В конце 1991 года при Правительстве РФ было образовано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы (Роскадры), основной задачей которого являлась разработка и осуществление мер по реформированию государственного аппарата нового российского государства. Реформирование государственной службы предлагалось осуществлять поэтапно, с учетом меняющейся политической обстановки на основе концепции реформирования государственной службы, которая была разработана в Роскадрах с привлечением ученых и иных специалистов.

В концепции были обозначены четыре этапа реформирования госслужбы: 1) конституирование института федеральной государственной службы; 2) установление статуса федерального государственного служащего; 3) систематизация и унификация процесса прохождения федеральной госслужбы; 4) формирование единой системы государственной службы Российской Федерации.

Практически одновременно с утверждением концепции институт государственной службы получил свое закрепление в принятой 12 декабря 1993 года Конституции РФ. В частности, был провозглашен равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ), заложены основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в данной сфере (ст. 71-73, 76 Конституции РФ).

Первым нормативным правовым актом общего характера, регламентирующим государственную службу, стало Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ в декабре 1993 года. В Положении о федеральной государственной службе были перечислены лица, относящиеся к категории федеральных государственных служащих, а также их права и обязанности, ограничения и гарантии; закреплена классификация должностей и процедура прохождения государственной службы, включая конкурсный порядок замещения должностей государственной службы. К особенностям Положения следует отнести то, что распространялось оно лишь на служащих центрального аппарата федеральных органов государственной власти.

31 июля 1995 года был принят Федеральный закон №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (Далее - Закон 1995 года), в котором было провозглашено создание двухуровневой системы государственной службы. Согласно ч. 3 ст. 2 Закона 1995 года, государственная служба включала в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации; 2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.

Впервые нормативное определение государственной службы было закреплено в статье 2 Закона 1995 года, где государственная служба определялась как «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». Однако этой формулировкой законодатель не ограничился. В ч. 2 указанной статьи было определено, что к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В». Таким образом, Закон 1995 года четко определил, что работа в качестве служащих на государственных предприятиях и в государственных учреждениях не является, с правовой точки зрения, государственной службой. Прохождение службы в государственных организациях, не обладающих статусом государственного органа, регулировалось исключительно трудовым законодательством и действие законодательства о государственной службе на них не распространялось.

Более того, в соответствии с буквальным толкованием статьи 2 Закона 1995 года ни военнослужащие, ни сотрудники правоохранительных органов не могли именоваться государственными служащими, так как их должности не были включены в указанные выше реестры. Такой подход к определению понятия и «границ» государственной службы вряд ли можно признать логичным и обоснованным.

Одной из главных проблем правового регулирования государственно- служебных отношений во второй половине 90-х годов прошлого века стало то, что на федеральном уровне так и не был принят ряд предусмотренных в базовом Законе 1995 года нормативных правовых актов, которые должны были детально регламентировать государственно-служебные отношения. В частности, не были уточнены и детализированы квалификационные требования к государственным служащим, не приняты федеральные законы о порядке проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности, а также законы, устанавливающие порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий, порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет и многие другие федеральные акты. Отсутствие этих законов существенно затруднило процесс унификации федерального и регионального законодательства о государственной службе и явилось серьезным препятствием на пути создания единой системы государственной службы в России.

С учетом сказанного не выглядит парадоксальным то, что практически сразу после принятия Закона 1995 года начались дискуссии о путях дальнейшего развития системы государственно-служебного законодательства. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ (1997, 1998 гг.) прямо указывалось на необходимость подготовки и принятия Кодекса государственной службы РФ. Однако, глубина дифференциации различных видов службы (военная, правоохранительная и гражданская), специфика служебных отношений не свидетельствуют об оптимальности такой формы кодификации. Сторонники реализации идеи Кодекса также столкнулись с проблемой разграничения полномочий между федеральной властью и властью субъектов РФ в отношении организации го - сударственной и муниципальной службы на местах».

Видимо, указанные проблемы послужили причиной отказа от идеи принятия на федеральном уровне Кодекса государственной службы. Действующее федеральное законодательство о государственной гражданской службе, как и Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» от 31 июля 1995 года, предоставляет субъектам Российской Федерации весьма существенные полномочия по правовому регулированию государственно-служебных отношений.