В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). При этом "право, выраженное в форме закона, норм, обязательных для исполнения, лишь тогда эффективно, когда функционирует на основе стабильной и мудрой социальной политики... Поэтому важны меры социального понимания, взаимодействия, сбалансированного упорядочения или хотя бы предоставления элементарных базовых условий для развития индивидов в различных сегментах общественного организма" <1>.

--------------------------------

<1> Стратегии правового развития России / Под ред. О.Ю. Рыбакова. С. 9.

Существуют различные мнения по поводу сущности, назначения, функций государства, отраженные в политико-правовых учениях прошлого и современности. Но совершенно очевидно, что государство обязано выполнять значительную совокупность публичных, общезначимых и общественно необходимых задач, решение которых в конечном итоге в большинстве случаев сводится к обеспечению достойной жизни граждан, внутреннего правопорядка, внешней безопасности. Еще В.А. Лебедев отмечал, что "государственные потребности составляют круг различных надобностей, вызываемых общим характером государственной жизни. В одном государстве могут преобладать одни потребности, в другом - другие; но вообще в государствах, достигших известной степени развития, круг этих надобностей почти один и тот же, это: содержание верховной власти и организма государственного управления, обеспечение внутренней и внешней безопасности и различные меры, предпринимаемые для развития народного благосостояния. Все эти задачи, которые лежат на государстве, не могут быть осуществлены без средств, но вопрос в том, в каком размере те или другие потребности должны и могут быть осуществлены" <1>.

--------------------------------

<1> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 116.

Государство, реализуя многообразные потребности граждан, осуществляет функции и решает задачи, расходуя бюджетные средства, что возможно на основе доходов бюджета. Финансовую деятельность государства можно отнести к выполнению его экономической функции, от реализации которой, безусловно, зависит, в свою очередь, выполнение социальных программ, обеспечение всего социального блока, значимого для всех граждан, государства. Под функциями государства можно понимать "основные, нормативно регламентированные и организационно обеспеченные сферы деятельности государства в рамках определенного направления, обусловленные главными, объективно необходимыми целями, выражающие его сущность и социальное назначение" <1>.

--------------------------------

<1> Теория государства и права: Учебник / Под ред. О.Ю. Рыбакова. М.: ЮСТИЦИЯ, 2016. С. 100.

В научной литературе отмечается роль финансов как условия и инструмента развития общества и государства.

О.Н. Горбунова, отмечая важнейшую роль финансов как инструмента управления обществом, подчеркнула, что финансы являются основным источником информации обо всех без исключения процессах в жизнедеятельности общества и государства, служат инструментом формирования и функционирования системы прямых и обратных связей во всех сферах жизни государства и общества <1>. По мнению В.А. Лебедева, без финансов государство не может обойтись и ими обусловливается и политический рост государства, и движение истории. Много политических перемен и потрясений в общественном быту произошло по поводу расстроенных финансов, и, может быть, политическая карта каждого государства была бы иная, если бы оно не переживало финансовых кризисов <2>. И.И. Янжул справедливо отмечал, что финансовое хозяйство или хозяйство государства, его доходы и расходы составляют главный интерес нашего времени, который чуть ли не господствует, иногда даже нанося вред, над всеми остальными вопросами государственной и народной жизни. Финансы и их организация имеют громадное политическое значение, оказывая не только косвенное, но и прямое влияние на все государственное устройство и управление. Одни финансы определяют часто внутренний смысл исторических событий, внешнее выражение которых имеет совершенно иной характер <3>. Г.Б. Поляк сравнивает бюджет и денежное обращение с зеркалом государства, барометром его экономического, социального состояния и политического положения и подчеркивает, что, какие бы доказательства ни приводили сторонники первенства духовности и нравственности общества над экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государств свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падают духовность, нравственность и культура в обществе <4>.

--------------------------------

<1> См.: Горбунова О.Н. Совершенствование финансового законодательства в условиях рынка // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения: Науч.-практ. конф. / Под ред. А.И. Демидова. Саратов, 2001. С. 160.

<2> См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 38.

<3> См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки... С. 34 - 36.

<4> См.: Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 1999. С. 1.

