Правовое обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации является проблемой, решение которой требует системного и межотраслевого подхода, имеющего концептуальную форму выражения. Только системный анализ финансовой устойчивости дает возможность правильно оценить ее внутренние и внешние связи, способы взаимного влияния, выявить скрытые резервы, направленные на ее обеспечение.
Разработка финансово-правового механизма в настоящее время приобретает особую актуальность и обусловлена тем, что именно в сфере финансово-правового регулирования решается как минимум большинство задач, поставленных перед государством, как максимум - все. Это объясняется довольно просто: необходимо финансировать прежде всего социальную сферу, поскольку в соответствии с Конституцией Россия - социальное государство и социальные вопросы являются приоритетными; необходимо обеспечивать безопасность и обороноспособность государства, поддерживать и развивать экономику и все иные функции государства, реализация которых является необходимым условием стабильного развития общества и государства. При этом финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости функционирует в соответствии с общими стратегиями правового развития, которые "детерминированы одновременно социально-экономическими факторами, формирующими или разрушающими стабильность, а также нравственными началами, укрепленными в обществе и персональной жизни. Экономика вне нравственности, легитимно-правового обеспечения ее функционирования есть явление мало предсказуемое и даже опасное для стабильного будущего любой страны" <1>.
--------------------------------
<1> Стратегии правового развития России: Монография / Под ред. О.Ю. Рыбакова. М.: Юстиция, 2015. С. 9.
С точки зрения формирования теоретической конструкции целесообразно рассматривать механизм обеспечения финансовой устойчивости в двух состояниях - статическом и динамическом. В статическом состоянии финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости как система представляет собой совокупность элементов, объединенных для достижения определенных целей, основанных на принципах социальной направленности, научности, прозрачности, плановости, прогнозирования, эффективности, ответственности управления и т.д., и тогда мы можем говорить о стабильности. В динамичном же состоянии он представляет собой процесс функционирования всех элементов на основе взаимодействия, взаимовлияния, взаимозависимости, который под действием рисков (угроз) нацелен на восстановление стабильного состояния, свойственного до действия рисков (угроз). И именно в этом случае мы можем говорить об устойчивости.
Необходимо отметить, что любая деятельность, в том числе и деятельность по обеспечению финансовой устойчивости, предполагает наличие цели. Иначе говоря, в процессе регулирования общественных отношений правовые механизмы должны обеспечивать достижение такого конечного результата, который адекватен правовым установлениям. Именно с этих сложившихся теоретических позиций и следует изучать характеристики тех или иных правовых механизмов. Конечной целью функционирования финансово-правового механизма выступают гарантия реализации основных прав и свобод человека, закрепленных в Конституции, и достижение социальной гармонии в государстве. При этом в рамках функционирования данного механизма не исключается наличие множества различных промежуточных целей.
Финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации является составным элементом более глобальной системы - механизма обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Оценивая тенденции обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации с позиции национальной безопасности Российской Федерации, представляется возможным утверждать, что от состояния финансовой устойчивости Российской Федерации зависят достижение целей и реализация задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, призванной способствовать развитию национальной экономики, улучшению качества жизни граждан, укреплению политической стабильности в обществе, обеспечению обороны страны, государственной и общественной безопасности, повышению конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации. Таким образом, одной из промежуточных целей функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации является также и обеспечение национальной безопасности нашего государства.
Существенной особенностью финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации является его реализация в границах общегосударственной политики, преимущественно финансовой, воплощаемой в жизнь посредством осуществления государством финансовой деятельности. "Нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле" (Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия"). Законодательство РФ не отождествляет понятия различных видов политики, проводимых государственными органами в Российской Федерации, имеющими свои индивидуальные цели, направления, специфику и задачи. При этом, определяя единую цель финансовой, налоговой, бюджетной, кредитной, денежной, валютной политики, справедливым представляется сформулировать ее как обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. Таким образом, соотношение финансовой устойчивости и финансовой политики государства представляет собой яркий пример системы так называемых обратных связей <1>, позволяющих рассматривать финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации в его динамичном состоянии.
--------------------------------
<1> О существовании обратных связей в финансовом праве см.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 16.
Рассмотрим более подробно, что же представляет собой понятие "финансово-правовой механизм", используемое в рамках настоящего исследования. В общем значении термин "механизм" означает систему, внутреннее устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности <1>; совокупность процессов, из которых складывается явление <2>.
--------------------------------
<1> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1985. С. 300.
<2> См.: Современный словарь иностранных слов. М.: АСТ, 1999. С. 377.
