Учитывая сложность и многоаспектность функционирования правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, необходимо существование единой, основополагающей базы, позволяющей направить функционирование данного механизма в русло достижения основной цели обеспечения финансовой устойчивости. Данным фундаментом и выступают принципы ее обеспечения, "основополагающие начала, правила и требования, выражающие наиболее существенные ее особенности" <1>. Эти принципы следует рассматривать в рамках единой системы управления общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.

--------------------------------

<1> Химичева Н.И. Принципы российского финансового права // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2012. С. 44.

Принципы являются родовым и неотъемлемым элементом финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Принципы есть то фундаментальное начало, от которого начинает свое восхождение финансово-правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости государства, поскольку "познание движется от содержания к содержанию. Это движение вперед определяет себя, прежде всего, таким образом, что оно начинается с простых определений и что следующие за ними определенности становятся все богаче и конкретнее. Ибо результат содержит свое начало, и движение этого начала обогатило его новой определенностью" <1>. Общие принципы права относятся к таким юридическим категориям, которые неизбежно затрагивают глубинные вопросы природы, структуры и функционирования любой правовой системы <2>. Принципы права должны объективно отражать существующую реальность и составлять систему, познать которую значит найти ключ к эффективному "строительству" права, принимающему во внимание свойства и возможности "строительного материала" самого права <3>.

--------------------------------

<1> Гегель Г. Наука логики: В 3 т. М., 1972. Т. 3. С. 306.

<2> См.: Капустин А.Я. Европейский союз: интеграция и право: Монография. М.: Изд-во РУДН, 2000. С. 293.

<3> См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 69.

Наука финансового права находится в точке пересечения различных наук, является своеобразной "стыковой наукой" <1>. К.С. Бельский придерживается аналогичной позиции и указывает, что принципы, сформулированные экономической теорией, могут вполне эффективно использоваться юридической наукой, "поскольку наука финансового права находится в тесных "родственных связях" с политэкономией и финансовой наукой" <2>. При определении сущности права и его принципов Л.С. Явич отмечает, что "все наиболее существенные черты права и его принципов, их непосредственная предопределенность волей имущих классов, глобальность, суверенность, нормативность, формальная определенность, общезначимость, обязательность юридических установлений оказываются объективно обусловленными необходимостью, всеобщностью и значимостью для всего населения господствующего способа производства" <3>. Обосновывая превосходство экономической составляющей при формировании принципов права, автор отмечает, что "никакое принуждение со стороны государства, никакая государственная воля сами по себе не смогут обеспечить осуществление права, если законодательство не будет отражать потребности господствующего способа производства, если между непосредственным содержанием права и его глубинным материальным содержанием не будет достаточно соответствия. Из этого следует, что решающим показателем реальности права и его принципов является экономический фактор, объективные законы его бытия" <4>.

--------------------------------

<1> См.: Годме П.М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1975.

<2> Бельский К.С. Финансовое право: наука, история, библиография. М.: Юрист, 1995. С. 16.

<3> Явич Л.С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М., 1978. С. 16.

<4> Явич Л.С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). С. 31 - 32.

Развивая данную позицию, И.Н. Сенякин отмечает: "Принципы права всегда отражают посредством законодательного оформления приоритеты государства, объективные закономерности общественного развития общества" <1>. Иначе говоря, рассматривая проблемы финансовой устойчивости как изначально экономической категории, нельзя не отметить роль и значение экономических принципов, формирующих экономическую составляющую финансовой устойчивости Российской Федерации <2>. Следует согласиться с позицией С.Г. Келиной и В.Н. Кудрявцева, отмечавшими взаимозависимость принципов с эпохой их возникновения: "...обычно выделяются и закрепляются в законе именно те основные начала правовой системы, которые имеют в данных социально-экономических и политических условиях наиболее важное, а подчас и решающее значение" <3>. В этой связи можно сделать вывод, что принципы обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации обусловлены экономическими, политическими и социальными явлениями, потребностями и закономерностями общественного развития и требуют нормативного закрепления. В настоящее время складывается положительная тенденция в этом направлении. В частности, проект новой редакции БК предлагает новый принцип бюджетной системы РФ, связанный с исследуемой нами темой, - принцип сбалансированности и устойчивости бюджета <4>.

--------------------------------

<1> Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 129 - 130. Аналогичной позиции придерживается и В.М. Сырых (см.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права: В 2 т. М., 2000. Т. 1: Элементный состав. С. 63).

<2> Например, стабильность и надежность экономических прогнозов, стабильность и предсказуемость бюджетной и налоговой политики, создание и поддержание необходимых финансовых резервов, соблюдение фискальных правил систематический анализ и оценка рисков, плановости, полезности и др.

<3> Келина С.Г., Кудрявцев В.Н. Принципы советского уголовного права. М.: Наука, 1988. С. 16.

<4> Под ним понимается принцип сбалансированности и устойчивости бюджета, означающий, что: 1) при планировании бюджета используются реалистичные показатели прогноза социально-экономического развития; 2) планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений; 3) законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета; 4) принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств; 5) обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации (ст. 16 проекта) (по материалам Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ).