Развитые, сложные, противоречивые объективные потребности общества в государстве определяют и само назначение, функции, цели, задачи, деятельность государства - достижение "лучшей жизни", "общей пользы", "общего блага" или же самоорганизации, самоуправления общества с помощью государства <1>. При этом, как указывают ученые, важно учитывать, что в разные периоды исторической эволюции государства приоритетное значение приобретали различные цели и задачи. На одних этапах развития общества центр тяжести переносился в сферу экономики, поэтому в деятельности государства ключевое место занимала экономическая функция; на других - в сферу политики, тогда повышенное внимание уделялось реализации функций государственной власти <2>; при этом в настоящее время акцент сделан на социальной функции и функции обеспечения безопасности государства.

--------------------------------

<1> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2004. С. 64.

<2> См.: Боженок С.Я. Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации: Монография. М.: Проспект, 2011. С. 56.

Как справедливо отмечал Леруа-Болье, "государство имеет нужды; для нас теперь дело идет не о том, чтобы знать, каковы они и какими бы должны быть, а каким путем можно их удовлетворить с возможно большей полнотой и с минимальными пожертвованиями и неприятностями для частных лиц" <1>. "Изъятия объясняются целями государства. Высшая задача государства есть создание такого порядка, при котором наиболее полно осуществляется идея общего блага. Государство стоит тем ближе к решению своей задачи, чем более оно содействует росту благосостояния всех граждан, всеобщему умственному и нравственному развитию" <2>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки... С. 52.

<2> Цит. по: Финансы и налоги: очерки теории и политики / Под ред. А.Н. Козырина. Т. 4. С. 499.

Таким образом, с момента возникновения государства на него возложено множество задач, которые сводятся в конечном итоге к основной - обеспечению достойного существования лиц, проживающих на его территории <1>. Выполнение возложенных на государство функций должно обеспечиваться наличием самостоятельных и постоянных источников формирования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов, которые позволяли бы покрывать возникающие у государства расходы <2>.

--------------------------------

<1> См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2000. С. 50 - 52; Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2001. С. 38 - 51.

<2> О теориях государственных финансов подробнее см.: Нитти Ф.С. Основные начала финансовой науки. М., 1904.

Формирование доходов и осуществление расходов реализуются в рамках единого процесса - финансовой деятельности государства. И именно финансовая деятельность нацелена на обеспечение государства финансовыми ресурсами, необходимыми для удовлетворения публичных потребностей, обусловленных задачами и функциями, закрепленными в Конституции, и возложенных государством на уполномоченные им органы, и в первую очередь это осуществляется посредством формирования доходов.

Вопрос о роли и значении доходов для бюджета находится в прямой зависимости от сущности государства как механизма публичной власти, выполняющего общественно значимые функции. Именно в бюджетной деятельности проявляется реализация функций государства, а также социальная направленность государственной деятельности. И, как справедливо отмечает О.Н. Горбунова, "финансы пронизывают все стороны общественной и государственной жизни. Любой вопрос управления не может быть решен без решения связанных с ним финансовых проблем" <1>.

--------------------------------

<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг... С. 7.

При этом деятельность государства в сфере формирования доходов бюджетов в целях обеспечения финансовой устойчивости пронизана идеей приоритета публичных интересов.

С давних времен до настоящего времени проблемы формирования доходов бюджета государства являлись предметом постоянного и пристального внимания со стороны многих ученых и практиков <1>. Расширяющиеся потребности государства в финансовых ресурсах обусловливали постоянную необходимость поиска новых, более качественных источников доходов и приводили к отмене (трансформации) других, менее качественных и эффективных.

--------------------------------

<1> См., напр.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1890; Боженок С.Я. Указ. соч.; Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014; и др.

Проблемы правового обеспечения доходов бюджетов неоднократно становились предметом внимания государственных деятелей прошлого. Еще М.М. Сперанский в своем "Плане финансов", выделяя наиболее актуальные финансово-правовые проблемы в бюджетной сфере, предлагал обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета, установить принцип рационального расходования государственных средств и учреждать расходы "по приходам", увеличить доходы путем упорядочения существовавших и установления новых налогов и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: У истоков финансового права: В 4 т. / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Статут, 1998. (Сер. "Золотые страницы российского финансового права"). Т. 1. С. 30.