В юридической науке интерес к тематике правовых механизмов обусловлен прежде всего необходимостью исследования действия тех или иных правовых институтов, норм права. Важно отметить, что в теории права под "механизмом" преимущественно понимается "система юридических средств" <1>. Вместе с тем категория правового механизма остается до настоящего времени недостаточно разработанной. В то же время сам термин "правовой механизм" получил в отраслевой юридической литературе достаточно широкое применение, однако, как правило, без соответствующего указания авторов, использующих его, на то или иное содержание данного понятия. В теории права не сложилось однозначного подхода к пониманию механизмов в праве и их применению в науке. Например, К.В. Шундиков разграничивает понятия "механизм правового регулирования" и "правовой механизм" <2>, придерживается инструментальной теории и определяет правовой механизм как "объективированный на нормативном уровне, системно организованный комплекс юридических средств, необходимый и достаточный для достижения конкретной цели (совокупности целей)" <3>. При этом действие одних юридических инструментов гарантируется действием других, если поставленная цель не достигнута <4>. С.С. Алексеев под механизмом правового регулирования понимает "взятую в единстве всю совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения" <5>. Закономерным свойством любого правового механизма, объясняющим его функциональное назначение, является то, что он сконструирован для практического использования и в конечном счете - для достижения конкретной цели. Именно конкретные цели при формировании правового механизма являются системообразующими факторами - "под определенную цель" законодатель подбирает необходимый "набор" правового инструментария <6>. А.В. Малько предлагает понимать механизм правового регулирования как систему средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права <7>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 364.
<2> В рамках данного исследования понятия "правовой механизм" и "механизм правового регулирования" рассматриваются как равнозначные.
<3> Шундиков К.В. Правовые механизмы: основы теории // Гос-во и право. 2006. N 12. С. 15.
<4> См.: Его же. Механизм правового регулирования / Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2001. С. 42.
<5> Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30.
<6> См.: Шундиков К.В. Правовые механизмы: основы теории. С. 16.
<7> См.: Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. N 3. С. 57.
М.Ю. Осипов рассматривает механизм правового регулирования как разновидность правового механизма и определяет последний как "систему юридических средств, организованную наиболее последовательным образом и направленную на упорядочение общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования, путем придания им юридической формы посредством метода правового регулирования" <1>.
--------------------------------
<1> Осипов М.Ю. Понятие и соотношение правового регулирования и правотворчества. М.: Изд-во СГУ, 2010. С. 105 - 106.
При этом, несмотря на неоднозначное понимание правовых механизмов, как никогда актуальна позиция М.В. Ершова, отмечающего, что "сейчас появляются уникальные возможности формирования качественно иных подходов и механизмов, которые могут заложить основы устойчивого развития России на многие годы вперед, усиливая ее международные позиции и превращая ее в один из важных центров экономического и политического влияния" <1>.
--------------------------------
<1> Ершов М.В. Мировой финансовый кризис. Что дальше? М.: Экономика, 2011. С. 290.
В теории права выделяют следующие признаки правового механизма <1>, характерные и для финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации: правовой механизм представляет собой комплекс юридических средств; правовой механизм сконструирован для реализации определенной юридической цели (конкретная цель, поставленная законодателем, при создании правового механизма является системообразующим фактором, под нее подбирается необходимый набор инструментов); правовой механизм не совокупность, а система взаимосогласованных, последовательно организованных средств; в основе действия правового механизма лежит нормативно заданная схема, которая предусматривает, какие средства, на каком этапе и при каких условиях применяются.
--------------------------------
<1> См.: Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. С. 42.
Рассматривая правовой механизм с позиции реализации права, В.И. Гойман под механизмом реализации правовых норм понимает "комплекс взаимосогласованных мер материально-технического, организационно-управленческого, идеологического (социально-психологического) и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением обеспечить реальное действие закона, то есть создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласуют свои действия с требованиями закона, а также беспрепятственно и эффективно используют предоставляемые им возможности для удовлетворения многообразия интересов и потребностей" <1>.
--------------------------------
<1> Гойман В.И. Механизм обеспечения реализации закона в современных условиях // Сов. гос-во и право. 1991. N 12. С. 12 - 13.
Обобщение накопленных научных знаний позволяет заключить, что при исследовании правовых механизмов определяются их юридическая природа и характерные свойства отдельных видов правовых механизмов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вавилин Е.В. Осуществление и защита гражданских прав. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 55.
К одному из видов правовых механизмов относится и финансово-правовой механизм. Во многих научных работах, посвященных проблемам финансового права, имеет место использование понятия "финансово-правовой механизм", однако его содержание часто не раскрывается. Одним из исключений является исследование А.Д. Селюкова, посвященное отдельным аспектам финансово-правовых механизмов государственного управления <1>. Так, под финансово-правовым механизмом он понимает урегулированный нормами права комплекс управленческих отношений по применению методов, инструментов, правил, имеющих денежное и связанное с ним организационное, учетное и контрольное содержание <2>. Однако позволим себе заметить, что данное определение имеет весьма широкое содержание и может быть применимо и к гражданским отношениям, имеющим денежный характер, и, соответственно, не учитывает специфики предмета финансового права, не отражает в нем место публичных финансов.