Учитывая значимость и потенциал принципов права вообще и принципов финансового права в частности, отсутствие нормативной дефиниции понятия "принцип" <1> объясняет огромный интерес ученых к их доктринальному анализу и изучению <2>.

--------------------------------

<1> В подп. 3.6.1 Рекомендаций по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (см. письмо Минюста России от 23.02.2000 N 1187-ЭР), указана характеристика содержания предписания - принципа, в котором должны быть закреплены исходные, руководящие нормативные положения общего характера, имеющие значение для отдельной отрасли, подотрасли, института права или права в целом.

<2> См., напр.: Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько; ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2010; Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики: (развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М.: Юристъ, 2004; Лаврусь С.Ю. Реализация принципов права в юридической практике: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань. 2005; Смирнов Д.А. Принципы современного российского налогового права: Монография / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юрлитинформ, 2009; Подшибякина А.А. Обоснование иерархии в системе принципов финансового права // Финансовое право. 2013. N 1. С. 39 - 44; Соколова Э.Д. Система принципов финансового права // Финансовое право. 2012. N 8. С. 7 - 8; Поветкина (Самойлова) Н.А. Принципы бюджетной системы РФ // Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009; Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. N 6; Принципы финансового права: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Харьков, 19 - 21 апреля 2002 г.). Харьков: Право, 2002; Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина // Реформы и право. 2012. N 4. С. 19 - 31; и др.

Принципы как хорошая система первоначальных утверждений (аксиоматическая система) должны удовлетворять ряду требований: содержательность, формальная непротиворечивость, дедуктивная полнота, взаимонезависимость <1>. Содержание какого-либо одного принципа не может полностью сводиться к содержанию другого элемента либо полностью поглощаться им <2>, кроме этого, для принципов права характерно также практическое и образовательное значение, посредством которого обеспечивается единство сферы правового регулирования <3>.

--------------------------------

<1> См.: Егоров С.Н. Аксиоматические основы теории права. СПб., 2001. С. 8, 18 - 23.

<2> См.: Добровольская Т.Н. Принципы советского уголовного процесса. М.: Юрид. лит., 1971. С. 33.

<3> См.: Шепенко Р.А. Международные налоговые правила: диалог о принципах права // Финансовое право. 2011. N 5.

Следует поддержать позицию Р.В. Пузикова, который отмечает большое научное и практическое значение принципов, поскольку они выражают сущность права, определяют характер толкования и применения норм права, обеспечивают разрешение дел, возникших из отношений, не урегулированных нормами права, позволяют повысить эффективность правовой политики, имеют огромное воспитательное значение, играют важную роль в формировании правосознания граждан <1>. В.М. Реуф также отмечает, что "на основе принципов можно судить не только о праве в целом, его сути, но и о тенденциях его дальнейшего развития" <2>. Следует констатировать, что принципы имеют многогранную форму проявления и могут быть свойственны как самому процессу, деятельности - правотворчеству, правоприменению, правосознанию, так и результатам этого процесса, например закону, подзаконным, правоприменительным актам и т.д.

--------------------------------

<1> См.: Пузиков Р.В. Доктринальное осмысление понятия, места и роли принципов права в современной правовой политике // Принципы российского права: общетеоретический и отраслевой аспекты / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 86 - 87; и др.

<2> Реуф В.М. Специально-юридические принципы права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2004. С. 11 - 12.

Однако, несмотря на большой интерес ученых к проблемам принципов, до настоящего времени ни в доктрине права, в том числе финансового, ни в законодательстве однозначно не решен вопрос ни об определении понятия, ни об их систематизации. К настоящему времени единого понятия принципов не сформировалось. Более того, существует множество определений данного понятия: это и "некие устоявшиеся основы правового сознания и главные направления правовой политики" <1>, и "исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения и функционирования права" <2>, и "основные руководящие начала, идеи, раскрывающие сущность права и характеризующие его как специфический социальный регулятор" <3>, и "средство установления и поддержания порядка в той или иной сфере правового регулирования" <4>, и др. Принципы - фундамент, на которых строится и которыми пронизана вся правовая система во всех ее проявлениях, и данное множество подходов, а порою и их противоречивость есть негативное проявление развития финансово-правовой науки, не способствующее ни качественному законотворчеству, ни четкому правопониманию и эффективному и ответственному правоприменению в указанной сфере. В качестве иллюстрации приведем пример неоднозначности подходов к определению такого явления, как федерализм. Одни авторы выделяют его именно как базовый самостоятельный принцип финансовой деятельности и финансового права <5>, другие авторы, наоборот, рассматривают его (бюджетный федерализм. - Н.П.) как явление, основанное на принципах <6>.

--------------------------------

<1> Керимов Д.А. Методология права. М., 2000. С. 357.

<2> См.: Байтин М.И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. 2000. N 3. С. 4 - 15.

<3> Власенко Н.А. Теория государства и права: Учеб. пособие. 2-е изд., перераб., доп. и испр. М.: Проспект, 2011. С. 138.

