Обеспечение финансовой устойчивости невозможно без изучения влияния различных негативных факторов, способных нарушить баланс и стабильность в этой сфере. Как уже было отмечено ранее, понимание термина "устойчивость" предполагает наличие каких-либо факторов, воздействие которых и позволяет судить о системе как об устойчивой (при восстановлении ее изначальных характеристик после воздействия негативных факторов) либо неустойчивой (при разрушении свойств данной системы при их воздействии на нее). Данными негативными факторами выступают различные риски и угрозы, под влиянием которых финансовая устойчивость может достичь наивысшего негативного, критичного состояния и при которых в системе возникает неопределенность, она становится неустойчивой, и именно в этот момент система либо становится неуправляемой, хаотично функционирующей и саморазрушающейся, либо приобретает новые качества и становится более упорядоченной. Понимание устойчивости возможно только под влиянием угроз или рисков, поскольку именно в критичном состоянии система начинает самостоятельно самоорганизовываться <1>. Кроме того, функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости государства осуществляется в пределах финансовой деятельности государства, которой уже изначально присущ такой признак, как конфликтность, являющийся дополнительным основанием для возникновения рисков и угроз. В связи с этим повышается степень возникновения рисков и угроз финансовой устойчивости Российской Федерации. Существование рисков и угроз провоцирует возникновение различных конфликтных, коллизионных ситуаций, оказывающих, в свою очередь, обратный негативный эффект на обеспечение финансовой устойчивости. Таким образом, обеспечение финансовой устойчивости государства невозможно без исследования различных вызовов (рисков, угроз), способность противостояния которым и будет характеризовать государство как финансово устойчивое.

--------------------------------

<1> См.: Поветкина Н.А. Концепция правового обеспечения финансовой устойчивости...

В условиях глобализации экономики, подверженной действию множества непредсказуемых факторов, стабильные и устойчивые общественные финансы в каждой отдельной стране могут внести существенный вклад в управление рисками и обеспечение всеобщей безопасности на глобальном уровне. Неспособность управлять этими рисками может создать угрозу стабильности и благополучию других партнеров <1>.

--------------------------------

<1> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами // Финансы. 2006. N 10.

В настоящее время уполномоченные органы озабочены проблемой выявления, правильной квалификации, предупреждения рисков и угроз, способных повлиять и оказать воздействие на финансовую устойчивость Российской Федерации, а также управлять ими. Именно этим объясняется тот факт, что в основные программные и нормативные акты, определяющие направления реализации финансовой политики и регулирующие отдельные направления финансовой деятельности, все чаще включаются нормы, содержащие указания на области возникновения, необходимость предупреждения различных рисков (угроз), управления ими и т.д. в указанной сфере <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации"; Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // Рос. газ. 2002. 13 июля; Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2016 год и период 2017 и 2018 годов // Вестник Банка России. 2015. N 108; Указ Президента РФ от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 1 (ч. II). Ст. 212; Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов; Основные направления налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов // СПС "КонсультантПлюс"; Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) // СПС "КонсультантПлюс"; указание Банка России от 15.04.2015 N 3624-У "О требованиях к системе управления рисками и капиталом кредитной организации и банковской группы" // Вестник Банка России. 2015. N 51; Постановление Правительства РФ от 05.07.2013 N 571 "О Национальном совете по обеспечению финансовой стабильности" // СЗ РФ. 2013. N 29. Ст. 3961; Указ Президента РФ от 06.05.2011 N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2721; и др.

В силу этого понятия "риск", "угроза" являются многозначными и требуют от уполномоченных органов максимально корректного их употребления с четким указанием именно того содержания (либо его аспекта), которое подразумевается в каждом конкретном случае его применения.

Рассмотрим понимание термина "риск". Оно произошло от фр. Risque, что означает "действие, реализация которого ставит под угрозу удовлетворение какой-либо достаточно важной потребности". Ситуация риска основана на выборе из двух альтернативных вариантов поведения, связанного с возможной неудачей, с одной стороны, и предполагающего хотя бы минимальное сохранение уже достигнутого - с другой <1>. Толковый словарь русского языка определяет риск как "возможную опасность" <2>. Угроза также трактуется как "обещание причинить зло, неприятность" <3>, "опасность возникновения чего-либо неприятного, тяжелого" <4>; "возможная опасность" <5>.

--------------------------------

<1> См.: Психологический словарь / Под общ. ред. А.В. Петровского, М.Г. Ярошевского. 2-е изд., испр. и доп. М., 1990.

<2> См.: Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. М.: ООО "Издательство "Астрель": ООО "Издательство "АСТ", 2000. Т. 1.

<3> См.: Ефремова Т.Ф. Современный толковый словарь русского языка: В 3 т. М.: АСТ, 2006. Т. 3.

<4> См.: Там же.

<5> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. 20-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1988.

Так, категория риска довольно внимательно рассматривалась как российскими, так и зарубежными учеными-социологами. Среди отечественных ученых стоит выделить А.П. Альгина <1>, И.А. Афанасьева <2>, В.И. Зубкова <3>, О.В. Остроухова <4>, В.Б. Устьянцева <5>, О.Н. Яницкого <6> и др.; среди зарубежных исследователей - У. Бека <7>, Э. Гидденса <8>, Н. Лумана <9>.

--------------------------------

<1> См.: Альгин А.П. Риск и его роль в общественной жизни. М., 1989.

<2> См.: Афанасьев И.А. Философские основания теории социальных рисков / Саратов. гос. соц.-экон. ун-т. Саратов, 2006.

<3> См.: Зубков В.И. Риск как предмет социологического анализа // Социологические исследования. 1999. N 4; Он же. Социологическая теория риска: Монография. М.: Изд-во РУДН, 2003.