--------------------------------
<1> См.: Селюков А.Д. Финансово-правовые механизмы государственного управления: Монография. М.: Социум, 2010.
<2> См.: Он же. Финансово-правовые механизмы государственного управления // Финансовое право. 2010. N 7. С. 2 - 5.
В финансовом праве под финансово-правовым механизмом принято понимать систему норм права, регулирующих финансовую деятельность. Соответствующая система регулирования должна строиться на определенных лежащих в основе финансового права общих принципах, которые, в свою очередь, должны лежать в основе финансового законодательства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 5.
Финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости проходит все стандартные стадии жизни права, выработанные теорией права, цикличный подход к изучению которого позволяет понять их связи и взаимопереходы. Речь идет: о правопонимании, правосознании, идеях, теориях и образах права, о проектировании права, прогнозировании, программах и стратегиях, планах развития законодательства и правового обеспечения; правотворчестве, регламентированных стадиях разработки проектов законов и иных правовых актов, об их обсуждении, принятии и вступлении в силу; правоприменении, включая каналы управленческой и судебной деятельности, практику социальных учреждений и бизнес-структур, динамику отношения граждан к праву; контрольно-оценочном механизме, включающем правовой мониторинг и анализ информации о действии норм и институтов, об их эффективности, анализ коллизионных ситуаций и споров, выявление отклонений от правовых моделей и их коррекцию <1>. М.Н. Марченко, характеризуя механизм правового регулирования, отмечает долговременность данного процесса, распадающегося на стадии, на каждой из которых работают особые юридические средства, в совокупности составляющие механизм правового регулирования <2>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Государство: Монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 83.
<2> См.: Общая теория государства и права: Академический курс: Учебник для вузов: В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 439.
В качестве объектов государственного воздействия посредством различных механизмов (и финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости не является исключением. - Н.П.) учеными выделяются: государственное обеспечение комплексного социально-экономического развития; экономика (обеспечение государственного регулирования и самостоятельности экономических субъектов); механизм оказания услуг; обеспечение стабильности демократических институтов и правопорядка; международное сотрудничество; сохранение природных ресурсов и охрана окружающей среды; организация информационного обслуживания <1>. Как мы видим, объекты воздействия финансово-правового механизма первоначально обусловлены функциями государства, под которыми понимаются "определяемые конкретно-историческими условиями существования государства его основные направления деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих им формах и с помощью специфических методов" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Государство. С. 179 - 195.
<2> Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник для вузов. 5-е изд., стереотип. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2006. С. 30.
Функционирование всех элементов финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости связаны между собой едиными принципами осуществления, единой финансово-правовой средой реализации, едиными методами и способами, с помощью которых осуществляется процесс реализации права. Действия уполномоченных субъектов на всем протяжении процесса функционирования механизма подчиняются формам и методам правового регулирования и согласуются с ними. Сфера функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости не является исключением из общих методов осуществления финансовой деятельности и также характеризуется преимущественным использованием императивного метода регулирования с весомым присутствием в нем экономических методов руководства <1>. Как справедливо отмечает С.В. Запольский, не государство создает или преобразует те или иные экономические отношения в финансовые, а публичный интерес в их осуществлении по первоначально заданной программе вынуждает государство регулировать часть денежного оборота императивными методами, а не гражданско-правовыми средствами. Любые попытки ведения финансовой деятельности на началах диспозитивности всегда будут обречены на неудачу, в этом нас убеждают и действительность, и исторические примеры <2>. При этом следует принимать во внимание необходимость умеренного и адекватного применения императивного метода в финансовых отношениях для объективного отражения их сущности, поскольку "нужно иметь в виду, что экономическая сущность независима от воли людей и складывается в соответствии с экономическими законами, а в административном регулировании много субъективного усмотрения и даже волюнтаризма, который недопустим в регулировании финансов и финансовой деятельности" <3>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2002. С. 32.
<2> См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2008. С. 66 - 67.
<3> Горбунова О.Н. Финансовый мониторинг и проблемы финансового права // Материалы науч. конф. "Финансовое право на рубеже веков". М., 2002. С. 42 - 43.
Следует также различать понятие "обеспечение финансовой устойчивости" и непосредственно само понятие "финансовая устойчивость". Финансовая устойчивость характеризует состояние системы, а обеспечение финансовой устойчивости - это процесс формирования, корректировки и функционирования системы. Такое разграничение позволяет говорить о возможности оценки способности системы выполнять свое предназначение. В связи с этим механизм обеспечения финансовой устойчивости можно охарактеризовать как систему поддержания баланса публичных интересов государства, ориентированную на достижение как оперативных, так и стратегических целей в финансовом обеспечении задач и функций государства.