<4> Комягин Д.Л. Принципы формирования военного бюджета // Публичные финансы и финансовое право: Сб. науч. тр. к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики / Под ред. А.Н. Козырина. М.: НИУ ВШЭ, 2012.

<5> См.: Горбунова О.Н. Принципы финансового права // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. О.Н. Горбунова. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 36 - 38.

<6> См., напр.: Лавров А. Проблемы становления и развития бюджетного федерализма в России // Федеральный образовательный портал "Экономика. Социология. Менеджмент". URL: http://ecsocman.hse.ru/data/733/646/1219/001.LAVROV.pdf (дата обращения: 05.05.2016); Крохина Ю.А. Актуальные проблемы становления бюджетного федерализма в России // Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. N 2; Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юрид. мир. 2002. N 6; и др.

Очевидно, осознавая проблему неоднозначных и противоречивых подходов к разработке и реализации основных начал (принципов), Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства утвердила Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти (протокол заочного голосования от 26.12.2013 N АМ-П36-89пр) <1>. Следует констатировать, что, поскольку эта проблема лежит в научной плоскости, достичь такого же единообразного научного подхода к пониманию принципов как ключевых идей, которых не может быть множество, в ближайшее время не представляется возможным.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

На данную проблему обращают внимание и теоретики права, и ученые, занимающиеся отраслевыми науками. Так, А.Ф. Черданцев отмечает, что выделение в праве тех или иных норм либо руководящих идей, конкретизированных в детальных нормах в качестве принципов, в определенной мере имеет оценочный характер. Этим отчасти можно объяснить то, что разные авторы приводят разные перечни принципов права или других правовых явлений. Каждый автор стремится внести свой вклад в разработку системы принципов и зачастую называет какие-то другие принципы, не отмеченные ранее <1>. До сих пор юридическая наука не пришла к единому мнению о количестве и содержании даже основных принципов права. Это объясняется многими причинами, прежде всего тем, что выбор определенных положений в качестве принципов права связан с оценочными процессами. Оценки же, как известно, меняются в зависимости от субъекта и времени <2>. Анализ законодательства позволяет сделать вывод об абсолютной множественности принципов, закрепленных в нормативных правовых актах, регулирующих различные сферы деятельности (см. ст. ст. 3 - 7 УК <3> (принцип законности, принцип равенства граждан перед законом, принцип вины, принцип справедливости, принцип гуманности); гл. IV Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <4> (принципы конституционного судопроизводства); ст. 1 ЗК <5> (основные принципы земельного законодательства); ст. 94 ТК ТС (принципы проведения таможенного контроля); гл. 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" <6> (принципы деятельности полиции); гл. 2 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" <7> (основные принципы охраны здоровья); ст. 2 ГСК <8> (принципы градостроительной деятельности); ст. 8 УИК <9> (принципы уголовно-исполнительного законодательства) и многие другие). В связи с этим принципы можно рассматривать как обязательный элемент правовой системы, в то же время их множественность затрудняет формирование единых подходов к их пониманию, разработке и реализации.

--------------------------------

<1> См.: Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в юриспруденции. М., 2012. С. 136.

<2> См.: Черданцев А.Ф. Указ. соч. С. 264.

<3> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

<4> См.: Там же. 1994. N 13. Ст. 1447.

<5> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Там же. 2001. N 44. Ст. 4147.

<6> См.: Там же. 2011. N 7. Ст. 900.

<7> См.: Там же. 2011. N 48. Ст. 6724.

<8> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Там же. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.

<9> См.: Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 N 1-ФЗ // Там же. 1997. N 2. Ст. 198.

При этом заслуживает поддержки позиция С.Ю. Лаврусь, которая, анализируя специфику принципов права как особых идей, при выделении ряда признаков исследуемой категории приходит к выводу о том, что "принципов права не может и не должно быть много" <1>.

--------------------------------

<1> Лаврусь С.Ю. Реализация принципов права в юридической практике: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 13.

В современной науке наблюдается тенденция снижения роли принципов как базовых основ формирования, функционирования и развития как права, так и различных сфер деятельности. Анализ нормативных актов показывает, что законодатель довольно "спокойно" относится к качественному наполнению содержания принципов, в результате чего их роль и значение "обнуляются". Свободная интерпретация и квалификация какого-либо общего положения в качестве принципа приводит к утрате такого признака принципа, как его фундаментальность (который не оспаривается ни одним из ученых, исследовавших сущность принципа), размытию границ применения принципов и нивелированию их роли в праве как в целом, так и применительно к теме нашего исследования - в правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.

Анализ научной литературы и нормативных актов позволяет с уверенностью утверждать, что к настоящему времени выработано множество оснований, лежащих в основе классификации принципов, в том числе финансового права, что, как следствие, порождает значительное видовое многообразие принципов. При этом какого-либо единства или системы в формировании данных оснований, к сожалению, не удается определить, хотя попытки построения иерархии в системе принципов финансового права предпринимались <1>.

--------------------------------

<1> См.: Подшибякина А.А. Указ. соч. С. 39 - 44.

