Муниципальный служащий - гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

В настоящее время федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации не содержат определения правового статуса муниципального служащего, и это несмотря на то, что соответствующие законодательные акты регламентируют отдельные элементы правового статуса муниципальных служащих - права, обязанности, ограничения прав, принципы ответственности и гарантии деятельности.

В науке муниципального права правовое положение (статус) муниципального служащего рассматривается в рамках нескольких подходов. Некоторые авторы, например В. А. Козбаненко, рассматривают правовое положение как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющими должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений[1] [2]. Другие, например С. В. Михнева, как

42

правовое положение служащего в системе органов местного самоуправления .

Важно подчеркнуть, что общий правовой статус муниципального служащего является единым для всех муниципальных служащих, устойчивым и независящим от конкретных обстоятельств их профессиональной деятельности.

Индивидуальный правовой статус муниципального служащего является производным от общего правового статуса муниципального служащего и имеет дополнительные характеристики. Прежде всего следует подчеркнуть динамичный характер индивидуального правового статуса муниципального служащего, поскольку он может изменяться под влиянием разнообразных юридических фактов, а именно: повышение или понижение в должности, временное исполнение обязанностей, которое зависит, в свою очередь, от стажа, опыта работы и квалификации муниципального служащего.

Исходя из буквального толкования положений Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», законодатель к правовому статусу муниципального служащего относит права (статья 11) и обязанности муниципального служащего (статья 12), ограничения (статья 13) и запреты, связанные с муниципальной службой (статья 14).

Каждый муниципальный служащий, в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, наделен правами и обязанностями, которые образуют ядро его правового статуса.

Муниципальный служащий является наемным работником, вследствие чего на него распространяются права, предусмотренные трудовым законодательством (ст. 21 ТК Рф).

Рассмотрим перечень прав муниципального служащего, представленный в статье 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» подробнее.

Муниципальный служащий имеет право на:

ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе.

К документам, устанавливающим права и обязанности муниципального служащего по замещаемой должности, можно отнести должностные инструкции, правила внутреннего трудового распорядка, положения, инструкции, а также иные регламенты. При этом наиболее важным и обобщающим документом, определяющим социально-правовой статус лица, приступившего к исполнению своих должностных обязанностей на муниципальной службе, регламентирующим его права, обязанности и ответственность, является должностная инструкция.

обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей.

Трудовым кодексом РФ в числе основных прав работника устанавливается право на: рабочее место, соответствующее государственным нормативным требованиям охраны труда и условиям, предусмотренным коллективным договором; полную достоверную информацию об условиях труда и требованиях охраны труда на рабочем месте; возмещение вреда, причиненного ему в связи с исполнением трудовых обязанностей, и компенсацию морального вреда (статья 21 ТК РФ).

3) оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом).

Статьей 22 Закона о муниципальной службе определены общие принципы оплаты труда муниципального служащего. Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В муниципальных образованиях, которым предоставляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральными законами, размер оплаты труда муниципальных служащих устанавливается в соответствии с предельными нормативами, предусмотренными законами субъекта Российской Федерации.

4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска.

Нормальная продолжительность рабочего времени на муниципальной службе не может превышать 40 часов в неделю. Муниципальный служащий имеет право на ежегодный отпуск с сохранением замещаемой должности муниципальной службы и денежного содержания. Ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются муниципальному служащему за выслугу лет, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В соответствии с Законом о муниципальной службе продолжительность основного оплачиваемого отпуска должна быть не менее 30 календарных дней[3].

получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Законом РФ от 21 июля 1993 года № 5485-1 «О государственной тайне»[4] определен порядок организации доступа лиц к сведениям, составляющим государственную тайну. Указанный порядок полностью распространяется и на муниципальных служащих. Допуск муниципальных служащих к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке. Организация доступа муници-

пального служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, возлагается на руководителя соответствующего муниципального органа. Руководитель муниципального органа несет персональную ответственность за создание таких условий, при которых муниципальный служащий знакомится только с теми сведениями, составляющими государственную тайну, и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения его должностных (функциональных) обязанностей. Процентная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, определена Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2006 г. № 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам

45

структурных подразделений по защите государственной тайны» .

участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы.

Право муниципального служащего на участие в конкурсе на замещение вакантной должности обусловлено статьей 17 Закона о муниципальной службе. При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. В конкурсном отборе могут принимать участие не только граждане, впервые поступающие на муниципальную службу, а также муниципальные служащие, уже замещающие муниципальные должности.