Обеспечение финансовой устойчивости изначально обусловлено положениями Конституции. Именно Конституция является той политико-правовой платформой, которая совмещает на нормативно-правовом уровне обеспечение социальной, политической стабильности, незыблемость основ конституционного строя и провозглашение высших целей и идеалов развития общества и государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Конституционная модернизация как государственно-правовое выражение стратегии современного развития общества и государства // Стратегии правового развития России / Под ред. О.Ю. Рыбакова. С. 42.
Сфера функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации - наиболее острая сфера проявления государственной политики, особенно финансовой. Более того, он напрямую зависит от действия политических механизмов и не может быть оторван от него. При этом политический вектор влияет на развитие финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости и способствует его совершенствованию. Так, М.В. Карасева справедливо отмечает: "Под политической напряженностью финансового права мы, прежде всего, понимаем высокую степень зависимости финансово-правовых норм в процессе их формирования от политики. Эта высокая степень зависимости проявляется, во-первых, в том, что принятие финансово-правовых норм и, соответственно, финансово-правовых актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что принятие финансово-правовых норм (финансово-правовых актов) почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил" <1>. И.В. Рукавишникова также констатирует, что "одним из существенных признаков финансово-правового метода является его обусловленность финансовой политикой государства" <2>. Более того, по мнению отдельных авторов <3>, финансовая политика определяется конечной целью функционирования механизма финансово-правового регулирования.
--------------------------------
<1> Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С. 27.
<2> Рукавишникова И.В. Метод финансового права / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 103.
<3> См.: Морозова О.С. Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ: Монография. М.: Проспект, 2015. С. 20.
Вектор политического влияния может проявляться в документах программного характера, прежде всего в посланиях Президента РФ, и находит свою реализацию как выражение государственной воли в форме нормативных правовых актов. Политические установки, влияния и даже императивы воплощаются в жизнь в процессе проведения финансово-правовой политики. Профессор Н.И. Химичева дает ее следующее определение: "Финансово-правовая политика Российского государства как составная часть его правовой политики в целом представляет собой вид публичной деятельности, который выражается в определении направлений, путей и способов реализации задач государства и муниципальных образований в сфере финансов посредством их закрепления в финансово-правовых нормах с установлением мер ответственности за допущенные правонарушения" <1>.
--------------------------------
<1> Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. А.В. Малько. Саратов, 2010. С. 134.
Деятельность по обеспечению финансовой устойчивости государства является динамичным процессом, обусловленным необходимостью наличия адекватного механизма правового регулирования данной категории. Именно в этой связи большое значение приобретают правовые средства, поскольку только "взятая в единстве система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения" <1> и составляет содержание данного явления. Выбор правильного правового средства, обеспечивающего функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации как многогранной и сложной категории, является одной из важнейших предпосылок эффективности работы данного механизма. Как справедливо отмечает А.В. Малько, "без понятия "правовые средства" невозможно исследовать проблему целей и эффективности правового воздействия" <2>. В целом проблема правовых средств является в первую очередь общетеоретической проблемой <3>, требующей соответствующих исследований, направленных на ее разработку, на создание инструментальной теории права <4>.
--------------------------------
<1> Проблемы теории государства и права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 1979. С. 281.
<2> Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 66.
<3> Подробнее см.: Малько А.В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. С. 321 - 340; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права: Дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2002.
<4> Подробнее об этом см.: Сапун В.А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право. Владивосток, 1992; Он же. Методология правоприменения и инструментальные свойства права // Методология юридической науки: состояние, проблемы, перспективы / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2005.
Однако изначально понятие правовых средств было сформулировано и активно изучалось на отраслевом уровне (например, в сфере гражданского права <1>, уголовно-процессуального права <2> и т.д.). Впрочем, данная тенденция сохраняет свою актуальность и в настоящее время <3>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Путинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984; Огибалин Ю.А. Средства и способы обеспечения индивидуальной свободы в гражданском и процессуальном праве. Тверь, 1991; и др.
<2> См., напр.: Элькинд П.С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. Л., 1976.
<3> См., напр.: Власенко Н.А. Правовые средства противодействия коррупции // Правовые средства противодействия коррупции: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2012; Голофаев В.В. Институт гражданско-правовых средств индивидуализации: нужна общая часть // Бизнес, менеджмент и право. 2012. N 2; Саттарова Н.А. Правовые средства регулирования инфляции // Финансовое право. 2013. N 2; Панченко В.Ю., Макарчук И.Ю. Предостережение как правовое средство // Законность. 2013. N 6; Белицкая А.В. Правовые средства создания благоприятного инвестиционного климата // Юрист. 2013. N 20; и др.