В правовой науке общепринятой и устоявшейся является классификация принципов на общеправовые, способствующие единству и стабильности всей правовой системы и, как правило, основанные на конституционных нормах (законность, гласность, справедливость и др.), межотраслевые, характерные для нескольких отраслей права, сфер деятельности (презумпция невиновности, принцип баланса частных и публичных интересов и др.), и отраслевые (специальные), заложенные в основе отдельной отрасли права, сферы деятельности.

При этом все принципы права являются взаимосвязанными, взаимообусловленными, образующими единую систему принципов, связывающую все право в единую конструкцию.

Общеправовые исследования принципов финансового и бюджетного права представлены в работах Л.К. Вороновой <1>, Е.Ю. Грачевой <2>, Е.А. Ровинского <3>, Э.Д. Соколовой <4>, Н.И. Химичевой <5> и других авторов.

--------------------------------

<1> См.: Воронова Л.К. Общие принципы финансового права и его институтов // Принципы финансового права: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Харьков, 19 - 21 апреля 2002 г.). Харьков, 2012. С. 49.

<2> См.: Финансовое право: Учебник для бакалавров / Отв. ред. Е.Ю. Грачева. М.: Проспект, 2014. С. 30 - 33.

<3> См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 21 - 30.

<4> См.: Соколова Э.Д. Указ. соч.

<5> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2011. С. 46 - 54.

Изучением принципов подотраслей, институтов финансового права, финансовой деятельности, деятельности ключевых субъектов финансового права занимались О.В. Болтинова <1>, Д.Л. Комягин <2>, В.Е. Кузнеченкова <3>, Х.В. Пешкова <4>, Д.А. Смирнов <5> и многие другие исследователи.

--------------------------------

<1> См.: Болтинова О.В. К вопросу о реализации принципа прозрачности (открытости) бюджета // Актуальные проблемы российского права. 2013. N 7.

<2> См.: Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина.

<3> См.: Кузнеченкова В.Е. Принцип системности - основа государственного и муниципального финансового контроля // Финансовое право. 2010. N 3.

<4> См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. N 11; Она же. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора бюджетной практики) // Там же. 2008. N 10.

<5> См.: Смирнов Д.А. Указ. соч.

Нельзя не согласится с позицией Н.И. Химичевой, отмечающей, что в принципах финансового права отражаются и конкретизируются правовые принципы общего характера, на основе которых действуют принципы его подотраслей и институтов с соответствующей конкретизацией <1>, однако в случае значительного "разветвления" и отделения от родового (первоначального) принципа возникает опасность утраты их сущности как принципов права.

--------------------------------

<1> См.: Химичева Н.И. Принципы российского финансового права. С. 44 - 51.

Основой правового обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации является Конституция, в которой устанавливаются ключевые принципы государственного устройства и осуществления государственной власти. Из них основополагающими для обеспечения финансовой устойчивости являются: принцип провозглашения Российской Федерации социальным государством, принцип разделения властей, принцип разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, принцип равноправия субъектов РФ. При этом следует заметить, что Основной Закон ничего не говорит о финансовой устойчивости и не отражает каких-либо ее базовых принципов, оставляя правовое регулирование этого вопроса отраслевому (финансовому) законодательству.

Ключевой характеристикой принципов, закрепленных в конкретных нормах финансового права (или логически вытекающих из анализа совокупности норм), является их общеобязательность (например, гарантией обязательности соблюдения принципа целевого использования бюджетных средств выступает институт ответственности за его несоблюдение, установленный уголовным (ст. ст. 285.1, 285.2 УК), административным (ст. 15.14 КоАП <1>) и бюджетным (ст. 306.4 БК) законодательством; кроме этого, в Классификаторе нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля (одобрен Коллегией Счетной палаты РФ от 26.06.2009 (протокол N 32К (669) <2>, Счетной палатой РФ несоблюдение принципов, установленных БК, относится к нарушениям бюджетного законодательства (не обеспеченным, однако, мерами государственного принуждения).

--------------------------------

<1> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

<2> СПС "КонсультантПлюс". Является информационно-справочным документом и предназначен для использования инспекторами Счетной палаты РФ при подготовке и проведении контрольных мероприятий.

Реализация принципов обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации не должна быть изолирована от реализации международных принципов деятельности межгосударственных объединений, в которых Россия является участницей, в частности Шанхайской организации сотрудничества <1>, БРИКС <2>, а также общепризнанных принципов международного права <3>. Согласно анализу, представленному в Докладе о мировом развитии 2014 "Риски и возможности, управление рисками в интересах развития", для повышения качества социальной защиты, общественных благ и государственной политики, имеющих основополагающее значение для содействия осуществляемому людьми управлению рисками, государство может руководствоваться в своих действиях несколькими ключевыми принципами. Эти принципы основываются на международном передовом опыте, актуальны для различных видов риска и различных стран. Однако их следует адаптировать к существующим условиям. Хотя на первый взгляд эти принципы могут показаться бесспорными, в ходе их практического применения могут возникать определенные противоречия и требоваться компромиссы, что усложняет их претворение в жизнь. Итак, к ним отнесены следующие постулаты: 1) избегать создания неопределенности или ненужных рисков; 2) создавать надлежащие стимулы, побуждающие людей и учреждения к самостоятельному планированию и подготовке, избегая при этом перекладывания рисков и потерь на других; 3) ориентироваться на долгосрочную перспективу в вопросах управления рисками при создании институциональных механизмов, не ограниченных рамками политических циклов; 4) повышать гибкость в рамках четкой и предсказуемой институциональной структуры; 5) защищать уязвимые слои населения, создавая при этом стимулы для роста их экономической активности при сохранении устойчивости бюджета <4>. С данными позициями коррелируют и принципы, закрепленные в Кодексе финансовой стабильности Великобритании (The Code for Fiscal Stability <5>). Это принципы прозрачности (the principle of transparency), ответственности (the principle of responsibility), эффективности (the principle of efficiency), справедливости (the principle of fairness), стабильности (the principle of stability).

