Для Российской Федерации принцип сбалансированности бюджета весьма актуален и имеет определяющее значение. Следует отметить, что проблемы, связанные с обеспечением сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ, имеют давнюю историю. Так, например, еще в 1997 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию отмечалось, что "необходимо перейти к практике цивилизованного регламентированного секвестирования бюджетных расходов в случае недобора доходов" (Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 "Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)") <1>; Банк России в том же году для решения проблемы неплатежей в Российской Федерации предлагал с целью полного исполнения бюджетных обязательств по финансированию экономики и социальной сферы в ближайшее время добиться принятия Закона "О секвестре расходов федерального бюджета Российской Федерации", уточняющего параметры федерального бюджета на 1997 г. (см. доклад Банка России от 17.09.1997 "О проблеме неплатежей в российской экономике и возможных путях ее решения") <2>. И именно на обеспечение сбалансированности бюджета довольно часто обращается внимание в нормативных и программных актах РФ последнего времени, причем обеспечение сбалансированности бюджета не только относится к итоговым результатам деятельности уполномоченных органов, но и обозначено как цель для их перспективного направления деятельности. Например, в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов отмечается, что основными результатами реализации бюджетной политики в период до 2014 г. стали обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ, оптимизация расходов федерального бюджета (см. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов). В программных документах указывается, что в качестве основных направлений реализации программ могут рассматриваться обеспечение сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов, в том числе повышение финансовой гибкости бюджетов, обеспечение сбалансированности бюджетов (см. Приказ Минфина России N 194н, Минэкономразвития России N 701 от 29.12.2010 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов") <3>; "при этом общими предпосылками для достижения цели и решения задач программы являются долгосрочная устойчивость и сбалансированность федерального бюджета; разграничение полномочий и обязательств публично-правовых образований, сбалансированность и устойчивость региональных и местных бюджетов" (Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года). Кроме этого, Президент РФ в Бюджетном послании Федеральному Собранию от 13.06.2013 "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" <4> также отмечает, что обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы как базового принципа ответственной бюджетной политики при безусловном исполнении всех обязательств государства является одной из основных задач, требующих особого внимания. Таким образом, принцип сбалансированности бюджета является одним из ключевых принципов бюджетного устройства Российской Федерации, на основе которого происходит построение и функционирование всей бюджетной системы РФ и который имеет законодательную основу (ст. 33 БК).

--------------------------------

<1> См.: Рос. газ. 1997. 7 марта.

<2> См.: Вестник Банка России. 1997. N 61.

<3> СПС "КонсультантПлюс".

<4> См.: Пенсия. 2013. N 6.

Сбалансированность бюджета является междисциплинарным понятием и привлекает внимание специалистов как экономических, так и юридических наук. Так, в экономической науке сбалансированность бюджета определяется как фиксированная на определенный момент величина, представляющая собой результат сопоставления доходов и расходов на основе балансового метода <1>. Содержание данного принципа заключается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. В то же время следует отметить, что данный принцип исходя из его законодательного содержания не только характеризуется равенством доходов и расходов бюджета, но и допускает некоторые отклонения от такого равенства (образование дефицита бюджета) <2>, которые и должны быть восполнены из законодательно определенных источников (источников финансирования дефицита бюджета). В настоящее время далеко не во всех странах сбалансированность бюджета является императивом, обязательным для исполнения, и рассматривается как определенный идеал соотношения доходов и расходов. Например, в российской практике закрепление принципа сбалансированности бюджета не ограничивает Правительство РФ в составлении и представлении, а парламент в утверждении несбалансированного бюджета <3>.

--------------------------------

<1> См.: Кривоносова Н.Я. Теория и практика сбалансированности бюджетов субфедерального уровня // Известия ИГЭА. 2013. N 6. С. 61 - 65.

<2> Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами.

<3> См., например, Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (см.: СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7049; N 49 (ч. 2). Ст. 7049; N 49 (ч. 3). Ст. 7049; N 49 (ч. 4). Ст. 7049; N 49 (ч. 5). Ст. 7049), утвердивший дефицит федерального бюджета в сумме 42705902,1 тыс. руб., Федеральный закон от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" (см.: Парламент. газ. 2006. 22 дек.; 2007. 19 янв.), утвердивший превышение доходов над расходами федерального бюджета в 2007 г. в сумме 912534090,3 тыс. руб., и др.