Закрепляя в ч. 1 ст. 17 Закона о муниципальной службе норму, в соответствии с которой заключению трудового договора с муниципальным служащим «может предшествовать конкурс», законодатель, на наш взгляд, недопустимо использует диспозитивные нормы вместо императивных. Данная норма зачастую приводит к нарушению принципа равного доступа к муниципальной службе.

получение дополнительного профессионального образования в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

Порядок повышения квалификации на муниципальной службе производится в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

защиту своих персональных данных.

Данное право муниципального служащего проистекает из общих правил, установленных для работников Трудовым кодексом РФ. Персональные данные работника - информация, необходимая работодателю в связи с трудовыми отношениями и касающаяся конкретного работника.

Лица, виновные в нарушении норм, регулирующих получение, обработку и защиту персональных данных работника, привлекаются к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами, а также привлекаются к гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности в порядке, установленном федеральными законами (статья 90 ТК РФ). Муниципальный служа-

45 Постановление Правительства РФ от 18.09.2006 № 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 39. - Ст. 4083.

122

щий, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков.

ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений.

В целях обеспечения защиты персональных данных, хранящихся у работодателя, муниципальные служащие имеют право на: полную информацию об их персональных данных и обработке этих данных; свободный бесплатный доступ к своим персональным данным, включая право на получение копий любой записи, содержащей персональные данные, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; определение своих представителей для защиты своих персональных данных; доступ к относящимся к ним медицинским данным с помощью медицинского специалиста по их выбору; требование об исключении или исправлении неверных или неполных персональных данных, а также данных, обработанных с нарушением требований ТК РФ или иного федерального закона. При отказе работодателя исключить или исправить персональные данные муниципального служащего он имеет право заявить в письменной форме работодателю о своем несогласии с соответствующим обоснованием такого несогласия. Персональные данные оценочного характера муниципальный служащий имеет право дополнить заявлением, выражающим его собственную точку зрения; требование об извещении работодателем всех лиц, которым ранее были сообщены неверные или неполные персональные данные муниципального служащего, обо всех произведенных в них исключениях, исправлениях или дополнениях; обжалование в суд любых неправомерных действий или бездействия работодателя при обработке и защите его персональных данных.

Муниципальный служащий имеет право на ознакомление с отзывами о профессиональной деятельности, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений.

10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов.

При реализации данного права важно учитывать, что в соответствии с подпунктом «в» пункта 2 части 1 статьи 14 Закона о муниципальной службе муниципальному служащему запрещается избираться на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза.

рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений.

В соответствии с трудовым законодательством каждый имеет право защищать свои трудовые права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Основными способами защиты трудовых прав и свобод в соответствии со статьей 352 ТК РФ являются: самозащита работниками трудовых прав; защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами; государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; судебная защита.

12) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 24 Закона о муниципальной службе на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Пункт 2 ст. 11 Закона о муниципальной службе устанавливает право муниципального служащего на выполнение иной оплачиваемой работы. Муниципальный служащий имеет право заключать трудовые договоры о выполнении в свободное от основной работы время другой регулярной оплачиваемой работы. Одновременно установлены следующие особенности работы муниципальных служащих по совместительству:

не вправе заниматься совместительством муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту;

муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу с предварительного письменного уведомления представителя нанимателя (работодателя);

муниципальный служащий может выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Необходимо отметить, что муниципальному служащему не требуется получать согласия у представителя нанимателя на выполнение иной оплачиваемой работы, муниципальный служащий должен лишь письменно уведомить об этом представителя нанимателя. Соответственно представитель нанимателя не имеет права запрещать муниципальному служащему заниматься иной оплачиваемой деятельностью или каким-то образом влиять на принятие муниципальным служащим решения заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за ис-

46

ключением случаев, предусмотренных законом .

Что касается обязанностей, то следует отметить, что на муниципальных служащих распространяются общегражданские обязанности, установленные Конституцией РФ (статьи 57-59). Кроме того, статья 12 Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает перечень обязанностей муниципального служащего. Рассмотрим их подробнее. Так, муниципальный служащий обязан:

соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение.

45 Колесников А. В., Макаров А. О., Осипова И. Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). - М.: Проспект, 2007. - С. 230.

Муниципальные служащие, выполняя должностные обязанности, должны исходить из социального предназначения местного самоуправления в жизни общества как одной из демократических основ системы социального управления, важнейшей структуры системы власти.

исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией.

Должностные обязанности, обозначенные должностной инструкцией, устанавливаются для реализации муниципальным органом своих задач и функций, поэтому если муниципальные служащие выполняют свои обязанности недобросовестно или выходят за пределы прав и полномочий, определенных должностной инструкцией, то их действия могут квалифицироваться в зависимости от тяжести правонарушения как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или уголовное преступление.