<4> См.: Остроухов О.В. Риск в социальных системах (социолого-синергетический анализ). Новогорск, 2000.

<5> См.: Устьянцев В.Б. Риски в пространстве: концепты и проекты // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 7. Философия. 2011. N 2 (14). С. 106 - 112.

<6> См.: Яницкий О.Н. Экологическая социология как риск-рефлексия // Социологические исследования. 1999. N 6.

<7> См.: Бек У. От индустриального общества к обществу риска // THESIS. 1994. Вып. 5.

<8> См.: Гидденс Э. Судьба, риск и безопасность // Там же.

<9> См.: Луман Н. Понятие риска // Там же.

Многие экономисты (М.И. Баканов, И.Т. Балабанов, П.Г. Грабовый, А.М. Дубров, Дж. Коллинз, Б.А. Лагоша, С.Н. Петрова, С.И. Полтавцев, Б.А. Райзберг, К.Г. Романова, Т. Руфли, В.Т. Севрук, В. Смольков, Н.Э. Соколинская, Е.С. Стоянова, Б.Б. Хрусталев, Е.Ю. Хрусталев, В.А. Чернов, В.В. Шахов и др.) связывают риск с опасностью потенциально возможной, вероятной потери ресурсов, недополучения доходов, дополнительных расходов либо опасностью повреждений.

Угроза связывается с возможностью наступления вреда (негативного последствия), а также употребляется как синоним опасности, под которой понимается возможность возникновения обстоятельств, при которых материя, энергия, информация или их сочетание могут таким образом повлиять на сложную систему, что это приведет к ухудшению или невозможности ее функционирования и развития <1>.

--------------------------------

<1> См.: Заплатинский В.М. Терминология науки о безопасности // Zbornik prispevkov z medzinarodnej vedeckej konferencie "Bezhecnostna veda a bezpecnostne vzdelanie". Liptovsky Mikulas: AOS v Liptovskom Mikulasi, 2006.

С этой позиции риски, оказывающие воздействие на функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости, могут повлечь угрозу наступления неблагоприятных последствий (потенциальных или реальных). Угроза (опасность) - основа риска, однако "эта основа размывается в рамках релятивистского подхода к определению понятия риска, согласно которому риск может не определять реальную угрозу" <1>. Так или иначе "угроза (опасность) является фактором риска, составляет элемент объективной стороны риска и соотносится с ним как часть и целое" <2>, "опасность также можно представить причиной, а риск - следствием опасности" <3>.

--------------------------------

<1> Крючков Р.А. Риск в праве: генезис, понятие и управление: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 84.

<2> Там же. С. 86.

<3> Там же. С. 87.

В последнее время понятие "риск" вызывает активный интерес у ученых различных отраслей наук <1>, исследуется во многих сферах деятельности государства, и право не является исключением. Это объясняет наличие видового разнообразия рисков (конституционного, социального, предпринимательского, страхового, профессионального, политического, информационного и т.д.). Анализ данных исследований и актов позволяет констатировать, что ни в научной литературе, ни в нормативных актах нет единого мнения относительно понятий "риск", "угроза", а также их соотношения. Довольно часто эти термины отождествляются, либо используются без проведения четкого различия между ними, либо соотносятся как часть и целое <2>. Безоговорочным является тот факт, что оба понятия представляют собой сложное социальное явление, корни которого уходят к самой природе общества, государства и конкретного индивида, и сопровождают весь процесс функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости.

--------------------------------

<1> См.: Беляев С.О. Политический риск: Дис. ... канд. филос. наук. Ростов н/Д, 1996; Арямов А.А. Общая теория риска: юридический, экономический и психологический анализ: Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: РАП: Волтерс Клувер, 2010; Байдина О.С., Байдин Е.В. Финансовые риски: природа и взаимосвязь // Деньги и кредит. 2010. N 7; Якобсон В.В. Риски в системе финансовой безопасности современной России: Дис. ... канд. социол. наук. Ростов н/Д, 2011; Риски в сфере публичного и частного права: Кол. монография / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной; Финансовый ун-т при Правительстве РФ. М., 2014; Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право. М., 2012. С. 63; Рыбаков О.Ю. Социальное согласие и правовые риски // Философия в современном мире: диалог мировоззрений: Материалы VI Рос. философского конгресса (Н. Новгород, 27 - 30 июня 2012 г.): В 3 т. Н. Новгород: Изд-во Нижегород. гос. ун-та, 2012. Т. 3; Он же. Правовые риски и современные правовые стратегии России // Общество: пространство, риски, ценности / Под ред. А.Н. Чумакова. Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 2012; Киреев В.В. Конституционные риски: проблемы правовой теории и политической практики // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 24 - 25; Илюшин С.Н. Социальный риск: сущность, содержание, пути минимизации (социально-философский анализ): Автореф. дис. ... канд. филос. наук. М., 2015; Александров Д.В. Интерпретационный риск в юридической деятельности и правореализующей практике: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2007; и др.

<2> Автор отдает себе отчет в том, что лишь в некоторых случаях данные понятия могут быть использованы как тождественные, и, чтобы не быть обвиненным в "беззаботности в вопросах понятий" (см.: Луман Н. Понятие риска. С. 151), делает эту оговорку. Однако, учитывая, что этимологическое исследование данных понятий не является основной целью и приводится в рамках данной работы лишь постольку, поскольку это необходимо для решения поставленных задач, вышеуказанные понятия будут использоваться как близкие по содержанию, тождественные либо взаимообусловливающие друг друга.