Многие авторы выделяют различные виды сбалансированности и предлагают методики оценки ее качества. Например, Е.В. Кузнецова выделяет следующие виды сбалансированности: общую сбалансированность бюджета (достигается с привлечением возвратных финансовых ресурсов); базовую сбалансированность (обеспечивается за счет общей суммы доходов бюджета субъекта РФ, включая межбюджетные трансферты); собственную сбалансированность (оценивается только на основе показателя доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кузнецова Е.В. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы. 2011. N 2. С. 15 - 19.

Н.Я. Кривоносова выделяет краткосрочную и долгосрочную, фактическую и запланируемую сбалансированность, а также чистую, с дефицитом, с профицитом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кривоносова Н.Я. Указ. соч. С. 63.

Представители юридической науки, исследуя данный принцип, отмечают, что первоначально (до конца XIX в.) правильной формулой баланса бюджета считалось его "золотое сечение", т.е. равенство доходов и расходов: Р = Д. Новые экономические концепции (часто связанные с воззрениями Дж. Кейнса) изменили такой подход. Небольшой дефицит бюджета стал считаться полезным для развития экономики <1>. В то же время законодатель, говоря о дефиците бюджета, связывает его с определенной угрозой для полноценной реализации принципа сбалансированности бюджета. Именно этим и можно объяснить установление обязанности для уполномоченных органов при составлении, утверждении и исполнении бюджета по необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

--------------------------------

<1> См.: Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина.

В науке выделяют хронический и острый дефицит бюджета <1>. При этом следует согласиться с позицией В.А. Лебедева, что хронический дефицит чрезвычайно вреден <2>, так как повторяется из года в год и заставляет государство жить за счет будущих поколений, в то время как острый дефицит - явление единовременное, происходящее вследствие чрезвычайных обстоятельств. В действующей редакции БК требований о предельном объеме дефицита федерального бюджета не содержится <3>. Но следует отметить, что отсутствие ограничения по предельному объему дефицита бюджета существует только для федерального бюджета и не распространяется на подобные ограничения для бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. Так, дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (для субъекта РФ, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 130 БК, дефицит бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений). В отношении дефицита местного бюджета установлено, что он не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений (для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 136 БК, дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений).

--------------------------------

<1> См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 178.

<2> См.: Там же. С. 178 - 179.

<3> В ранее действовавшем законодательстве для обеспечения сбалансированности бюджета устанавливались определенные ограничения. Например, ч. 3 ст. 92 БК устанавливалось, что размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году. С принятием Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (см.: Рос. газ. 2007. 28 апр.) требование о размере дефицита федерального бюджета утратило силу.

Современная формула баланса бюджета, помимо идеи постоянного дефицита бюджета, имеет в своей основе подход к учету средств бюджета с точки зрения метода начислений, когда не любое кассовое поступление в бюджет может быть отнесено к доходам и не любая выплата из бюджета является расходом. Д.Л. Комягин объясняет это тем, что многие кассовые поступления означают увеличение обязательств и активов (например, займы, доходы от реализации ценных бумаг и др.), а многие выплаты, наоборот, означают уменьшение обязательств и активов публично-правового образования, меняя баланс в положительную сторону (например, погашение кредита и др.). Необходимость в объективной картине и породила появление источников финансирования дефицита бюджета как одного из его параметров <1>. Дефицит в данном случае можно рассмотреть как особый и чрезвычайный расход бюджета, требующий особых и специальных источников покрытия. Именно поэтому законодатель в БК предусмотрел отдельной строкой (за пределами источников доходов бюджета) источники финансирования дефицита бюджета. На данное обстоятельство обращали внимание и в первых исследованиях, посвященных проблемам финансовой науки. В частности, В.А. Лебедев отмечал, что "в случае невозможности достигнуть равновесия между доходами и расходами в бюджете, так как весьма часто случается, что средства для покрытия государственных потребностей оказываются недостаточными, в бюджете может быть предусмотрен дефицит и, следовательно, должны быть указаны средства для его покрытия" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Комягин Д.Л. Система принципов бюджетного права: российское законодательство и научная доктрина.