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Капустин А.Я. Международно-правовые принципы деятельности Шанхайской организации сотрудничества / Шанхайская организация сотрудничества: новые приоритеты развития: Монография / Т.Я. Хабриева и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 55 - 90.

<2> Подробнее см.: Капустин А.Я. Международно-правовые принципы деятельности Шанхайской организации сотрудничества.

<3> См., напр.: принципы, закрепленные в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (принята 24 октября 1970 г. Резолюцией 2625 (XXV) на 1883-ем пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) (см.: Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей на двадцать пятой сессии. 15 сентября - 17 декабря 1970 года. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Двадцать пятая сессия. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1971. С. 151 - 155), в Декларации принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях (Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (подписан в г. Хельсинки 1 августа 1975 г.) (см.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 544 - 589) и др.

<4> См.: Доклад о мировом развитии 2014 "Риски и возможности, управление рисками в интересах развития". С. 41 - 43.

<5> См.: Всемирный банк. URL: http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/BudgetLaws/UK-CodeFiscalStability.pdf (дата обращения: 05.05.2016).

Проблемы необходимости выработки единых начал (принципов) в сфере публичных финансов носит не только теоретический характер, но и имеет практическое выражение, выходящее за пределы нашего государства. Так, еще в 2006 г. данная проблематика обсуждалась на встрече министров финансов многих государств <1>. В представленном документе было отмечено, что "в условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. Исходя из накопленного за последние годы коллективного опыта в области управления общественными финансами, включая результаты бюджетных реформ, к обсуждению предлагается инициатива по развитию и применению общепризнанных, динамичных и гибких принципов, стандартов и критериев эффективного и ответственного управления общественными финансами" <2>. При этом необходимо обратить внимание на цель инициативы, заключающейся в согласовании общего понимания основного содержания данных принципов. Итак, базовыми принципами эффективного и ответственного управления общественными финансами предлагается считать: 1) принцип финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности; 2) принцип стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов; 3) принцип эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений; 4) принцип консолидации бюджета и бюджетного процесса; 5) принцип среднесрочного финансового планирования; 6) принцип бюджетирования, ориентированного на результаты; 7) принцип эффективного финансового контроля, отчетности и мониторинга <3>. В дальнейшем данные положения нашли свое отражение и в деятельности Минфина России. Так, в качестве ключевых принципов эффективного и ответственного управления государственными финансами - ориентиров для своей деятельности в финансовой сфере Минфин России закрепляет: открытость деятельности органов государственной власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; планирование и исполнение текущих и капитальных расходов, бюджетных программ в рамках единых процессов и процедур; рассмотрение бюджета и организацию бюджетного процесса как формы (способа) исполнения расходных обязательств; отражение всех доходов и расходов на едином счете, без увязки определенных видов доходов с теми или иными направлениями расходов и отсутствие в бюджетной системе внебюджетных фондов (за исключением законодательно созданных фондов социального страхования, а также стабилизационных (резервных) фондов и фондов будущих поколений); наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств; наличие и соблюдение правил и процедур определения ресурсов для принятия новых обязательств в рамках принятых бюджетных предпосылок и ограничений; рассмотрение и утверждение законодательными органами бюджетной отчетности до рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период <4>. Реализация указанных принципов осуществляется путем подготовки проектов федеральных законов и нормативных актов Правительства РФ по вопросам бюджетного планирования, подготовки и принятия нормативных правовых актов Минфина России, осуществления экспертизы проектов нормативных правовых актов, устанавливающих и (или) вносящих изменения в состав и объем расходных обязательств Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Министр финансов РФ А.Л. Кудрин 9 - 10 июня 2006 г. на встрече министров финансов стран "Группы восьми" в г. Санкт-Петербурге представил принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами, которые были обсуждены в расширенном формате с участием приглашенных министров финансов Австралии, Бразилии, Индии, Китая, Нигерии, Южной Кореи, Генерального секретаря Международного энергетического агентства, Генерального секретаря ОЭСР, Директора-распорядителя МВФ, Комиссара ЕС по экономике и финансам, министра финансов страны - председателя в ЕС - Австрии, Президента Всемирного банка.

<2> Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами.

