случае выявления административного правонарушения поводом к возбуждению дела будет не само заявление, а непосредственное обнаружение противоправного деяния должностным лицом. Сообщения, заметки, статьи могут стать поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, если они опубликованы в средствах массовой информации, зарегистрированных в установленном законом порядке. Сообщения коммерческих и некоммерческих организаций должны быть оформлены выпиской из протокола общего собрания в соответствии с уставом.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при соблюдении двух взаимосвязанных требований, а именно при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных КоАП РФ; достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения.

Материальным основанием производства по делу об административном правонарушении является юридический факт, содержащий в себе все признаки административного правонарушения. В момент возбуждения дела не обязательно иметь исчерпывающие сведения о признаках административного правонарушения. Однако особое внимание должно обращаться на признаки, позволяющие отграничить административное правонарушение от преступления, гражданско- правового деликта и дисциплинарного проступка. Решающее значение при этом имеет степень общественной опасности нарушения, которая выражается в отсутствии тяжких последствий, размере реально причиненного ущерба, способе и месте совершения. При разграничении административного правонарушения и преступления нельзя не учитывать, что по ряду составов субъектом административного правонарушения выступает юридическое лицо. Таким образом, квалификация административного правонарушения является одним из существенных вопросов при возбуждении дела об административном правонарушении.

Необходимым элементом возбуждения дела об административном правонарушении является наличие достаточных данных, на основе которых устанавливаются обстоятельства административного правонарушения. Правильное определение круга обстоятельств, подлежащих установлению в стадии возбуждения дела об административном правонарушении, и пределов их исследования имеет значение для законного и обоснованного решения по делу. Сужение границ исследования в стадии возбуждения дела и административного расследования либо его чрезмерное расширение недопустимы. Совокупность фактических данных, свидетельствующих о признаках административного правонарушения, позволяет судить о достаточности основания к возбуждению дела об административном правонарушении. В каждом конкретном случае вопрос о достаточности данных разрешается уполномоченным должностным лицом по своему внутреннему убеждению с учетом всех первичных материалов.

Для того чтобы признать имеющиеся данные достаточными, может потребоваться административное расследование (ст. 28.7 КоАП РФ). Оно дает возможность получить дополнительные сведения и материалы, требующиеся для правильного разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Так, административное расследование назначается, если обнаружены нарушения антимонопольного, патентного законодательства, законодательства о естественных монополиях, о рекламе, о выборах и референдумах, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, о защите прав потребителей, об авторском и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, в области налогов и сборов, таможенного дела, экспортного контроля, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте, несостоятельности (банкротства), размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Административное расследование осуществляется в тех случаях, когда нельзя сразу сделать вывод о наличии или отсутствии состава правонарушения и оснований для составления протокола об административном правонарушении. По сути своей оно является дополнительной проверкой выявленного в рамках контрольно-надзорной деятельности административного правонарушения. КоАП РФ связывает административное расследование с процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат: проведением экспертизы, истребованием необходимых предметов и документов, производством ревизий, документальных проверок, инвентаризацией, контрольными закупками и др.

Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения.

По общему правилу административное расследование должно быть закончено не позднее одного месяца с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Между тем этот срок может быть продлен по ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а в отдельных случаях на срок до шести месяцев.

Дело об административном правонарушении подлежит прекращению на стадии административного расследования при наличии установленных законом оснований и в порядке, определенном КоАП РФ.

Протокол (постановление) по делу об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента: составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (перечень этих мер предусмотрен ст. 27.1 КоАП РФ); составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ); вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ); вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования (ст. 28.7 КоАП РФ); оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если протокол не составляется (ч. 1 ст. 28.6 КоАП РФ); вынесения постановления по делу об административном правонарушении исходя из ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ.

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, поступивших от правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, граждан, должностное лицо, рассмотрев указанные материалы, сообщения, заявления, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

На стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении возможно составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения. Протокол составляется при нарушении Правил дорожного движения или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшего причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (ст. 12.24 КоАП РФ), либо нарушения Правил дорожного движения пешеходом, пассажиром транспортного средства или иным участником дорожного движения (за исключением водителя транспортного средства), повлекшего по неосторожности причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего (ч. 2 ст. 12.30 КоАП РФ). Протокол осмотра места совершения административного правонарушения составляется немедленно после выявления административного правонарушения. Осмотр места совершения административного правонарушения осуществляется уполномоченным на то должностным лицом в присутствии двух понятых.

Составление протокола об административном правонарушении имеет особую значимость на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении: протоколом фиксируется стадия возбуждения дела об административном правонарушении; в нем отражаются сведения, связанные с фактом противоправного деяния и характеризующие личность нарушителя и др.

По общему правилу протокол о совершении административного нарушения составляется всегда. Исключение составляют случаи, когда дела об административных правонарушениях возбуждаются прокурором (ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ) или рассматриваются в рамках упрощенного производства (ст. 28.6 КоАП РФ).

В протоколе об административном правонарушении указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол (постановление); сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; место, время совершения и событие административного правонарушения; статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая ответственность за данное правонарушение; объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Важное значение имеет указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении.

Сведения о личности нарушителя (фамилия, имя, отчество, год рождения, гражданство, место жительства, место работы) заносятся в протокол на основании документа, удостоверяющего личность. При невозможности составить протокол на месте совершения нарушения, а также в целях установления личности нарушителя допускаются доставление, административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Реквизиты протокола предусматривают также указание фамилии, адресов как свидетелей, так и потерпевших, если они есть, что имеет важное значение для выяснения всех обстоятельств, подлежащих установлению по конкретному делу об административном правонарушении.

При составлении протокола необходимо подробное описание существа совершенного правонарушения и определение его юридической квалификации в точном соответствии с нормами Особенной части КоАП РФ или закона субъекта РФ, которым предусмотрена административная ответственность за совершение противоправного деяния.