<2> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 178.

Как уже отмечалось, несмотря на то что возникновение дефицита бюджета изначально не является обязательной составляющей бюджета в отличие от иных элементов - доходов и расходов, более того, его наличие нежелательно и относится к рискам обеспечения финансовой устойчивости, закрепление законодателем источников финансирования дефицита бюджета отдельной нормой бюджетного законодательства позволяет говорить о существовании механизма противодействия негативным последствиям наступления дефицита бюджета, что способствует сбалансированности бюджета и обеспечению в конечном итоге финансовой устойчивости Российской Федерации.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов имеет законодательное основание и приведена в ст. 23 БК. Данный перечень является открытым и утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета. При этом законодатель устанавливает как единые группы источников для всех бюджетов бюджетной системы РФ, так и дополнительные для каждого уровня бюджетной системы РФ (ст. ст. 94 - 96 БК). Так, едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются: 1) источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов: государственные (муниципальные) ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте РФ; кредиты кредитных организаций в валюте РФ; бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы РФ; кредиты международных финансовых организаций в валюте РФ; изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета; иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов; 2) источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов: государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте; кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте; кредиты кредитных организаций в иностранной валюте; иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.

Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод, что перечень источников финансирования дефицита федерального бюджета является достаточно широким и предоставляет Российской Федерации возможность выбора действий для обеспечения сбалансированности федерального бюджета.

Законодательное закрепление источников финансирования дефицита бюджета наряду с источниками доходов бюджета и направлениями расходов свидетельствует об особой значимости обеспечения сбалансированности бюджета и его роли для последующего обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.

Как уже говорилось, сбалансированность бюджета стремится к "идеальному" равенству доходов и расходов. Однако практика осуществления бюджетной деятельности РФ показывает, что данное идеальное состояние бюджета практически не достигается и бюджет формируется либо с дефицитом (возможность существования которого предусмотрена законом), либо с профицитом <1> (регулирование которого на законодательном уровне не осуществляется).

--------------------------------

<1> Профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами.

В мировой практике действует правило: если рост доходов идет интенсивнее роста бюджетных расходов, то возможный профицит, формирующийся в процессе исполнения бюджета, служит основанием для внесения изменений и дополнений в ранее принятый закон о бюджете. На стадии разработки проектов бюджетов профицит в бюджетном процессе зарубежных стран, как правило, не предусматривается <1>. Исключения из этого правила бывают редко. Если фактически бюджет оказывается несбалансированным в связи с более быстрым ростом доходов, то профицит должен быть преодолен (еще на стадии обсуждения проекта закона о бюджете может быть предусмотрена статья о распределении дополнительных доходов, если таковые поступят в процессе его исполнения). До 2000 г. БК содержал запрет на составление бюджетов бюджетной системы РФ с профицитом <2>. После отмены данного запрета в Российской Федерации неоднократно федеральный бюджет формировался с профицитом <3>, что также нарушало соблюдение принципа сбалансированности бюджета.

--------------------------------

<1> См.: Качество сбалансированности федерального бюджета (анализ материалов проекта закона о бюджете на 2004 год) // Экономист. 2003. N 10.

<2> Статья 88 "Порядок использования профицита бюджета" БК устанавливала, что:

"1. Федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет должны быть составлены соответственно Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления и утверждены законодательными (представительными) органами, представительным органом местного самоуправления без профицита бюджета.

2. Если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами бюджета, до утверждения бюджета следует осуществить сокращение профицита бюджета в следующей последовательности:

сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов);

предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.

Если меры, предусмотренные абзацами вторым - четвертым настоящего пункта, осуществлять нецелесообразно, следует сократить налоговые доходы бюджета путем внесения изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации".

Данная норма исключена из БК на основании Федерального закона от 05.08.2000 N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (Рос. газ. 2000. 12 авг.).

<3> См., напр.: Федеральный закон от 31.12.1999 N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" // СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. 1). Ст. 10; Федеральный закон от 30.12.2001 N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" // Рос. газ. 2001. 31 дек.; Федеральный закон от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" // СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. 2). Ст. 5602; Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2007 год"; и др.