По мнению Г. Бехманна, риск выступает как соотношение рисков и потерь по отношению к определенному решению, с помощью которого неизвестное будущее хотят сделать вычислимым <1>. В научной литературе существует мнение, что "правовые риски - имеющие общественную значимость события, создающие условия для совокупности противоправных деяний, нарушения прав и свобод личности, появление которых возможно минимизировать или исключить на основе эффективного правотворчества и правоприменения" <2>. В данном случае подчеркнута взаимозависимость правотворчества и правоприменения, что к механизму обеспечения финансовой устойчивости имеет прямое отношение. Невозможно сформировать высокоточное исполнение норм права, если их совокупность оторвана от правовой реальности, не учитывает экономического прогноза и стратегий. Таким образом, правотворчество в области финансов не обеспечит автоматически эффективную правореализацию.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Бехманн Готтхард. Современное общество: Общество риска, информационное общество, общество знаний. 2-е изд. М.: Логос, 2012. С. 73 - 98.

<2> Рыбаков О.Ю. Правовые риски и современные правовые стратегии России. С. 148.

Говоря о финансово-правовом механизме правового обеспечения финансовой устойчивости, позволим себе не согласиться с одной из позиций Ю.А. Тихомирова, утверждающего, что риск - это опасное явление <1>, поскольку "риски - продукт исторический, отражение человеческих поступков и допущений, выражение высокоразвитых производительных сил" <2>, риск - естественное и неизбежное явление, к которому нужно относиться как к данности, и в этой связи принципиальное значение приобретает не возведение рисков в ранг "основного зла" финансовой деятельности, а правильная диагностика степени опасности риска (возможность наступления угрозы нормальному функционированию процесса), их ранжирование и повышение качества управления ими. Необходимо стремиться не к чрезвычайным и экстренным мерам реагирования на нивелирование незапланированных последствий рисков, а к систематическому, комплексному и интегрированному подходу в управлении ими. Таким образом, само существование рисков в сфере публичных финансов не есть абсолютно негативное явление, поскольку риски, представляя собой неотъемлемую сущностную характеристику публичных интересов, сопровождают весь процесс их функционирования и выступают основой для развития объекта посягательства (в нашем случае - механизма обеспечения финансовой устойчивости).

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Риски: диагностика и устранение // Право и экономика. 2015. N 9 (331). С. 4.

<2> Бек У. Общество риска: на пути к другому модерну. М., 2000. С. 278.

Позиция А.А. Арямова, понимающего под риском "сознательное волевое поведение лица, направленное на достижение правомерного положительного результата в ситуации с неоднозначными перспективами развития, предполагающей вероятное наступление неблагоприятных последствий, повлекшее причинение прогнозируемого вреда" <1>, также представляется спорной, поскольку автор при определении сущности риска отождествляет риск как явление и риск как действие и связывает суть риска исключительно с активным, осознанным и волевым поведением лица, т.е. с действием субъекта. На наш взгляд, данное определение не учитывает существование риска как явления, не требующего наличия субъектного элемента, поскольку наличие риска не означает, что субъект будет вступать в эти рисковые отношения и рисковать. Более того, риски могут возникать и независимо от воли субъектов либо по воле третьих лиц.

--------------------------------

<1> Арямов А.А. Указ. соч. С. 25.

В рамках нашего исследования мы будем придерживаться понимания риска, изложенного в ином определении Ю.А. Тихомирова: это вероятное наступление события и совершение действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и могущих причинить ущерб регулируемой им сфере <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 5 - 16.

Несмотря на различные подходы к пониманию рисков и их содержанию, абсолютно все ученые настаивают на необходимости исследования рисков в целях обеспечения стабильности всего общества.

Ученые выделяют несколько основных причин их возникновения. Во-первых, социально-психологические причины, отражающие уровень сознания и деформацию поведения людей, когда их действия - следствие разных мотивов, в том числе корыстных, пониженного уровня осознания общепринятых ценностей, неорганизованности и некомпетентности. Во-вторых, юридические причины, когда низкое качество правового регулирования порождает коллизии и пробелы в системе правовых норм и актов, юридические ошибки в определении статусов юридических лиц и граждан. Правовой нигилизм и отчуждение от права неизбежно ведут к рискам внутри правовой системы. В-третьих, риски внешней среды, включающие, прежде всего угрозы и вызовы вследствие динамики и противоречий социально-экономических процессов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Риски в сфере публичного и частного права / Под науч. ред. Ю.А. Тихомирова, М.А. Лапиной. С. 7 - 8.

Говоря о функциональной характеристике рисков, в науке выделяют следующие группы функций. Так, Р.А. Крючков исследует инструментальную, прогнозную, регулятивную, новаторскую, дестабилизирующую <1> функции рисков. В других работах исследуются инновационная, регулятивная, защитная и аналитическая <2>, а также компенсирующая и социально-экономическая <3> функции.

Таким образом, анализ научной литературы позволяет выделить следующие основные признаки рисков (угроз), влияющих на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации: обусловленность состоянием неопределенности в сфере публичных финансов; риск (угроза) - неизбежная реальность и сопутствующий элемент в механизме обеспечения финансовой устойчивости; наличие потенциальной возможности наступления негативных финансовых последствий, которые в дальнейшем будут иметь негативный социальный эффект; мобильность и динамичность возникновения и трансформации; постоянство возникновения; видовая модификация; чрезвычайный характер рисков (угроз) и их последствий; управляемость.

В целях более четкого понимания природы рисков (угроз) и степени их влияния на различные сферы проявления финансовой устойчивости рассмотрим более подробно их классификацию.

Так, например, проект Рекомендаций Совета [ОЭСР] касательно управления критическими рисками выделяют критические риски (угроза и опасность, которые представляют наиболее стратегически значительный риск из-за их вероятности и национальной значимости их разрушительных последствий, включая неожиданные события (например, землетрясения, промышленные аварии, террористические акты), постепенно развивающиеся события (например, эпидемии) и стабильные риски (в первую очередь связанные с незаконной торговлей или организованной преступностью).