Под правовыми средствами понимаются правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей <1>. Эти цели могут быть различны, но в конечном счете они сводятся к обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики. С. 69.
В теории права правовые средства характеризуются следующими признаками: 1) выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей; 2) отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений; 3) сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (т.е. функциональной стороны права); 4) приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности правового регулирования; 5) обеспечиваются государством <1>.
--------------------------------
<1> См.: Там же. С. 69 - 70.
Цели, правовые средства и эффективность функционирования механизма финансовой устойчивости неразрывны и взаимообусловлены. По существу, цель определяет конкретные средства финансовой устойчивости как стабильно действующего механизма. Финансово-правовые средства механизма финансовой устойчивости неоднородны и состоят из двух групп: 1) средства-установления; 2) средства-технологии или средства-деяния - средства, реализующие установления. Функциональное различие обозначенных групп средств возможно на теоретическом уровне, где средства отражают целевые, ценностно-нормативные предписания, установки, оказывающие главным образом императивное воздействие (первая группа средств) на регулируемые финансово-правовые отношения и средства, обеспечивающие воплощение целей, установок, предписаний, которые, в свою очередь, могут быть как императивными, так и диспозитивными по характеру воздействия на актуальные финансово-правовые отношения.
Следует учитывать, что обеспечение финансовой устойчивости государства неразрывно связано и с благополучием всего общества, в связи с чем правовые средства обеспечения финансовой устойчивости должны рассматриваться в корреляции общества и государства.
Таким образом, правовые средства обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации - это совокупность средств-установлений и средств-технологий, реализующих установления, отражающие формулирование и закрепление финансово-юридических конструкций, обеспечивающих противодействие негативным внутренним и внешним вызовам, эффективность использования финансовых ресурсов, положительную динамику финансово-экономического развития государства и основывающихся на системе нормативных правовых актов, приемов, способов, институтов, организаций. Очевидно, что правовые средства, обеспечивающие финансовую устойчивость, должны характеризоваться научной обоснованностью и практической определенностью, последовательностью, легитимностью и легальностью.
Учитывая многоаспектные подходы к обеспечению финансовой устойчивости (политические, информационные, административные и т.д.), правовые средства ее обеспечения также будут иметь весьма разноплановый характер и могут быть финансовыми, правовыми, политическими и т.д., а также их совокупностью.
Правовые средства, применяемые в рамках финансово-правового механизма обеспечения и поддержания финансовой устойчивости, также неоднородны и подлежат классификации по различным основаниям. Например, в зависимости от срочности применения их можно подразделить на средства чрезвычайные (экстренные), плановые (регулярные) и универсальные. Задействование денежных средств суверенных фондов, использование золотовалютных резервов относятся к экстренным средствам. Использование налоговых, бюджетных, инвестиционных механизмов относится к плановым средствам. Использование такой меры, как государственные заимствования, можно назвать универсальным инструментом, используемым государством и в экстренном (чрезвычайном), и в плановом (стабильном) порядке. В зависимости от сферы проявления правовые инструменты классифицируются: на бюджетно-правовые средства; налогово-правовые средства; валютно-правовые средства; правовые средства публичной банковской сферы; правовые средства в сфере государственных заимствований и т.д.
Кроме того, в настоящее время бюджетным законодательством предусмотрены некоторые специальные режимы, определяющие особенности обеспечения финансовой устойчивости. В качестве примера можно привести институт временной финансовой администрации, основанием для введения которой в отношении субъектов РФ является возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств в соответствии с БК (ст. 112.1) и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ, которая превышает 30% объема собственных доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта РФ. Цель введения данного режима - восстановление платежеспособности субъекта РФ. Аналогичный режим может быть введен и в отношении муниципальных образований <1>. Однако за все время существования института временной финансовой администрации специальный режим, предусмотренный им, не применялся ни в одном субъекте РФ (муниципальном образовании).
--------------------------------
<1> Глава 19.1 БК, посвященная временной финансовой администрации, введена Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (см.: Рос. газ. 2004. 25 авг.).
Иным специальным режимом, применяемым в рамках обеспечения финансовой устойчивости, является правовой режим иммунитета бюджета, который защищает денежные средства бюджетов бюджетной системы РФ от принудительного порядка взыскания денежных средств <1>.
--------------------------------
<1> О правовом режиме иммунитета бюджета подробнее см. § 3.5 гл. 3 настоящей работы.
Кроме введения вышеуказанных специальных режимов в целях повышения финансовой дисциплины участников бюджетного процесса, а также обеспечения ответственного и качественного расходования бюджетных средств, способствующего финансовой устойчивости, законодатель предусмотрел проведение мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета. Под ним понимаются анализ и оценка совокупности процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит) <1>.