В настоящее время предпринимаются попытки вновь ввести данное ограничение в целях обеспечения сбалансированности бюджета и закрепления порядка распределения профицита бюджета <1>. В частности, предлагалось осуществить сокращение профицита в следующей последовательности: сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов); предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств; увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней. Также проектировалась возможность сокращения налоговых доходов бюджета для избежания профицита.

--------------------------------

<1> Проект Федерального закона N 428908-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (о профиците бюджета и об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета) (Доступ из СПС "КонсультантПлюс") включен в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на 20.05.2015 и по результатам рассмотрения был отклонен 15 марта 2016 г. (см.: Государственная Дума: офиц. сайт. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=428908-6&02 (дата обращения: 12.05.2016). Следует отметить, что новая редакция вновь вводит понятие "профицит бюджета" в законодательно определенные понятия.

Таким образом, нарушение принципа сбалансированности бюджета может осуществляться либо в форме образования профицита, либо путем образования дефицита. И если дефицит бюджета связывается законодателем с рисками осуществления бюджетной деятельности государства, то профицит относится к нейтральным событиям, что, на наш взгляд, не является объективным и не отражает сущности реализации принципа сбалансированности, нацеленного на относительное равенство доходов и расходов.

Следует согласиться с авторами, отмечающими, что в целом состояние сбалансированности бюджета зависит от трех основных параметров: 1) основных направлений и применяемых инструментов текущей государственной политики в сфере доходов и расходов бюджета; 2) определенной стадии экономического цикла развития экономики страны; 3) приоритетов и перспектив на долгосрочный период поступлений в бюджет налоговых и иных обязательных платежей, а также сумм других государственных доходов (в том числе заемных) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Правовые проблемы государственного долга в условиях дефицита и профицита бюджета // Современное право. 2005. N 10.

Именно обеспечение долгосрочной сбалансированности является важнейшей предпосылкой для сохранения макроэкономической стабильности, которая, в свою очередь, создает базовые условия для экономического роста, улучшения инвестиционного климата, диверсификации и повышения конкурентоспособности субъектов экономической деятельности, основанной на инновационном развитии (см. Программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года).

Несомненно, следует поддержать некоторых авторов, отмечающих, что достижение равновесия бюджетов - это сложнейшая финансово-политическая задача <1>, требующая в том числе и правового решения, а также особого внимания к планированию и прогнозированию доходов и расходов бюджета, поскольку своевременное и качественное планирование (прогнозирование) дает возможность предвидения наступления возможных негативных явлений и последующего маневрирования уполномоченных органов в поиске и принятии решения о применении оптимального способа корректировки доходов или расходов. Так, учитывая взаимозависимость определения объемов расходов и доходов, необходимо отметить, что возникает настоятельная потребность усиления именно качества и достоверности прогнозирования и планирования доходов бюджетов, поскольку значительное несоответствие прогнозных оценок объема доходов и фактических может повлечь невозможность исполнения уже закрепленных на законодательном уровне расходов в полном объеме.

--------------------------------

<1> См.: Публичные финансы Российской Федерации... / Под ред. А.Н. Козырина. Данная позиция также содержалась в ст. 13 Закона РФ от 15.04.1993 N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" // ВСНД и ВС РФ. 1993. N 18. Ст. 635 (утратил силу).

Так, в свою очередь, для обеспечения сбалансированности бюджета в бюджетном планировании может применяться ряд методов: лимитирование бюджетных расходов, т.е. установление их предельных величин для каждого бюджетного учреждения по каждому виду расходов; распределение доходов между бюджетами разных уровней соответственно распределению их расходных полномочий; проведение мероприятий по максимизации бюджетных доходов, выявление дополнительных резервов на основе мониторинга деятельности бюджетных учреждений; модернизация бюджетного регулирования в сфере межбюджетных отношений; планирование бюджетных расходов, влекущих за собой потенциальный рост доходов за счет стимулирования экономики и эффективного решения социальных задач; соблюдение принципа экономии расходов; отказ от затрат, не являющихся необходимыми с точки зрения общественного блага; использование таких форм бюджетных заимствований, которые обеспечивают наиболее надежное и эффективное привлечение денежных средств с финансовых рынков <1>.