Ю.А. Чиханчин условно разделяет все угрозы и риски на следующие виды: глобальные и международно-региональные риски, национальные и национально-региональные риски <1>.

Можно также выделить следующие две группы рисков, влияющих на процесс функционирования правового механизма обеспечения финансовой устойчивости государства: эндогенные, т.е. внутренние, сосредоточенные и возникающие внутри самой системы (компетенционные, управленческие риски, риски периодичности и полноты поступления доходов, риски зависимости от внешних источников, риск несбалансированности и т.д.), и экзогенные, т.е. внешние, возникающие вне механизма обеспечения финансовой устойчивости, но оказывающие воздействие на нее (например, риск возникновения оснований, требующих увеличения расходов бюджета, риски геополитические, политические, информационные, правовые, экологические и т.д.).

Поскольку обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации осуществляется комплексными правовыми средствами (политическими, административными, информационными, финансово-правовыми и т.д.), то, несомненно, это дает основания утверждать и о множественности рисков, которым может быть подвержен механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Наибольшее влияние, на наш взгляд, могут оказать следующие виды рисков <1>: стратегический (политический, чрезвычайный, экологический); управленческий (компетенционный, коррупционный, кадровый, коммуникативный); финансовый (налоговый <2>, бюджетный, долговой, валютный и т.д., способные оказать влияние на формирование финансовых ресурсов государства); операционный (технический, технологический, квалификационный); правовой (законотворческий, правоприменительный, интерпретационный); информационный (внутренний (национальный), внешний, межнациональный, глобальный) и т.д.

Для нашего исследования наиболее важным представляется отражение финансовых (бюджетных) <1> и правовых рисков (угроз). Анализ нормативных актов позволяет выделить следующую особенность возможности фиксации данных видов рисков (угроз): в нормативных актах отсутствует какое-либо указание на существование правовых рисков (и их выявление и анализ осуществляются только лишь на доктринальном уровне), в то время как на финансовые (бюджетные) риски (либо обстоятельства, способствующие возникновению финансовых рисков) указывается практически в каждом программном или отчетном акте <2> (доктрина при этом также уделяет большое внимание анализу данного вида рисков).

Сделаем оговорку, имеющую, на наш взгляд, существенное значение для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, финансовая устойчивость выступает основой обеспечения национальной безопасности государства, в связи с чем считаем необходимым остановиться на главных стратегических угрозах национальной безопасности в области экономики, влияющих и на процесс обеспечения финансовой устойчивости. Стратегия национальной безопасности к ним относит: низкую конкурентоспособность экономики; сохранение экспортно-сырьевой модели развития и высокую зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры; отставание в разработке и внедрении перспективных технологий; незащищенность национальной финансовой системы от действий нерезидентов и спекулятивного иностранного капитала; уязвимость ее информационной инфраструктуры; несбалансированность национальной бюджетной системы; регистрацию прав собственности в отношении значительной части организаций в иностранных юрисдикциях; ухудшение состояния и истощение сырьевой базы; сокращение добычи и запасов стратегически важных полезных ископаемых; прогрессирующую трудонедостаточность; сохранение значительной доли теневой экономики, условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений; незаконную миграцию; неравномерное развитие регионов; снижение устойчивости национальной системы расселения (см. Указ Президента РФ "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации"). Данные угрозы имеют повышенную степень негативного влияния на развитие государства, разноплановый характер воздействия на национальную безопасность и на финансовую устойчивость государства и требуют повышенного внимания к себе.

Возвращаясь к финансовым (бюджетным) рискам, отметим, что их спецификой является их правовое определение и фиксация их перечня в нормативных актах (программных, отчетных документах), что отличает данную группу рисков от иных групп. Так, под бюджетными рисками <1> понимается "вероятность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних бюджетных процедур" (п. 25 Постановления Правительства РФ от 17.03.2014 N 193 "Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации), главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета (бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации) внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. N 89" <2>).

Анализ нормативных актов, отчетных и программных документов позволяет выделить следующие виды рисков (угроз).

Высший Евразийский экономический совет к рискам недополучения доходов относит замедление темпов роста в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, снижение спроса на продукцию, производимую в Евразийском экономическом союзе, вызванное более низким ростом, чем ожидалось, в Европейском союзе и Китайской Народной Республике, снижение цен на основные экспортные товары государств-членов и отмечает необходимость принятия мер по повышению доходной и оптимизации расходной частей бюджетов государств-членов <1>.

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция), утвержденных Правительством РФ 14.05.2015, выделены три вызова, влияющие в том числе и на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации: 1) снижение глобального спроса на традиционные сырьевые товары, что ведет к качественно иному состоянию российского платежного баланса и доходов бюджетной системы; 2) геополитическое обострение, которое привело к повышению экономической и политической неопределенности, фактическому закрытию для большинства российских компаний доступа к заемному финансированию на зарубежных рынках, ограничениям на привлечение современных технологий из-за рубежа; 3) снижение численности населения в трудоспособном возрасте на фоне общей стабилизации демографической ситуации (что снижает и объемы доходов бюджета от их деятельности. - Н.П.).

Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов <1> к основным бюджетным рискам относят: риски новых корректировок основных характеристик федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы РФ; риск нарушения экспортных поставок газа через Украину; ухудшение финансового состояния отдельных отраслей российской экономики, условий заимствования, рост "премий" за риск и усиление оттока капитала; дальнейшее ослабление обменного курса; рост инфляции и ухудшение потребительской уверенности; дальнейшее сокращение инвестиций в основной капитал; риск изменения прогнозируемой динамики цены на нефть; существенное сокращение программы заимствований в текущем году; риски, связанные с ухудшением ситуации на долговом рынке еврозоны, риски замедления китайской экономики; инфляционные риски; риски, связанные с активами и обязательствами; риск будущих затрат, связанный с предоставляемыми Правительством РФ государственными гарантиями и гарантиями по страхованию вкладов; риски невозврата бюджетных кредитов; риски, обусловленные увеличением объемов и ухудшением условий обслуживания и погашения долговых обязательств субъектов РФ и муниципальных образований при одновременном сокращении отдельных доходов консолидированных бюджетов субъектов и необходимости реализации приоритетных расходных обязательств (в том числе обусловленных Указами Президента РФ от 07.05.2012 <2>) и др.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов <1> к основным бюджетным рискам (угрозам) относит падение цены на нефть.

Годовые отчеты Банка России <1> также обязательно включают раздел, посвященный обеспечению финансовой стабильности, в контексте которого рассматриваются глобальные риски и их влияние на российский финансовый сектор. В частности, отмечается, что для России снижение цен на нефть стало ключевым глобальным вызовом, как и введение внешних санкций в отношении отдельных финансовых и нефинансовых организаций <2>. В аспекте управления резервными валютными активами деятельность Банка России связана с финансовыми рисками, основными видами которых являются валютный, кредитный и процентный риски. Процесс управления рисками при проведении операций с резервными валютными активами Банка России включает выявление рисков, их оценку, установление лимитов и контроль за их соблюдением <3>.

Как мы видим, все риски, влияющие на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, так или иначе опосредованы бюджетными отношениями и связаны либо с уменьшением доходов, либо с увеличением бюджетных обязательств, обусловливающих увеличение объема расходов. В связи с этим, проведя систематизацию и обобщив вышеуказанные (финансовые (бюджетные) риски (угрозы), можно выделить только две основные группы оснований для классификации: 1) по степени влияния на механизм обеспечения финансовой устойчивости - на стратегические (глобальные) (например, международный экономический кризис, войны) и стандартные (например, некомпетентность управленческого кадрового состава, технические проблемы); 2) в зависимости от влияния на сбалансированность бюджета - риски, связанные с формированием доходов (например, налоговые, снижение цены на нефть), и риски, связанные с увеличением расходов (например, чрезвычайные ситуации).

На финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости оказывают влияние и правовые риски. Следует заметить, что данный вид рисков является недостаточно изученным в юридической науке. Остановимся на работах Ю.А. Тихомирова, который наиболее системно, комплексно и профессионально подошел к исследованию сущности правовых рисков и их роли в развитии правотворчества. В своем совместном исследовании с С.М. Шахраем "Риск и право" авторы приходят к выводу, что риск является "фактором отклонения от нормативной модели регулирования" <1>. Не менее интересным представляется суждение этих ученых и об источниках рисков. Авторы обозначили системный подход к пониманию генезиса рисков и отметили, что последние порождаются как субъективными причинами, к которым отнесены нарушения действующего законодательства, ошибки в деятельности властных органов, юридических лиц, так и "явлениями и событиями объективного характера" <2>. В своей следующей работе Ю.А. Тихомиров отметил, что правовые риски выражаются: а) в возможности прямого или косвенного нарушения правовых норм; б) отчуждении граждан от законодательства ввиду низкой правовой культуры и юридической компетентности; в) ошибках в определении статусов субъектов права, в выборе правовых методов регулирования; г) угрозе увеличения объема юридических коллизий; д) провоцировании конфликта интересов; е) возникновении разрыва системно-правовых связей в правовой системе; ж) нарушении корреляции между способом правового регулирования и мерой отражения экономических, социальных и политических процессов <3>.

Механизм обеспечения финансовой устойчивости как системы обладает сверхсложной природой, в связи с чем неустранимость в правовом регулировании элементов данного механизма и прогнозирование вероятности риска обусловливают нелинейный характер функционирования правовых явлений, выражающихся в процессах самоорганизации, периодических взаимопереходах порядка и хаоса <1>.

Проблемы правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации связаны с комплексом нерешенных вопросов, одним из которых является выявление и управление рисками (угрозами), способными негативно повлиять на функционирование финансово-правовых механизмов ее обеспечения.

Управление рисками является не только национальной проблемой России, но и проблемой, имеющей глобальное значение, оцененной на международном уровне. Наиболее значимым результатом международных исследований этой сферы стал Доклад о мировом развитии 2014 "Риски и возможности, управление рисками в интересах развития" <1>, в котором авторами представлена Аналитическая концепция управления рисками. Данная Концепция включает в себя несколько взаимосвязанных этапов: оценку основополагающих целей и мотивов управления рисками, а именно устойчивости к неблагоприятным событиям и достижения благосостояния за счет использованных возможностей; понимание условий, в которых возникают риски и возможности; рассмотрение того, что включает в себя управление рисками, т.е. подготовки к неблагоприятным и благоприятным событиям и адаптации к их последствиям; оценку основных препятствий к управлению рисками, с которыми сталкиваются частные лица и общество, включая ограниченность ресурсов, информации и стимулов; определение возможной роли групп и коллективных действий на различных уровнях общества с целью преодоления препятствий, с которыми сталкиваются люди при управлении рисками. Эта Концепция может быть использована для разработки государствами стратегии управления рисками, основная цель которой свести "к минимуму угрозу будущих кризисов и в полной мере использовать каждую возможность в интересах развития. Успех в этой области поможет нам построить мир... мир без бедности, в котором будет обеспечено благосостояние для всех" <2>.