<3> См.: Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами.

<4> См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 - 2017 годов // Министерство финансов Российской Федерации. URL: http://minfin.ru/common/img/uploaded/library/2014/04/main/Rash_kolleg_2014.pdf (дата обращения: 05.05.2016). С. 71.

Таким образом, правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации базируется на принципах-идеях, которые разработаны доктриной финансового (бюджетного) права либо практикой деятельности уполномоченных органов и которые ложатся в основу формирования правосознания должностных лиц уполномоченных органов при реализации их компетенции, служат ориентиром для составления программных документов, являются рекомендательными к применению, но служат средством повышения качества и эффективности правоприменения.

Принципы обеспечения финансовой устойчивости определяют "формулу" построения, функционирования и развития отношений, складывающихся в процессе ее обеспечения, образуют фундамент для устойчивого развития государства, а также "программируют", формируют вектор деятельности уполномоченных органов и подчиняют ее общепризнанным требованиям и стандартам.

Учитывая, что правовой механизм обеспечения финансовой устойчивости имеет сложную организацию, структуру, систему управления, не ограниченную рамками финансового права, остановимся на перечне принципов - основных положений, идей, пронизывающих весь финансово-правовой механизм и имеющих ключевое значение для формирования концепции обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.

Принцип социальной направленности функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости обусловлен закрепленным в Конституции РФ статусом Российской Федерации как социального государства. Впервые употребивший понятие социального государства Л. Фон Штайн указывал, что такое государство должно "поддерживать абсолютное равенство в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей власти. Оно обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо в конечном счете развитие одного выступает условием развития другого" <1>. Основная цель социального государства - обеспечить социальную ориентацию государственной политики, направленной на достижение социальной справедливости, социальной защищенности, социального партнерства и социальной солидарности внутри общества, на улучшение или стабильное обеспечение граждан достойным уровнем жизни, защиту их прав и свобод. Закрепление принципа социальной направленности обусловливает основную цель обеспечения финансовой устойчивости, а именно гарантирование фундаментальной ценности - реализации основных прав и свобод человека, закрепленных в Конституции. Именно обеспечение социальных гарантий является первоочередной задачей социального государства <2>. По справедливому мнению Т.Я. Хабриевой, "перед правотворческими органами стоит непростая задача: социальная политика и экономическая политика должны дополнять и усиливать друг друга" <3>.

--------------------------------

<1> Stein L. von. Gegemwart und Zukunf der Rechtig - und Staatswissenschaften Deutschlands. Stuttgart, 1876.

<2> Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества: Материалы науч.-практ. конф. (Москва, 1 декабря 2008 г.). М.: ИЗИСП: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 4.

<3> Там же. С. 9 - 10.

Реализация именно этого принципа обусловливает существование так называемых "защищенных" статей бюджета, которые позволяют гарантировать сохранение полного объема финансирования по ним, а также в случае возникновения рисков и угроз позволяют гарантировать гражданам первоочередное принятие уполномоченными органами мер, направленных на обеспечение социальной стабильности (см., например, распоряжение Правительства РФ от 27.01.2015 N 98-р "Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году" <1>).

--------------------------------

<1> См.: Рос. газ. 2015. 2 февр.

Важнейшим принципом, определяющим теоретическую основу создания, функционирования и развития финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, является принцип научности. Реализация данного принципа позволяет говорить об этом механизме как о реальной, качественной и эффективно функционирующей системе. Эффективность, оптимальность, усиление социальной роли права тем выше, чем выше научная обоснованность его предписаний. Использование принципа научности позволяет ясно понимать цели и задачи какого-либо действия, осуществляемого в рамках функционирования финансово-правового механизма, четко осознавать объективную необходимость вмешательства в данный механизм, разрабатывать алгоритм действий (при достижении целей), определяемый внутренней логикой и имеющимися возможностями, использовать "правильные" методы и формы, выявлять закономерности тех или иных изменений и своевременно реагировать на них.

Эти позиции взаимосвязаны, так как реализация каждой из последующих обусловлена выполнением предыдущей, а каждая предыдущая позиция является необходимой базой для реализации последующей. При этом качество и успешность реализации принципа научности подтверждается практикой. Принцип научности отражает систему обратных связей в финансовой деятельности. Так, в процессе функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости, с одной стороны, необходимо использовать научно достоверные и проверенные практикой факты, что, с другой стороны, создает фундаментальную научную основу для последующего внедрения ее в практическую деятельность.

Принцип научности основывается на использовании объективных экономических, политических и других объективных законов развития и означает широкое использование современных методов управления, ориентацию на новейшие достижения науки и техники, передовой опыт, гибкость и оперативность в работе. Реализация принципа научности позволяет использовать мультидисциплинарные подходы к определению вектора развития данного механизма и оценке его качества. Научность предполагает использование не только новейших результатов теоретических исследований, но и применение проверенных методов, отвечающих целям разработки системы оценки эффективности.