--------------------------------
<1> Мониторинг качества финансового менеджмента проводится по трем направлениям и состоит из годового мониторинга качества финансового менеджмента, ежеквартального мониторинга качества финансового менеджмента и мониторинга качества финансового менеджмента в части документов, используемых при составлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
В аспекте обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации можно рассматривать и иные особые правовые средства, обеспечивающие защитные и сдерживающие механизмы для расходования средств бюджета и не позволяющие бездумно и безответственно вводить новые виды расходов или увеличивать уже существующие. Итак, к ним можно отнести установление императива в отношении содержания норм, определяющих источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, и установление ограничения по срокам внесения изменений в закон о бюджете.
Данные защитные механизмы являются общими и могут быть применены к любым видам расходов бюджета. При этом в отношении отдельных видов расходов могут устанавливаться и иные особые условия и режимы расходования, способствующие обеспечению финансовой устойчивости.
На функционирование механизма обеспечения финансовой устойчивости, несомненно, влияет и качество законодательства, претворяющего его в жизнь <1>. Заметим, что в настоящее время отсутствует централизованная система нормативных актов, направленная на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. Правовое регулирование данной сферы носит фрагментарный характер, что не способствует системному и эффективному обеспечению финансовой устойчивости Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Эффективность законодательства: вопросы теории и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев; Власенко Н.А. Индивидуализация как закономерность развития современного российского законодательства // Журнал российского права. 2015. N 12; и др.
Организованность системы финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости определяется качеством ее элементов, тем, насколько они отвечают общим интересам данного механизма. В данном механизме каждый элемент выполняет свои функции, обеспечивая реализацию общего функционального предназначения всего механизма в целом.
Необходимо обратить внимание на сложность и многоэлементность механизма правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
В финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости условно можно выделить два параллельно функционирующих, взаимозависимых и взаимопроникающих блока: структурный (организационно-правовой), включающий элементы данного механизма и их взаимодействие, и содержательный (функциональный), включающий в себя характеристику принципов, полномочия, правовые основы, источники обеспечения и т.д. механизма.
Структурная (организационно-правовая) составляющая механизма позволяет наглядно представить структуру (систему) данного механизма и его элементы. Данный блок представляет собой упорядоченную совокупность уполномоченных органов, осуществляющих свою деятельность на основе определенных принципов и регламентирующих организацию функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости посредством принятия решений, направленных на защиту всех составляющих механизма от негативного влияния рисков и угроз, а также на предотвращение трансформации рисков в реальные угрозы финансовой устойчивости.
Содержательная (функциональная) составляющая механизма характеризует внутреннее наполнение каждого элемента механизма и связей между ними, цели, задачи, функции механизма как единого целого, а также определяет и раскрывает источники обеспечения финансовой устойчивости (бюджет, суверенные фонды, резервные фонды Президента РФ и Правительства РФ, золотовалютные резервы, государственные заимствования) и определяет их предназначение.
Таким образом, финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации представляет собой основанную на нормах финансового права совокупность элементов системы - уполномоченных органов, осуществляющих свою деятельность на основе определенных принципов и источников обеспечения финансовой устойчивости, функционирование и реализация которых направлены на противодействие различным рискам (угрозам) в целях достижения социальной стабильности и гармонии.
Следует подчеркнуть, что финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации должен рассматриваться только в аспекте реализации единых принципов, при этом акцент делается на реализации принципа системности, предполагающего взаимосвязь элементов между собой и их взаимообусловленность, соподчиненность, иерархичность, позволяющего придать механизму такие структурные свойства, которые обеспечивают единство функционирования механизма финансовой устойчивости, способного противостоять рискам (угрозам).
Изучение финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости государства с позиции системности предполагает: выявление элементов системы; определение свойств и характеристик каждого элемента; выявление корреляций, отношений элементов и зависимости их друг от друга; обобщение элементов в единое целое; выявление роли и влияния воздействия системы на внешнюю среду и обратного влияния внешней среды на систему <1>.
--------------------------------
<1> В рамках данного параграфа будут рассмотрены лишь основы системного подхода. Детальное изучение всех элементов и их системных связей будет проведено в соответствующих параграфах работы.
Сложность характеристики данного механизма как единой системы заключается в разноплановости ее элементов, имеющих вне этой системы самостоятельный и независимый характер, т.е. они не порождены внутри самой системы, а наоборот, войдя в нее, приводят ее к жизни.