--------------------------------

<1> См.: Юрга В.А. Модельный подход в формировании сбалансированного бюджета (экономические и экологические аспекты) // Пространство экономики. 2012. N 2-2. С. 68 - 73.

Для дальнейшего обеспечения долгосрочной сбалансированности в целях последующего обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации необходимо реализовать комплекс мер по следующим основным направлениям: 1) разработка и реализация бюджетной стратегии РФ <1>, закрепившей ключевые приоритеты развития; 2) стабильная реализация законодательно закрепленных "бюджетных правил" <2> использования нефтегазовых доходов, регулирующих определение предельного объема расходов федерального бюджета, что обеспечит сбалансированность федерального бюджета, сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета и увеличение объема суверенных фондов; 3) рациональное формирование и реализация расходных обязательств; 4) поддержание оптимального уровня и структуры государственного долга Российской Федерации; 5) эффективное использование золотовалютных резервов РФ.

--------------------------------

<1> Бюджетная стратегия РФ представляет собой документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы РФ, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ РФ с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде. Основной ее целью является определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей, параметров и условий социально-экономического развития Российской Федерации в долгосрочном периоде, сформулированных в стратегических документах, решениях Президента РФ и Правительства РФ, при обеспечении долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ и повышении эффективности бюджетных расходов.

<2> Бюджетное правило (budget rule) - понятие бюджетной политики, выбираемой государством, доходы которого чрезмерно зависят от экспорта нефтегазовых или иных ресурсов. Правило четко определяет долю таких доходов, которую правительство вправе включать в бюджет, чтобы их расходовать, оставляя остальные в резерве на будущее (сберегая в суверенных фондах). Бюджетные правила, с одной стороны, ограничивают чрезмерный рост расходов в случае благоприятной ценовой конъюнктуры, а с другой стороны, не позволяют резко сокращать расходы при появлении краткосрочных негативных шоков в экономике.

Финансовая устойчивость Российской Федерации в гармоничном (статичном) состоянии характеризуется сбалансированностью доходов и расходов бюджета. Однако под действием различных рисков (угроз), в условиях развития кризисных ситуаций данный баланс может быть нарушен. В этой связи Российская Федерация в целях обеспечения финансовой устойчивости может принимать особые финансово-правовые меры по обеспечению сбалансированности бюджета. Данные меры имеют законодательное закрепление (в бюджетном законодательстве, иных нормативных правовых актах), применяются в зависимости от вида (формы) кризисной ситуации и могут быть классифицированы в зависимости от того, на что они направлены - на увеличение доходов (например, изменение размера части прибыли Банка России, зачисляемой в бюджет) или сокращение (оптимизацию) расходов (например, секвестр расходов). Следует отметить, что данная классификация весьма условна и указанные меры могут применяться как к доходам <1>, так и к расходам (например, установление требований, закрепленных в ст. ст. 53, 83 БК).

--------------------------------

<1> Меры, направленные на обеспечение сбалансированности, не только имеют материальное содержание, но и могут быть направлены на совершенствование процессуального порядка формирования бюджета (см., напр.: Приказ Минфина России от 26.12.2007 N 152н "Об утверждении Порядка удержания средств, подлежащих возврату в федеральный бюджет" // Рос. газ. 2008. 20 февр.). Настоящий Порядок разработан во исполнение п. 2 ст. 93.4 БК и устанавливает правила и условия применения к субъектам РФ и муниципальным образованиям (далее - должники) предусмотренных абз. 2 п. 2 ст. 93.4 БК мер принуждения за нарушение сроков возврата и (или) использование не по целевому назначению средств, предоставленных должникам из федерального бюджета на возвратной основе, а также за нарушение сроков исполнения обязательств по предоставленным Российской Федерации государственным (муниципальным) гарантиям и поручительствам.