Современные ученые также обращают на это внимание. Так, например, в одной из последних работ, посвященных доходам бюджета, А.Г. Пауль указал на ряд проблем, требующих решения в данной сфере, в частности, он определил круг проблем правового регулирования доходов бюджета, которые связаны с комплексом нерешенных вопросов социально-экономического плана, а именно: государство не определилось со степенью изымаемых из национального дохода денежных средств, направляемых в бюджеты; отсутствуют однозначные критерии выделения налоговых и неналоговых доходов бюджетов; непонятен характер ответственности администраторов доходов за полноту и своевременность поступления доходов в бюджеты; не отлажены подходы и механизмы распределения доходов между уровнями бюджетной системы РФ <1> и др.

--------------------------------

<1> См.: Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 3 - 4.

Как свидетельствует история развития общества, генезис системы доходов государства происходил в двух направлениях: экстенсивном (за счет увеличения количества источников доходов) и интенсивном (путем повышения эффективности администрирования уже существующих). Последнее направление, по мнению большинства ученых, является наиболее прогрессивным, так как обеспечивает создание эффективной системы доходов государства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Боженок С.Я. Указ. соч. С. 4.

В настоящее время, в период мирового экономического кризиса, прилагаются усилия по поиску новых финансовых инструментов с целью создания новой мировой финансовой системы и возрождения национальных экономик. Большое значение в этом процессе придается вопросам создания действенной системы доходов государства как необходимого условия экономической, политической, финансовой и социальной стабильности в обществе.

В Российской Федерации также уделяется этому вопросу огромное внимание <1>. Так, в более ранних работах, посвященных доходам бюджетов, отмечается, что "преобладающий источник средств государственных и местных бюджетов в Российской Федерации - это налоговые доходы, которые составляют около 90% государственных централизованных финансов" <2>. Между тем доминирующая роль налоговых доходов при формировании государственного бюджета подрывает его финансовую независимость, отрицательно отражается на благосостоянии граждан, поскольку фискальные интересы государства не могут удовлетворяться вне зависимости от "фактических возможностей налогоплательщиков уплачивать налоги, не снижая жизненного уровня, не подрывая возможностей расширенного воспроизводства" <3>. В последнее время ситуация несколько изменилась и приобрела позитивную тенденцию. Доходы федерального бюджета в разрезе основных видов доходов выглядят следующим образом. В 2011 г. доля в общем объеме доходов: налоговые - 52,65%; неналоговые - 47,09% <4>; безвозмездные поступления - 0,26%; в 2012 г. доля в общем объеме доходов: налоговые - 53%; неналоговые - 46%; безвозмездные поступления - 1% <5>; в 2013 г. доля в общем объеме доходов: налоговые - 54,25%; неналоговые - 45,35%; безвозмездные поступления - 0,39% <6>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Комягин Д.Л. Национальное достояние как источник доходов бюджета: проблемы учета и контроля // Финансовый вестник: Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2016. N 1. С. 3 - 10; Он же. К вопросу о публичных доходах: проблемы правового регулирования и пути их решения // Финансовое право. 2015. N 11. С. 21 - 28; Он же. Публичные и бюджетные доходы: сущность и содержание // Финансовый вестник: Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2015. N 5. С. 18 - 25; Пауль А.Г. Доходы бюджетов. М., 2012; и др.

<2> См.: Боженок С.Я. Указ. соч. С. 4 - 5.

<3> Янжул И.И. Основные начала финансовой науки. СПб., 1890. С. 238.

<4> См.: Федеральное казначейство: сайт. URL: http://datamarts.roskazna.ru/index.php/2011-razdely/dokhody/fk-0004-0021 (дата обращения: 10.01.2016).

<5> См.: Там же. URL: http://datamarts.roskazna.ru/index.php/2012-razdely/dokhody/fk-0004-0021 (дата обращения: 10.01.2016).

<6> См.: Там же. URL: http://datamarts.roskazna.ru/index.php/2013-razdely/dokhody/fk-0004-0021 (дата обращения: 10.01.2016).

Государство, установив на конституционном уровне свои задачи и функции (при закреплении предметов ведения Российской Федерации), изначально предопределило приоритет расходов над доходами. Именно потребность выступает в качестве исходного момента интереса, обусловливая его содержание <1>. В свое время А.И. Буковецкий подчеркивал первостепенную значимость государственных расходов, отмечая, что "в финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение. Частное хозяйство не может истратить больше, чем у него будет доходов. Финансовое хозяйство в случаях необходимости может увеличить свои доходы путем изъятия необходимых средств у частных хозяйств" <2>. Речь идет о том, что расходы являются определяющими для доходов, в связи с чем государство, закрепив направления своих расходов, изыскивает источники доходов, и уже только от их качества и количества будут зависеть объемы финансирования расходов, но не сам их факт.