Итак, элементами финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации являются: государственные органы, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации (уполномоченные органы); принципы обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, на основании которых уполномоченные органы осуществляют свою деятельность в данной сфере и в целом происходит функционирование данного механизма; институты (источники) обеспечения финансовой устойчивости, за счет которых и происходит финансирование всех функций и задач государства в условиях воздействия рисков и угроз. Риски, угрозы, иные вызовы не являются элементом изучаемого нами механизма, а относятся к факторам, влияющим на него. Возможность противостоять рискам при сохранении стабильности функционирования - основная задача реализации финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, а совершенствование методологии выявления, оценки уровня возможных рисков и угроз и их предотвращения - одно из направлений деятельности уполномоченных органов. Проблема заключается в том, что в настоящее время существуют в основном изолированные (ведомственные) модели выявления и оценки рисков в отдельных сферах <1>, не позволяющие представить общую картину возможных негативных последствий и дать им оценку. Представляется необходимым создание единой (возможно, рамочной) методологии, которая позволит своевременно выявить и предотвратить возможные риски (угрозы), в рамках которой будут использоваться сводные (комплексные) показатели по всем сферам и направлениям деятельности государства. При этом она должна охватывать все возможные виды рисков и угроз.
--------------------------------
<1> Такие модели разработаны Банком России, Минфином России, Минэкономразвития России, Минпромторгом России, Минсельхозом России, Росфинмониторингом, Росстатом, ФНС России и т.д. (см., например, Концепцию системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации (утв. Приказом ГТК России от 26.09.2003 N 1069) (СПС "КонсультантПлюс"), гл. 18 ТК ТС (см.: СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615), ст. 162 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (см.: Там же. N 48. Ст. 6252); Концепцию системы планирования выездных налоговых проверок (утв. Приказом ФНС России от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@) (СПС "КонсультантПлюс"); Положение о территориальных учреждениях Банка России (утв. Банком России 11.04.2016 N 538-П) (см.: Вестник Банка России. 2016. N 39) и др.).
Говоря об уполномоченных субъектах, нельзя не вспомнить высказывание классика финансового права И.И. Янжула, отметившего, что "хорошие финансы возможны лишь при хорошем управлении" <1>. Это является финансовой аксиомой точно так же, как и обратное: "Хорошее управление может существовать только там, где хорошие финансы" <2>. В развитие данного постулата уместной представляется позиция Р.О. Халфиной, указавшей, что "каждое управленческое решение предполагает определенный правовой механизм, опосредующий его, обеспечивающий его реализацию. В работах по теории управления предполагается, что правильного решения достаточно для того, чтобы обеспечить его исполнение. Между тем само качество решения нередко зависит от того, кто, в каких условиях, на основании какой информации его выносит, какими путями оно будет реализовано, а на эти вопросы отвечают нормы действующего права. Органы, принимающие управленческие решения, правила, в соответствии с которыми они принимаются и исполняются, весь управленческий цикл в той или иной мере определяются нормами права, воздействуют на отношения, уже урегулированные правом" <3>. Данное высказывание представляется справедливым и для органов, обеспечивающих финансовую устойчивость. Конституция предопределила общую схему таких органов. Ключевые среди них - Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, Минфин России и Банк России.
--------------------------------
<1> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 49.
<2> Там же.
<3> Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М.: Наука, 1988. С. 81.
В рамках управленческой деятельности финансовая устойчивость выступает как объект управления и как цель деятельности, где управляющими субъектами выступают уполномоченные органы, образующие систему. С этой позиции необходимо констатировать наличие взаимообусловленных и взаимозависимых связей между системой уполномоченных органов и финансовой устойчивостью, образующих, в свою очередь, единую систему, входящую в изучаемый нами механизм.
Деятельность уполномоченных органов строится на основе системы принципов, создающих единый фундамент и единую конструкцию правового механизма, позволяющих достигать единства, целостности, надежности и последовательности принятия решений и функционирования каждого элемента финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Принципы предопределяют деятельность уполномоченных органов, осуществляемую в рамках их компетенции, задают вектор их развития и подчиняют их общепризнанным требованиям и стандартам. Именно принципы обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации реально отражают положение, сложившееся в финансовой сфере и в ее регулировании в процессе проводимых реформ.
Таким образом, "принципы" - это одно из основополагающих, базовых понятий, характеризующих такое сложное, неоднозначное и многосодержательное явление, как финансовая устойчивость. Принципы обеспечения финансовой устойчивости как элемент финансово-правового механизма выступают своего рода правовыми аксиомами для всех задействованных в ее обеспечении субъектов, требующими безусловной реализации и (или) отсутствия необходимости введения каких-либо гарантий для их соблюдения и применения.
Говоря об институтах (источниках) обеспечения финансовой устойчивости как элементе финансово-правового механизма, отметим, что данный элемент выступает финансовой основой (финансовым резервом), позволяющей (позволяющим) осуществить необходимое финансирование всех (или большинства) расходов государства, возникших во внеплановом порядке под воздействием различных рисков (угроз). К данным источникам мы относим бюджет РФ, суверенные фонды, резервные фонды Президента РФ и Правительства РФ, золотовалютные резервы и заимствования государства.