Наиболее стандартной мерой по сокращению дефицита бюджета и обеспечению сбалансированности является так называемый секвестр расходов бюджета. Бюджетное законодательство, действовавшее до принятия БК, предусматривало правовое регулирование механизма секвестра расходов. Так, в целях сбалансированности бюджета соответствующими советами народных депутатов могли устанавливаться предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходило превышение предельного уровня дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводился механизм секвестра расходов. Суть секвестра заключалась в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15% и т.д.) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежали защищенные статьи, состав которых определялся Верховным Советом РСФСР, а также верховными советами республик в составе РСФСР и местными советами народных депутатов в рамках их компетенции (см. утративший с 1 января 2000 г. силу Закон РСФСР от 10.10.1991 N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР") <1>. Предусматривались также и условия секвестра бюджета. В частности, в случаях, когда при исполнении бюджета уровень дефицита бюджета превышал установленный или происходило значительное снижение поступлений от доходных источников, представительный орган власти по предложению исполнительного органа власти принимал решение о введении установленного законом механизма секвестра расходов. Механизм секвестра мог вводиться также и в случае, если в ходе исполнения бюджета дефицит не уменьшался, результатом чего являлась невозможность финансирования предусмотренных в бюджете мероприятий (ст. 24 утратившего силу Закона РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления").

--------------------------------

<1> См.: ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 46. Ст. 1543.

Необходимо сделать оговорку, что актуальное бюджетное законодательство не содержит ни определения понятия "секвестр", ни условий его применения, однако при этом данная терминология используется в нормативных актах. Так, например, в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20.12.2014 N 2647-р <1> Концепции федеральной целевой программы "Русский язык" на 2016 - 2020 годы отмечено, что в сфере русского языка и образования могут иметь место финансовые риски, связанные с возникновением бюджетного дефицита и недостаточным вследствие этого уровнем бюджетного финансирования, секвестированием бюджетных расходов в сфере русского языка и образования. Исключение законодательного регулирования отношений, связанных с возможностью сокращения расходов бюджета, свидетельствует о потенциальном отсутствии необходимости регулирования данного вопроса в условиях стабильного развития экономики. В то же время, как показывает практика сегодняшнего времени, это вполне возможно в рамках внесения в закон о бюджете требования о сокращении расходов на определенный процент, поскольку действующее бюджетное законодательство не содержит нормы, гарантирующей абсолютное исполнение принятых на себя бюджетных обязательств в закрепленном в законе о бюджете объеме.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. 3). Ст. 374.

Более того, БК в настоящее время специально не оговаривает возможность Правительства РФ сокращать расходы бюджета в особом порядке, как это было предусмотрено в предыдущих редакциях <1>. Однако фактически такое сокращение расходов бюджета возможно и осуществляется путем стандартной процедуры по внесению изменений в закон о бюджете.

--------------------------------

<1> В ранее действовавшей редакции БК Правительству РФ было предоставлено право принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета, если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10% годовых назначений. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов более чем на 10% годовых назначений, орган исполнительной власти представляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете (ст. ст. 229, 230). Названные статьи утратили силу с 1 января 2008 г. в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Необходимость введения режима секвестра расходов и покрытия чрезвычайных расходов за счет особых источников обусловлена отсутствием возможности увеличения объемов доходов либо сокращением объемов доходов и направлена на "приведение в равновесие доходов и расходов государства" <1>.

--------------------------------

<1> Финансы и налоги: очерки теории и политики / Под ред. А.Н. Козырина. Т. 4. С. 388.

Применение секвестра расходов может быть применено не только при возникновении чрезвычайных ситуаций (так называемых дополнительных расходов, не предусмотренных бюджетом), но и при значительном сокращении объема доходов.

Нарушение принципа сбалансированности бюджета, обусловленного возникновением значительного размера дефицита бюджета, зачастую связывают с возникновением так называемого чрезвычайного бюджета. В настоящее время данное понятие не используется в бюджетном законодательстве, однако в соответствии с ранее действовавшими постановлениями Верховного Совета в РСФСР мог вводиться чрезвычайный бюджет, основанием для чего являлось введение чрезвычайного положения в РСФСР. В случае же увеличения дефицита бюджета до размеров, не покрываемых путем размещения государственных ценных бумаг, допускалось введение режима чрезвычайного расходования средств <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 21 - 22.