Таким образом, построение данного механизма на основе научного познания гарантирует рассмотрение его с позиций объективности (реального отражения ситуации, происходящей в реальной жизни), всесторонности (требующей рассматривать конкретные отношения со всех сторон, во всем многообразии их проявлений, связей и корреляций с иными отношениями), историзма (позволяющего оценить сущность отношений с учетом эволюции их развития), конкретно-исторического подхода (способствующего отразить сущность отношений в динамике развития с учетом объективной реальности и временных рамок, в которых они развиваются) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права. М.: Юстицинформ, 2004. Т. 2: Логика правового исследования (как написать диссертацию). С. 36 - 49.

Принцип системности предполагает рассмотрение механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации как единой системы. Целью использования системного подхода является достижение такого состояния реализации механизма, которое позволяет говорить о нем не как о наборе изолированных элементов этого механизма, когда функционирование отдельного элемента не дает целостного представления обо всем механизме, а как о едином комплексе элементов, взаимозависимых, взаимогарантирующих и взаимообеспечивающих. Именно с помощью системы элементов можно получить системное представление о состоянии элемента, его структуре, взаимосвязях составных частей и связях данного элемента с другими элементами. Принцип системности является ориентиром рассмотрения финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации как целостной системы и требует раскрытия его целостности, выявления многообразных типов связей в нем и организации их в единую модель <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно данный принцип будет рассмотрен в следующем параграфе работы.

Принцип ответственного (качественного) управления. Ответственное управление публичными финансами лежит в основе усилий и стремлений любого государства по обеспечению стабильных и благоприятных условий для устойчивого развития и повышения благосостояния ее граждан. В условиях глобализации экономики, подверженной действию множества непредсказуемых факторов, стабильные и устойчивые публичные финансы в каждом отдельном государстве могут внести существенный вклад в управление рисками (угрозами) и обеспечение не только всеобщей безопасности на глобальном уровне, но и прежде всего национальной безопасности государства.

Принцип ответственного (качественного) управления означает, что уполномоченные органы должны вести финансовую политику разумным образом и управлять публичными финансами и рисками, связанными с ними, исключительно в целях обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости государства. Данный принцип также означает, что необходимо стремиться осуществлять свои полномочия на профессиональном, высоко нравственном уровне и вести финансовую политику таким образом, чтобы учитывать финансовые последствия для будущих поколений, а также оценивать ее влияние на ныне существующее общество. По словам министра финансов России В.Н. Коковцева (1906 - 1913), "нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов" <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Пушкарева В.М. История мировой и русской финансовой науки и политики. М., 2003. С. 6.

Кроме этого, реализация данного принципа должна быть обеспечена гарантиями его соблюдения и включать самостоятельные механизмы, предусматривающие ответственность уполномоченных субъектов за результаты деятельности.

Принцип гласности (открытости, прозрачности) является не менее важным принципом финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации: в процессе его реализации происходит не только ознакомление всех граждан государства с деятельностью уполномоченных органов в этой сфере, он является основой для реализации различных контрольных мероприятий по контролю за законностью, эффективностью и качеством этой деятельности. Данный принцип означает, что уполномоченные органы должны действовать открыто, опубликовывать достаточное количество информации, чтобы общество могло внимательно изучать направления их деятельности и оценивать состояние управления публичными финансами, и не должны засекречивать информацию, за исключением тех случаев, когда публикация информации может нанести существенный вред, например, национальной безопасности, обороне или международным отношениям Российской Федерации.

Гласность как принцип проявляется в том, что информация о планируемой и текущей деятельности органов, уполномоченных на обеспечение финансовой устойчивости, а также о ее результатах должна быть общедоступной. Таким образом, реализация принципа гласности (открытости) позволяет формировать общественное мнение о функционировании механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, повышает эффективность деятельности органов государственной власти с точки зрения достижения намеченных результатов, повышает заинтересованность граждан и способствует обеспечению национальной безопасности как стратегического и приоритетного направления развития для государства. Также реализация данного принципа проявляется во взаимодействии всех уполномоченных органов и позволяет обеспечить прозрачность функционирования финансово-правового механизма, которая предполагает открытость для общественности информации о структуре и функциях органов управления, распределении между ними ответственности, характере воздействия уполномоченных органов на функционирование экономики, задачах финансовой политики, планах и перспективах развития государства.

Принцип гласности (открытости, прозрачности) является своего рода гарантией реализации принципа ответственного управления публичными финансами и предопределяет объективность принятия решений в этой сфере.

Принцип плановости (долгосрочности) и непрерывности (периодичности). Планирование - это неотъемлемое явление общественной жизни, присущее человеческому обществу на всех этапах его существования <1>. Более того, именно для финансовой деятельности характерны и планирование, и непрерывность ее осуществления. Как отметил В.М. Иванченко, "неизбежность планирования доказана вековой практикой экономических отношений" <2>. Данный принцип является основой устойчивого развития государства в глобальном масштабе и должен быть реализован в рамках финансово-правового регулирования. О необходимости выделения данного принципа свидетельствует и тот факт, что Е.А. Ровинский, один из классиков и основателей современного финансового права, при определении принципов финансовой деятельности государства делает акцент на общеправовых принципах права <3>, присущих в том числе финансам, выделяя только один специфический принцип, присущий исключительно финансовой сфере, - принцип государственного планирования.