Вопросы управления рисками довольно широко обсуждаются в российской науке <1>, в том числе правовой. Более того, проблема управления рисками является ключевой для их минимизации либо полного устранения их последствий. И, конечно же, деятельность уполномоченных органов по обеспечению финансовой устойчивости не является исключением. Риски (угрозы) способны не только снизить эффективность финансово-правовой политики, но и привести к невыполнению задач, поставленных в ее рамках <2>. Управление рисками, влияющими на функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости, носит комплексный, системный, многосложный характер и может включать в себя огромное разнообразие средств, форм и методов (правовые, информационные, технические, материальные, финансовые и другие аспекты).

Деятельность по управлению рисками в правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости состоит из нескольких этапов: первый этап - мониторинг различной информации в целях выявления рисков (угроз); второй этап - анализ выявленных рисков (угроз) и возможной степени ущерба; третий этап - принятие решения по выявленным рискам (угрозам); четвертый этап - реализация принятого решения; пятый этап - мониторинг последствий реализации действий в целях анализа эффективности принятого решения и предупреждения возникновения новых рисков. Последовательность выполнения данных этапов является принципиальным и характеризуется цикличностью и периодичностью их реализации. Данные характеристики деятельности по управлению рисками (угрозами) в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости обусловлены соответствующими характеристиками публичных финансов. В зависимости от этапа и вида рисков будут применяться и различные методы управления рисками: ликвидация (исключение) риска, минимизация риска, передача риска, сохранение риска <1>.

Управление рисками представляется внутренним качеством целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент) <1>. "Субъект не только принимает управленческое решение на основе полученной информации о риске, но и оценивает риск как вероятность возможных событий, вероятность пользы или ущерба от целенаправленной деятельности" <2>. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единый специализированный субъект - орган государственной власти (либо специализированное структурное подразделение органа власти), который отвечал бы за управление рисками и в обязанности которого входила бы оценка бюджетных, кредитных, валютных, налоговых и иных рисков и разработка мер по их снижению <3>. Управление рисками (угрозами) осуществляют все органы государственной власти в пределах своей компетенции, самостоятельно, изолированно друг от друга, без единых основ по методике и системе оценки.

В частности, органы специальной компетенции, непосредственно осуществляющие обеспечение финансовой устойчивости, - Минфин России и Счетная палата РФ - при осуществлении своих полномочий по управлению рисками в целях оценки вероятности возникновения, анализа и профилактики рисков в бюджетной сфере (бюджетных рисков) руководствуются Приказом Минфина России от 19.10.2011 N 383 "О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента" <1> и Стандартом внешнего государственного аудита (контроля) "СГА 203. Последующий контроль за исполнением федерального бюджета", утвержденным Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 20.02.2015 N 5К (1016) <2>, соответственно. Так, например, результатом деятельности Счетной палаты РФ является заключение, в котором указываются риски (угрозы) неисполнения (полного, частичного, ненадлежащего) федерального закона о бюджете еще на стадии рассмотрения законопроекта, что позволяет своевременно принять меры по их предупреждению и устранению. В качестве иллюстрации можно привести заключение Счетной палаты РФ на один из проектов федерального закона о федеральном бюджете. В частности, в нем указывалось на существование следующих финансовых рисков (на примере отдельной государственной программы): возникновение бюджетного дефицита; недостаточный уровень финансирования из средств бюджетов бюджетной системы РФ; секвестирование бюджетных расходов; отсутствие стабильного источника финансирования деятельности общественных объединений и организаций, участвующих в реализации ГП-2 <3>; отсутствие механизма перераспределения и возможной концентрации финансовых ресурсов в целях обеспечения решения ключевых задач ГП-2 в случае недостаточности объемов ее финансирования при реализации тех или иных рисков. При этом отмечается, что снижение этого риска возможно за счет методической и консультационной поддержки регионов с недостаточным потенциалом управления и финансовым обеспечением (см. заключение Счетной палаты РФ от 10.10.2013 N ЗАМ-31/01 на проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" <4>).

Банк России применительно к своей сфере деятельности также отмечает, что обеспечение сохранности резервных валютных активов достигалось за счет применения комплексной системы управления рисками, основанной на использовании высоконадежных инструментов финансового рынка, предъявления высоких требований к надежности контрагентов и ограничения рисков на каждого из них в зависимости от оценок его кредитоспособности, а также проведения операций в соответствии с защищающими интересы Банка России договорами, заключенными с иностранными контрагентами <1>.

Наиболее нормативно урегулированной сферой управления рисками выступает таможенная деятельность. Таможенный кодекс Таможенного союза <1> законодательно закрепляет термин "управление риском", под которым понимается систематическая работа по разработке и практической реализации мер по предотвращению и минимизации рисков, оценке эффективности их применения, а также по контролю за совершением таможенных операций, предусматривающая непрерывное обновление, анализ и пересмотр имеющейся у таможенных органов информации (п. 11 ст. 127).

Отсутствие единого подхода к процессу управления рисками ведет к формированию множества изолированных систем управления рисками в рамках отдельно взятого субъекта и не позволяет развивать процесс коммуникации риска, под которым понимается необходимый и целенаправленный процесс обмена сведениями о различных видах риска между заинтересованными сторонами <1> в целях устойчивого развития государства.

Управление рисками должно быть основано на следующих постулатах: своевременность и быстрота принятия решения; адекватность и соразмерность принимаемых мер по нивелированию потенциальных (реальных) рисков и угроз; последующий анализ и мониторинг ситуаций в целях совершенствования управления рисками, в том числе заимствование лучших практик по управлению рисками в иных сферах, как внутри государства, так и в зарубежных странах.

При обеспечении финансовой устойчивости уполномоченные субъекты обязаны предвидеть все возможные риски и угрозы в целях их предотвращения или уменьшения их последствий, а также необходимость осуществления рисковой деятельности для достижения таковой (насколько достижение цели будет оправдывать средства и соразмерность их применения).