Большим риском для реализации принципа сбалансированности бюджета является установление новых расходов бюджета в ходе исполнения бюджета в текущем финансовом году (корректировка бюджета). В том случае, если бюджет был утвержден сбалансированным, новые расходы не могут не нарушить установленной пропорции, в связи с чем существуют требования о запрете установления новых расходов без определения источника их покрытия.

Необходимо заметить, что вплоть до вступления в силу БК существовало понятие "защищенных статей" бюджета, т.е. определенного набора социально значимых статей расходов, в отношении которых режим секвестирования не действует <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "КонсультантПлюс". 2002 (комментарий к ст. 213).

Секвестру не подлежат "защищенные статьи", состав которых определяется Государственной Думой, высшими представительными органами власти субъектов РФ и представительными органами местного самоуправления. При этом следует отметить, что действующее бюджетное законодательство не содержит понятия, иных характеристик отнесения тех или иных статей бюджета к "защищенным", что создает правовое усмотрение субъектов законодательной инициативы при их определении и может привести к несправедливости и неопределенности правового регулирования в данной сфере. Так, например, во исполнение распоряжения Правительства РФ "Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году" был принят Федеральный закон, предусматривающий сокращение в 2015 г. большинства категорий расходов федерального бюджета на 10%, в первую очередь за счет исключения неэффективных затрат. В соответствии с данным распоряжением, несмотря на такое сокращение должно быть полностью обеспечено исполнение обязательств социального характера, что потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований. Кроме того, не должны быть уменьшены расходы на обеспечение обороноспособности государства, поддержку сельского хозяйства и исполнение международных обязательств Российской Федерации. Таким образом, государство определило перечень так называемых "защищенных статей". Кроме этого, государство указало, за счет каких направлений расходования бюджетных средств будет обеспечена реализация вышеуказанных "защищенных статей": будут сокращены расходы на функционирование органов государственной власти, будет проведена оптимизация структуры федерального бюджета в среднесрочной перспективе, в том числе за счет ежегодного снижения расходов как минимум на 5% в реальном выражении в течение трех лет, будет отложена реализация части новых инвестиционных проектов. Итоговой целью принятия данного акта является достижение к 2017 г. сбалансированности бюджетной системы РФ.

Кроме этого, в настоящее время принят Федеральный закон от 06.04.2015 N 68-ФЗ "О приостановлении действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций и признании утратившим силу Федерального закона "О приостановлении действия части 11 статьи 50 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <1>, предусматривающий приостановление до 1 января 2016 г. действие норм, устанавливающих выплаты (индексацию и т.д.) окладов денежного содержания по должностям федеральной государственной гражданской службы, воинским должностям и окладов по воинским званиям, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций, размера стипендиального фонда, размера накопительного взноса на одного участника накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих и размера материнского (семейного) капитала, и предусмотренных отдельными законами (ст. 1). Этим же Федеральным законом определяется, что в 2015 г. (на период приостановления действия норм) индексация или установление вышеуказанных форм выплат будет осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <2>, тем самым в очередной раз устанавливается особый режим закона о федеральном бюджете (ст. 3).

--------------------------------

<1> См.: Рос. газ. 2015. 8 апр.

<2> См.: СЗ РФ. 2014. N 49 (ч. 1). Ст. 6893; N 49 (ч. 2). Ст. 6893; N 49 (ч. 3). Ст. 6893; N 49 (ч. 4). Ст. 6893; N 49 (ч. 5). Ст. 6893.

В первоначальных редакциях БК также предусматривались возможность и условия сокращения расходов бюджета (ст. ст. 229, 230 БК в ред. от 26.04.2007), однако без использования специального термина "секвестр".

Отдельно говоря о бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований, необходимо в составе мер, направленных на поддержание их сбалансированности, предусмотреть изменения бюджетного законодательства, корректирующие условия для привлечения займов, возможность обслуживания и погашения которых не обусловлена ожидаемыми доходами, постепенное сокращение стоимости обслуживания займов, в том числе за счет их частичного замещения бюджетными кредитами из федерального бюджета. Также необходимо усовершенствовать законодательно закрепленную структуру разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, с возможностью ограничений по установлению федеральными законами новых расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, что обеспечит снижение рисков неисполнения принятых расходных обязательств либо их неполного исполнения из-за отсутствия необходимых финансовых ресурсов.