Безусловно, что бюджет является необходимым элементом любого государства, финансовой основой реализации его суверенитета и жизнеспособности всего государственного управленческого аппарата, непосредственно осуществляющего реализацию задач и функций государства во всех сферах общественной жизни. При этом достижение равновесия бюджетов - это сложнейшая финансово-политическая задача <1>. И именно бюджет выступает "основой обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны" <2>. Так, например, Правительство РФ, как один из ключевых субъектов, в чьи обязанности входит обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, согласно рекомендациям, утвержденным в Постановлении Государственной Думы от 30.01.2015 N 6051-6 ГД "О плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году" <3>, должно направить свои усилия на сокращение расходов федерального бюджета ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении за счет снижения издержек и неэффективных затрат, а также оптимизировать бюджетные расходы с учетом оценки их эффективности и выбранных экономических приоритетов в целях достижения конкретных эффективных результатов от вложения государственных ресурсов. Как видим, в этих условиях развития государства возрастает роль процесса достижения эффективности расходов бюджета в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Центр публично-правовых исследований, 2007.
<2> Кудрин А.Л. Бюджет - основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны // Финансы. 2008. N 12. С. 3.
<3> См.: СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 922.
Следующим элементом, составляющим финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, выступают различные резервы, за счет которых государство обеспечивает компенсацию недополученных доходов либо финансирование сверхрасходов <1> и таким образом обеспечивает сбалансированность бюджета, что, в свою очередь, гарантирует выполнение всех принятых государством на себя обязательств и приводит к соблюдению правового режима финансовой устойчивости государства. Как отметил Президент РФ, обеспечение сбалансированности бюджета является приоритетным направлением бюджетной политики нашего государства и важнейшим условием макроэкономической устойчивости и финансовой независимости страны (см. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию на 2016 год). Для поддержания необходимого уровня расходов при наличии различных рисков и угроз, влекущих неблагоприятные последствия для формирования бюджета в полном объеме, и их стабилизации государству необходимо иметь резерв, позволяющий достичь вышеназванное состояние.
--------------------------------
<1> Под сверхрасходами в настоящем исследовании понимаются расходы бюджета, не утвержденные федеральным законом о федеральном бюджете.
Как показывает практика и анализ научной литературы, накопление резервов в форме суверенных фондов и золотовалютных резервов - наиболее эффективная мера "самозащиты" государства от негативных последствий кризисов, вызванных различными причинами (политическими, экономическими, глобальными) и их совокупностью. При этом важно учитывать, что накопленные финансовые резервы государства не ликвидируют и не исключают возможности появления новых рисков. Но эти резервы дают возможность уполномоченным органам обеспечить выполнение всех необходимых мер по противодействию рискам и угрозам и восстановлению стабильности функционирования государства в определенный промежуток времени.
Приоритетность задействования того или иного источника обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации (бюджета, суверенных фондов, золотовалютных резервов, заимствований) находится в динамичном состоянии, зависит от конкретных условий и этапа развития государства, вида рисков (угроз), последствия которых и необходимо будет предотвращать, условий доступа к источникам и находится в поле ответственности уполномоченных органов, в пределах их управленческих решений.
Роль суверенных фондов РФ, золотовалютных резервов увеличивается в условиях ограничения доступа государства к заимствованиям, и, наоборот, в случае исчерпания внутренних резервов повышается значение заимствований. Так, например, по информации Минфина России, "по мере исчерпания суверенных фондов роль государственных заимствований, как источника финансирования дефицита федерального бюджета, будет последовательно возрастать. Вместе с тем, при наращивании объемов госдолга необходимо учитывать те риски, которые связаны с ростом стоимости заемных ресурсов - как для федерального бюджета, так и, как следствие, для корпоративных заемщиков, а также риски, связанные с утратой такого важнейшего конкурентного преимущества России, как умеренный уровень долговой нагрузки" <1>.
--------------------------------
<1> Руководство Минфина России на заседании Коллегии о задачах на 2016 год // Министерство финансов Российской Федерации. URL: http://minfin.ru/ru/press-center/?id_4=34362 (дата обращения: 12.05.2016).
В заключение необходимо отметить, что система правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации имеет сложную природу, требующую комплексного и системного исследования.
Далее необходимо обеспечить укрепление механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, что требует разработки научно обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирования в этой сфере. Одним из способов решения данной проблемы является разработка и последовательная реализация концепции правового обеспечения финансовой устойчивости <1>, которая позволит сформулировать единое направление в понимании правового обеспечения вышеуказанной категории, предвидеть и нивелировать риски (угрозы), влияющие на процесс функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости, и будет способствовать повышению эффективности правового регулирования данной сферы.
| 
0%