Статьей 27 Федерального закона № 25-ФЗ установлено, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить дисциплинарное взыскание.

соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.

Обязанность соблюдения муниципальными служащими прав и законных интересов граждан и организаций означает необходимость своевременного рассмотрения их обращений. Это право граждан обусловлено статьей 33 Конституции РФ.

Орган местного самоуправления или должностное лицо:

обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости с участием гражданина, направившего обращение;

запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;

принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;

дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, когда не указаны обратный адрес заявителя, заявление не поддается прочтению и т.д.;

уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией.

Данной статьей не дается определение понятию «служебная информация». Состав сведений, охватываемых понятием «служебная информация», и порядок работы с ней определяются муниципальным органом.

поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей.

В соответствии с законодательством муниципальная служба признается профессиональной деятельностью, что предполагает наличие высокой квалификации у муниципальных служащих и требует от них особое мастерство, приобретаемое и поддерживаемое в результате систематического и непрерывного образования. В п. 3 ст. 4 Федерального закона № 25-ФЗ закрепляется принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих, тем самым признается, что необходимым условием прохождения муниципальной службы является наличие у муниципального служащего, претендующего на замещение муниципальной должности, необходимой квалификации. Закрепляя обязанность муниципального служащего поддерживать необходимый уровень квалификации, Федеральный закон № 25-ФЗ признает, что для муниципальных служащих, находящихся на муниципальной службе, устанавливаются требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, зна-

47

ниям и навыкам .

не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.

Руководителем муниципального органа определяется состав служебной тайны, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью. Служебную тайну составляет несекретная информация, касающаяся деятельности муниципального органа и доступ граждан к которой ограничивается в интересах обеспечения функций муниципального органа.

беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей.

Положения трудового законодательства об обязанности работника возмещать работодателю прямой действительный ущерб в полной мере распространяются и на муниципального служащего.

представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством Российской Федерации сведения о себе и членах своей семьи.

В данном случае идет, прежде всего, о сведениях, вносимых в личное дело. В соответствии с Законом при поступлении на муниципальную службу гражданин представляет:

• заявление с просьбой о поступлении на муниципальную службу и замещении должности муниципальной службы;

46 Колесников А. В., Макаров А. О., Осипова И. Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). - М.: Проспект, 2007. - С. 232.

собственноручно заполненную и подписанную анкету по форме, установленной Правительством Российской Федерации;

паспорт;

трудовую книжку, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;

документ об образовании;

страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда трудовой договор (контракт) заключается впервые;

свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;

документы воинского учета для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

заключение медицинского учреждения об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу;

иные документы, предусмотренные федеральными законами, указами Президента.

Федеральным законом № 25-ФЗ также устанавливается, что муниципальный служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства.

В случае непредставления либо представления неполных сведений в указанные сроки муниципальный служащий по решению представителя нанимателя может быть отстранен от исполнения должностных обязанностей.

Федеральным законом № 25-ФЗ (п. 3 ч. 1 ст. 19) предусматривается возможность увольнения муниципального служащего в случае представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу. Представитель нанимателя (работодатель) не имеет права требовать от муниципального служащего сведения о его политических, религиозных и иных убеждениях и частной жизни.

10) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

Об этих элементах правового статуса муниципального служащего пойдет речь в следующем параграфе данной работы.

11) уведомлять в письменной форме представителя нанимателя (работодателя) о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Пункт 2 статьи 12 Федерального закона № 25-ФЗ устанавливает механизм поведения муниципального служащего при получении неправомерного поручения от руководителя. Муниципальный служащий обязан отказаться от выполнения неправомерного поручения даже в случае подтверждения его руководителем в письменной форме. Получение от вышестоящего руководителя письменного подтверждения поручения не освобождает муниципального служащего от ответственности за правомерность его действий.

В случае исполнения неправомерного поручения муниципальный служащий и давший это поручение руководитель несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает правоограничения (обстоятельства, факты), при которых гражданин не может поступить на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе. Что касается запретов, связанных с муниципальной службой, то они установлены в статье 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Следует отметить, что перечень ограничений и запретов для муниципальных служащих практически полностью совпадает с перечнем ограничений и запретов для государственных гражданских служащих, который уже был рассмотрен во втором разделе данного учебного пособия.

[1] Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 34.

[2] Михнева С. В. Правовой статус муниципального служащего в России (Нижневолжский регион): дис. ... к. ю. н. Волгоград, 2003. С. 12.

[3] Колесников А. В., Макаров А. О., Осипова И. Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М.: Проспект, 2007. С. 225.

[4] Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 41. - Ст. 8220.