Все больше органов государственной власти внедряют риск-ориентированные подходы при осуществлении отдельных направлений финансовой деятельности. Необходимо отметить, что опыт риск-ориентированного планирования успешно применяется в контрольной деятельности многих зарубежных стран, в том числе Великобритании, Португалии, США. Наибольшее распространение применения риск-ориентированного подхода в финансовой деятельности Российской Федерации и открытость для понимания подконтрольными субъектами получил таможенный (см. Концепцию системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации, гл. 18 ТК ТС, ст. 162 Федерального закона "О таможенном регулировании в Российской Федерации") и налоговый (см. Концепцию системы планирования выездных налоговых проверок) контроль. К сожалению, следует заметить, что, несмотря на внедрение риск-ориентированного подхода в бюджетный контроль, до настоящего времени отсутствует единая правовая концептуальная основа его применения. Как показывает мировой опыт, а также опыт применения такого планирования в отдельных сферах деятельности в Российской Федерации <1>, внедрение риск-ориентированного подхода реализуется путем присвоения подконтрольным субъектам различной степени опасности (рискованности) их деятельности на основе множества критериев. В этой связи заслуживает внимания и поддержки опыт работы ФНС России по внедрению общедоступных критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемых налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок (см. прил. 2 к Приказу ФНС России "Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок"). Эти критерии являются открытыми, общедоступными, компактными и повышают прозрачность, объективность и антикоррупционность контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами.

Обоснованным представляется заимствование данного опыта и в бюджетную сферу при осуществлении бюджетного контроля, что позволит отразить системный подход к планированию контрольных мероприятий <1>.

Одним из возможных способов выявления и оценки уровня рисков на более глобальном уровне (для государства в целом) являются модели ОЭСР <1>, а также рейтинги международных рейтинговых агентств, например таких, как, Moody's Investors Service, Fitch Ratings и Standard & Poor's, и национальных рейтинговых агентств и служб (Эксперт-РА, Moody's Interfax Rating Agency, EA-Ratings, Национальное рейтинговое агентство и др.).

Такие рейтинги, как правило, необходимы инвесторам (потенциальным или реальным) государства. Суть методики ОЭСР - классификация стран в одну из категорий от ноля до семи, где ноль подразумевает минимальный суверенный риск. Далее для каждой категории стран предусмотрено применение показателя минимального размера премии за риск <1>.

Риски оцениваются рейтинговыми агентствами <1> путем выявления факторов риска по своей собственной методике. Например, методика Moody's заключается в количественном анализе уровня суверенного риска, включает исследование шести основных факторов, характеризующих возможности государства выполнять свои обязательства в срок и в полном объеме. Это ликвидность (характеристика текущей способности обслуживания долга, в том числе величина резервов); экономическая и социальная стабильность; уровень финансовой стабильности в статике, динамике и с элементами прогноза; платежный баланс <2>; финансовые стимулы; и размер и обслуживание внешнего и внутреннего долга <3>.

Постоянство и неизбежность присутствия рисков (угроз) в функционировании финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости позволяют с уверенностью констатировать нецелесообразность, а порою и невозможность их устранения с помощью так называемых ситуационных средств, характерных для спонтанных решений. Как показывает практика, эффективность принятия решений зависит от готовности уполномоченных органов своевременно и правильно принять решение и применить оптимальные правовые средства. В этой связи все большее значение в управлении рисками приобретает планирование в финансовой сфере. Не всегда ясно, каким образом предлагается реагировать на непредвиденные события. Механизмы, которые уполномоченные органы используют для смягчения шока от различных рисков (угроз) и сохранения выбранного политического курса, должны быть включены в общую финансово-бюджетную систему. Решение этой проблемы частично заключается в понимании того, как надо действовать в случае непредвиденных обстоятельств, а также в наличии механизмов мониторинга и гибкого изменения многолетних бюджетов <1>. В настоящее время наблюдается тенденция по развитию планирования и прогнозирования в бюджетной сфере именно с позиции качественного управления рисками. Так, в требованиях к бюджетному прогнозу - основному плановому документу в сфере публичных финансов на долгосрочный период - содержится требование об обязательном включении в него разделов, посвященных рискам, а именно: должны быть указаны риски и угрозы несбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе с учетом различных вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период и иных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, а также механизмы профилактики рисков реализации бюджетного прогноза (см. Постановление Правительства РФ от 31.08.2015 N 914 "О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период" <2>). Кроме этого, Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30.12.2013 N 2593-р <3>, также закрепляет требование по созданию системы управления бюджетными рисками, включающей формирование перечня рисков, оценку рисков по вероятности их наступления, степени их влияния, возможности управления рисками, а также комплекс мер по минимизации рисков и преодолению их последствий.

При этом необходимо учитывать, что возможны различного рода отклонения от государственных курсов внутренней или внешней политики, от показателей утвержденных целевых программ и планов, которые все чаще порождаются кризисными явлениями. Особенно болезненны последствия финансовых кризисов <1> ввиду их трансграничного характера. Государство не всегда успевает к ним подготовиться и лишь поспешно применяет экстренные меры. Ю.А. Тихомиров справедливо предлагает наряду с программами социально-экономического развития подготовить специальные антикризисные планы в сфере законодательства, безопасности, поскольку тогда оценка рисков отклонений по определенным индикаторам позволит государству предвидеть подобные кризисные явления и своевременно реагировать на них <2>.