--------------------------------

<1> См.: Лаврененко В.Н. Проблемы социальных интересов ленинизма. М., 1978. С. 34.

<2> Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. М., 1929. С. 15. В указанной работе под финансовым хозяйством автор понимает исключительно государственные финансы, отвергая возможность существования частного финансового хозяйства.

Соответственно, формирование доходов обусловлено необходимостью осуществления расходов, возникающих в связи с выполнением государством своих функций и задач.

В этом аспекте учеными подчеркивается, что одной из приоритетных задач по совершенствованию правовых механизмов формирования финансово устойчивого государства является "научное обоснование такой модели системы доходов, которая учитывала бы их экономическую и правовую природу, что, несомненно, будет способствовать росту доходной части государственных и местных бюджетов" <1>. При этом органы государственной власти должны руководствоваться принципами "соразмерности", "разумной достаточности", "баланса публичных и частных интересов" (см. Постановления Конституционного Суда РФ от 16.07.2007 N 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" <2>, от 17.01.2008 N 1-П "По делу о проверке конституционности положений статей 9 и 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и статей 181, 188, 195, 273, 290, 293 и 299 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества "СЕБ Русский Лизинг", общества с ограниченной ответственностью "Нефте-Стандарт" и общества с ограниченной ответственностью "Научно-производственное предприятие "Нефте-Стандарт") <3>.

--------------------------------

<1> Боженок С.Я. Указ. соч. С. 5.

<2> См.: СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3989.

<3> См.: ВКС РФ. 2008. N 1.

Для выполнения государством возложенных на него функций во всех сферах деятельности, в частности для реализации программы социально-экономического развития, оно должно обладать достаточным количеством финансовых ресурсов, которые формируются преимущественно в денежном эквиваленте. Вышеупомянутые ресурсы для удобства управления ими концентрируются в едином фонде денежных средств, которым на государственном уровне является бюджет <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Гуляев И.А. К вопросу о дефиниции "доходы бюджета" // Финансовое право. 2014. N 4.

Так, например, в числе главных задач функционирования государственного бюджета СССР, связанных с поступлением в него доходов, М.И. Пискотин называл следующие: "создавать в распоряжении государства необходимые накопления для достижения расширенного социалистического воспроизводства, обеспечения высоких темпов развития экономики"; "создавать условия для постоянного наращивания в перспективе финансовых ресурсов государства, мобилизовывать в общегосударственный фонд резервы народного хозяйства" <1>.

--------------------------------

<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юрид. лит., 1971. С. 21.

Современная юридическая и экономическая наука рассматривает различные аспекты данного понятия, таким образом полноценно раскрывая его сложную и неоднородную сущность. Следует поддержать позицию авторов, отмечающих, что в настоящее время в науке финансового права не сложилось однозначного определения понятия "бюджет" <1>. Так, бюджет рассматривается учеными: как общественные отношения, необходимые для формирования централизованного фонда денежных средств <2>; денежные отношения по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда <3>; денежные отношения императивной формы, выражающие "движение чистого дохода общества", в процессе которого образуется и используется централизованный фонд государства в целях выполнения им своих функций <4>; общественные отношения, которые связаны с концентрацией и использованием его средств <5>; абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве <6>; народное достояние, общественное благо <7>.

--------------------------------

<1> См.: Пачкун В.В. Конфликтность как свойство реализации функций бюджета // Финансовое право. 2012. N 5. С. 14 - 18.

<2> См.: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 6 - 23; Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник Центра публично-правовых исследований. М., 2006. Т. 1. С. 412 - 437.

<3> См.: Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1994. С. 252.

<4> См.: Сабанти Б.М. Теория финансов. М., 2000.

<5> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 131.

<6> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг... С. 128.

<7> См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 166.

В соответствии с БК доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах и иным законодательством, устанавливающим основания для взимания денежных средств <1> в доход Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Например, законодательство, предусматривающее уплату социальных взносов, платежей от пользования и распоряжения государственным имуществом, по результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций, взимаемых государственными органами, казенными учреждениями за выполнение работ и оказание услуг, консульских сборов, патентных пошлин и иных платежей.