В протоколе об административном правонарушении фиксируются объяснения нарушителя, которые учитываются при установлении формы его вины, а также иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Одним из обязательных требований при составлении протокола является разъяснение физическому лицу или законному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, иным участникам производства по делу их процессуальных прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ (например, право знакомиться с материалами дела; давать в устной или письменной форме объяснения, имеющие отношение к делу; представлять доказательства, заявлять ходатайства, а также право обжаловать любое действие лица, уполномоченного составлять протокол, что существенно влияет на укрепление гарантий прав и свобод граждан, вовлеченных в административный процесс). О разъяснении процессуальных прав и обязанностей делается отметка в протоколе.

В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола в этом случае направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления протокола.

Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим данное правонарушение, а также свидетелями и потерпевшими, если таковые имеются. При этом подпись протокола лицом, привлекаемым к административной ответственности, является его правом, но не обязанностью, что прямо вытекает из его правового статуса как лица, участвующего в производстве по делу об административном правонарушении. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию протокола, а также изложить мотивы своего отказа от его подписания. В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом.

Юридическую силу протокола имеет мотивированное постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ). Право вынесения указанного постановления дано только прокурору и его заместителю. При вынесении мотивированного постановления о возбуждении дела об административном правонарушении прокурор должен выяснить: образует ли действие (бездействие) административное правонарушение; какое конкретно предписание закона нарушено; установлено ли лицо, совершившее административное правонарушение; не истек ли срок привлечения к административной ответственности; какой орган или должностное лицо вправе привлечь виновного к административной ответственности. Если производство по делу об административном правонарушении возбуждено постановлением прокурора, протокол об административном правонарушении не составляется.

При проведении административного расследования протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, завершающим административное расследование. В нем излагается сущность дела, систематизируются доказательства, собранные по делу, формулируются выводы, результаты проведенных процессуальных действий.

Соблюдение процессуальных сроков составления протокола об административном правонарушении является одним из обязательных условий своевременного, оперативного разбирательства дела. В настоящее время сроки составления протокола об административном правонарушении регламентируются КоАП РФ. В зависимости от характера административного правонарушения и условий его совершения установлены несколько вариантов сроков составления протокола об административном правонарушении:

немедленно после выявления совершения административного правонарушения;

в случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, — в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения;

в случае проведения административного расследования — по окончании расследования (здесь возможны также несколько вариантов сроков составления протокола: а) в течение месяца; б) в течение двух месяцев; в) в течение шести месяцев).

На стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении имеет значение соблюдение сроков направления протокола (постановления прокурора) для рассмотрения дела об административном правонарушении. Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления).

Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).

Протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, а также протокол о временном запрете деятельности передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления и в случае, если применена мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности.

Немедленное направление означает, что сроки, установленные для производства при назначении административного ареста, административного приостановления деятельности, не могут быть продлены, они являются окончательными. Это обусловлено как характером совершенного административного правонарушения, так и особенностями административного наказания.

Действующим законодательством об административных правонарушениях устанавливаются правовые условия, с которыми связывается возвращение протокола. Условиями для возвращения протоколов и других материалов дела об административном правонарушении в целях устранения недостатков являются: 1) составление протокола об административном правонарушении неправомочным лицом; 2) неправильные составление протокола и оформление других материалов дела об административном правонарушении; 3) неполнота представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении. Недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их получения от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (ст. 28.8 КоАП РФ).

Под неправомочным лицом в значении данной статьи следует понимать должностное лицо, не наделенное полномочиями по составлению и оформлению протокола. Как правило, эти полномочия определяются должностной инструкцией в рамках задач и функций, возложенных на контрольно-надзорный орган, его структурные подразделения и территориальные органы.

Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях. По общему правилу протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ (руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители; руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители; иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции; уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ).

Наделение должностных лиц правами по составлению протокола об административном правонарушении прямо вытекает из контрольно-надзорных функций органов (должностных лиц) и их полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Должностное лицо действует в пределах своих служебных обязанностей и составляет протокол за нарушение тех правил, соблюдение которых оно контролирует.

Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти, а в субъектах РФ — органами исполнительной власти субъектов РФ. Например, Перечень должностных лиц Федеральной службы судебных приставов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, утвержден приказом Минюста России от 6 апреля 2005 г. № 33.

Законодатель предоставил право составлять протокол должностным лицам организаций, не входящих в систему органов исполнительной власти. В частности, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса; члены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; инспекторы Счетной палаты РФ; должностные лица государственных внебюджетных фондов.

Вместе с тем правом составлять протокол не наделены представители общественных объединений. Это обусловлено их иной правовой природой: общественные объединения независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти. Примером может служить деятельность профсоюзных инспекторов по охране труда: согласно действующему законодательству в случае выявления нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников, взаимодействуя с государственными органами надзора и контроля, они имеют право только обращаться в Федеральную инспекцию труда или подведомственные ей государственные инспекции труда для принятия неотложных мер. Их обращения являются поводом к проверке информации и составлению протокола.

При составлении протокола в ряде случаев установлена двойная подведомственность, обусловленная характером совершенного административного правонарушения. В большинстве своем административные правонарушения являются сложными: два и более объекта посягательства, два и более действия (бездействия). И в этом случае установление двойной подведомственности при составлении протокола об административном правонарушении, безусловно, способствует оперативному реагированию на правонарушения.

При осуществлении возложенных на прокуратуру функций по надзору за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами прокурор согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 22, 25) вправе возбудить любое дело об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Статьей 28.4 КоАП РФ прямо установлены случаи, когда дела об административных правонарушениях возбуждаются исключительно прокурором.