--------------------------------

<1> См.: Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования): Монография. М.: БИБЛИО-ГЛОБУС, 2013. С. 5.

<2> Иванченко В.М. Планирование как исторический феномен жизнедеятельности человека и общества. М.: Наука, 2009. С. 12.

<3> Принцип полновластия народа, принцип равноправия национальностей и народностей принцип демократического централизма, принцип социалистической законности (см.: Ровинский Е.А. Указ. соч. С. 21 - 30).

Долгосрочное бюджетное планирование <1> рассматривается как "инструмент финансовой и экономической стабилизации" <2>, который ориентирован на усиление роли бюджета в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации путем определения долгосрочных приоритетов в финансовой и бюджетной политике, выявление условий и факторов функционирования бюджетной системы, эффективное управление потенциальными и реальными рисками, включая правовые и финансовые.

--------------------------------

<1> В соответствии с ч. 1 ст. 170.1 БК долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза РФ на долгосрочный период.

<2> См.: Нестеренко Т.Г. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации // Реформы и право. 2007. N 1. С. 6 - 13.

Долгосрочное финансовое планирование в формате непрерывного "скользящего периода" позволяет обеспечить предсказуемость и стабильность финансовой (бюджетной) политики и ее правового регулирования. Непрерывность (периодичность) функционирования финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости достигается путем осуществления долгосрочного планирования и необходимостью непрерывного и цикличного финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и основана на общетеоретических циклах правового развития <1>.

--------------------------------

<1> О циклах правового развития подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Циклы правового развития // Журнал российского права. 2008. N 10.

Плановость как принцип правового механизма обеспечения финансовой устойчивости проявляется в том, что любое управленческое решение, мероприятие должно осуществляться в соответствии с заранее подготовленным планом, стратегией, концепцией (в настоящее время реализация данного принципа осуществляется путем формирования бюджетных прогнозов (см. ст. 25 Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации"; ст. 170.1 БК; Постановление Правительства РФ "О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период"; Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года <1>), направлений бюджетной, денежно-кредитной (см. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов), налоговой (см. Основные направления налоговой политики на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов), таможенно-тарифной политики, основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ <2>), на основе которых разрабатываются "дорожные карты" их реализации. Организация деятельности уполномоченных органов должна осуществляться в соответствии с заранее поставленными целями и задачами для четкого, последовательного выполнения возложенных на них функций. Планирование обязательно должно быть, во-первых, непрерывным, т.е. происходящим циклично, воспроизводимым в рамках определенного периода, во-вторых, охватывающим все необходимые элементы финансово-правового механизма, т.е. учитывающим все возможные факторы, влияющие на функционирование этого механизма. Соблюдение принципа плановости дает возможность скоординировать работу уполномоченных органов на определенный период в зависимости от вида планирования (в нашем случае приоритетным является долгосрочное планирование, однако в некоторых случаях не исключается планирование краткосрочное и среднесрочное), грамотно и рационально распределить трудовые, материальные, финансовые ресурсы, необходимые для принятия и реализации решения, что обеспечивает его эффективность.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

<2> В соответствии со ст. 45.3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" Банк России один раз в три года представляет в Государственную Думу проект основных направлений развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка РФ.

Долгосрочное бюджетное планирование позволяет: проанализировать вызовы и их последствия, которые могут возникнуть в перспективном периоде; оценить влияние ожидаемых изменений в экономике и демографической ситуации на состояние публичных финансов; объективно определить объемы ресурсов, требующихся для реализации приоритетных задач финансового развития; своевременно выявить необходимость реформирования бюджетной сферы с целью поддержания сбалансированности доходов и расходов бюджетов; своевременно выявить и предотвратить возможные риски и угрозы в финансовой сфере.

Долгосрочное планирование позволяет объективно оценить финансовые возможности государства и последствия принятия и реализации решений, повлекших возникновение новых или увеличение действующих расходных обязательств, а также оценить их влияние на сбалансированность и устойчивость бюджета на длительную перспективу <1>.

--------------------------------

<1> Особо следует отметить, что реализация правовых средств, направленных на обеспечение долгосрочного планирования, может быть временно приостановлена государством, что приводит к нивелированию всего положительного эффекта от их действия. Например, принят Федеральный закон от 03.11.2015 N 301-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (см.: СЗ РФ. 2015. N 45. Ст. 6202), который приостанавливает действие п. 2 ст. 53 (в части ограничения срока по внесению изменений в законодательство, влияющее на изменение доходов бюджета) до 1 января 2016 г. (п. 1 ст. 2 названного Федерального закона).

Реализация вышеназванных принципов в совокупности обеспечивает целенаправленность и предметное содержание финансово-правового механизма обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.

Принципы обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации должны соблюдаться на протяжении всего цикла правового регулирования: начиная с формирования идей о необходимости совершенствования правового механизма обеспечения финансовой устойчивости и заканчивая результатом - достижением и сохранением данного правового режима <1>.