Анализ рисков и угроз финансовой устойчивости Российской Федерации показывает, что они могут длительное время не проявляться в открытой форме, что не должно ослаблять внимание к решению конкретных проблем, которые в виде сигналов поступают от различных индикаторов. Перерастание угроз в кризис происходит из-за неэффективности управленческих решений. Каждая из таких угроз представляет собой определенную степень опасности для страны, что, в свою очередь, предопределяет приоритеты противодействия этим угрозам.

Значимость принятия решений по обеспечению эффективности управления рисками в механизме обеспечения финансовой устойчивости детерминирована одновременной сложностью функционирования и приоритетностью развития этого механизма.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.

Риски (угрозы) - неотъемлемое явление, сопровождающее процесс функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Именно под действием рисков (угроз) проявляется такое свойство финансовой устойчивости, как способность восстанавливаться в первоначальное и стабильное состояние. Влияние рисков (угроз) - основание для дальнейшего развития и усовершенствования механизма обеспечения финансовой устойчивости.

Управление каждым из рисков предполагает использование специфических методов, способных снизить вероятность его наступления и интенсивность проявления. Вместе с тем возможно только системное регулирующее воздействие на группы рисков, проявляющихся в конкретных сферах. Это важнейшая функция государственной финансовой политики в условиях неустойчивости и турбулентности мировой экономики <1>. Необходимо создание системы управления рисками (угрозами), влияющими на функционирование финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости государства, включающей формирование перечня и классификатора рисков, описание рисков по степени их влияния на сбалансированность бюджета как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде, стандарта оценки рисков по вероятности их наступления, степени их влияния, разработку механизма управления рисками, комплекса мер по минимизации рисков и преодолению негативных последствий, связанных с их наступлением. При этом необходимо обеспечивать регулярность анализа и оценки рисков для обеспечения финансовой устойчивости и их использование в рамках долгосрочного бюджетного планирования.

Управление рисками включает в себя несколько этапов: прогнозирование, выявление, квалификацию, принятие решения, ликвидацию (либо уменьшение негативных последствий), предупреждение. Этот управленческий цикл имеет непрерывный характер и осуществляется уполномоченными органами параллельно с текущей финансовой деятельностью государства. В настоящее время специализированного государственного органа либо иной государственной структуры, созданной исключительно в целях управления рисками в Российской Федерации, не существует. Все органы государственной власти осуществляют функции по управлению рисками в рамках своей основной компетенции и изолированно друг от друга, что не способствует эффективному и системному управлению рисками. Учитывая стратегическое значение обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, представляется целесообразным создание эффективной модели управления рисками, которое будет вменено в обязанность единому уникальному органу - правительственному центру (комиссии) по комплексному управлению рисками, который имел бы полномочия по сбору, обработке и анализу информации по различным направлениям деятельности государства, изучению мировых практик в целях формирования единой базы рисков, лучших практик по управлению ими, изучению причин возникновения и тенденций развития с последующим ее использованием в процессе управления рисками. Функционирование данного центра (комиссии) должно осуществляться на постоянной основе. Кроме этого, в каждом органе государственной власти и наиболее значимых учреждениях культуры, здравоохранения, науки и т.д. должны быть созданы внутренние подразделения по управлению рисками в конкретной сфере, руководители которых должны входить в правительственную комиссию. Особое взаимодействие данной комиссии должно осуществляться с Советом национальной безопасности РФ. Существование такой системы позволит оказывать влияние на своевременное и объективное принятие решений уполномоченными органами и усилить процесс их предвидения и прогнозирования, качество планирования, которое играет ключевую роль в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации.

В качестве универсальных правовых средств управления рисками, влияющими на обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации, можно выделить: мониторинг финансового законодательства и его правоприменения (в целях выявления рисков и своевременного реагирования на них); страхование различных объектов и сфер деятельности (в целях покрытия материальных потерь при наступлении негативных последствий риска); лицензирование рискованных видов деятельности (осуществление дополнительного контроля со стороны государства в целях предупреждения наступления негативных последствий и необходимости последующей компенсации ущерба за счет средств бюджета); введение специальных правовых режимов и условий в сфере публичных финансов (например, особый порядок вступления в силу финансовых законов, иммунитет бюджета, обязанность по целевому и эффективному расходованию средств бюджета и т.д.); создание резервных фондов (в целях финансового обеспечения мер по предупреждению потенциальных последствий и (или) ликвидации наступивших последствий рисков).

На финансовую устойчивость влияют не только финансовые, но и правовые, управленческие, политические, информационные и другие риски. В зависимости от видов рисков можно выделить следующие способы их покрытия: материальные (финансовые) - за счет резервных фондов, золотовалютных резервов и т.д.; правовые - за счет совершенствования законодательства в необходимых сферах и его профессионального, точного, неукоснительного исполнения; политические - за счет достижения компромиссов. Некоторые авторы в отношении правовых рисков предлагают активно использовать формулу юридического прогнозирования в правовой сфере. Она включает в себя следующие составные элементы: объективную оценку существующего уровня правового регулирования, выявление ресурсов действующих регуляторов и обеспечение правовой преемственности; использование прогнозной информации для выявления позитивных и негативных тенденций правового регулирования; определение корреляции между социально-тематическими и правовыми целями; определение свойств будущего правового состояния; проектирование модельных правовых средств, используемых поэтапно для достижения тактических и стратегических целей; предвидение рисков и реальных отклонений от правовых моделей и регуляторов. Выбор оптимального варианта правовых решений зависит от обоснованности критериев их оценки" <1>.

Только системный подход, направленный на предупреждение и минимизацию последствий рисков (угроз), а также на внедрение общих подходов (стандартов), специальных мер по обеспечению прозрачности и защиты наиболее уязвимых для рисков сегментов финансовой деятельности, позволит создать необходимый фундамент для обеспечения финансовой устойчивости государства.