Следует отметить, что данный перечень актов, указывающих на правовые основы закрепления источников доходов бюджетов, не является исчерпывающим и определяет только лишь нормативные основы для формирования налоговых доходов бюджетов бюджетной системы РФ, абсолютно игнорируя формирование неналоговых доходов (например, Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", устанавливающий обязанность Банка России уплачивать часть прибыли в доход федерального бюджета).

В связи с этим наиболее удачной для законодательного закрепления представляется следующая формулировка: "Доходы бюджетов формируются на основе бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах, таможенного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок уплаты (взыскания) платежей в доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации".

Итак, в современной законодательной интерпретации доходы бюджета представляют собой поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК).

Говоря о понятии доходов бюджета, Н.И. Химичева раскрыла его как "часть национального дохода страны, обращаемого в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность государства с целью создания финансовой базы для осуществления его задач и функций" <1>. Невозможно не согласиться с позицией А.Д. Селюкова, акцентирующего внимание на доходной части федерального бюджета как "части национального дохода, которую государство получает в безвозмездном и безвозвратном порядке от экономических субъектов и граждан в соответствии с бюджетным, налоговым и таможенным законодательством" <2>.

--------------------------------

<1> Химичева Н.И. Советское финансовое право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1987. С. 214.

<2> Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления: проблемы правового регулирования. М., 2003. С. 212.

Подводя итог и обобщая вышеизложенное, можно сказать, что бюджет является необходимым элементом любого государства, финансовой основой реализации его суверенитета и жизнеспособности всего государственного управленческого аппарата, непосредственно осуществляющего реализацию задач и функций государства во всех сферах общественной жизни.

Как уже было отмечено, доходы бюджета обусловлены его расходами и при этом они являются взаимозависимыми и взаимообусловленными. В данном аспекте уместно мнение А.М. Бирмана о том, что "финансы - система сообщающихся сосудов" <1>, которая отражает взаимосвязь всех элементов финансово-правовых механизмов обеспечения финансовой устойчивости.

--------------------------------

<1> Бирман А.М. Указ. соч. С. 173.

Как известно, роль и значение различных явлений проявляются через их функции. Следует отметить, что в науке финансового права не разделяют функции доходов и расходов. На наш взгляд, они объединены и проявляются в комплексных функциях бюджета, поскольку он имеет две составляющие - доходы и расходы. Функции бюджета выражаются в его предназначении и определяют его задачи и роль в рамках бюджетной (финансовой) деятельности государства. Исходя из различных сторон понимания бюджета в различные периоды развития финансово-правовой теории, ученые выделяли следующие его функции: регулирующую, распределительную, стабилизирующую, обеспечительную, стимулирующую, контрольную, координирующую <1>. Таким образом, сущность и роль бюджета, проявляющиеся в его функциях (регулирующей, распределительной, контролирующей, стабилизирующей, стимулирующей, обеспечительной и др.) <2>, характерны и для доходов и расходов.

--------------------------------

<1> См.: Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2005. С. 27; Саттарова Н.А. К вопросу о бюджете // Финансовое право. 2008. N 1; Горбунова О.Н. Финансовое право в системе российского права (актуальные проблемы) // Гос-во и право. 1995. N 2. С. 16; Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права. С. 412 - 437.

<2> См.: Пачкун В.В. Указ. соч. С. 14 - 18.

Доходы бюджета являются основным институтом финансового (бюджетного) права, от эффективности функционирования которого зависит функционирование иных сфер деятельности государства, напрямую не связанных с бюджетом (конституционной, административной, уголовной и т.д.). Более того, в подтверждение значимости данного института следует отметить, что регулирование отношений по определению доходов бюджета осуществляется отдельным федеральным законом, в котором не могут быть предусмотрены нормы, не связанные с государственными доходами и расходами (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского") <1>. Более того, правовому регулированию процесса формирования доходов и осуществления расходов посвящен специальный и единственный в своем роде бюджетный процесс, который посвящен принятию единственного закона - закона о бюджете. Так, М.В. Карасева отмечает, что бюджетный процесс характеризуется как явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона - закона о бюджете на предстоящий финансовый год. При этом отмечается нестабильность такого закона, поскольку он действует всякий раз в течение только одного календарного года <2>. Кроме этого, бюджетный процесс регулируется отдельным кодифицированным нормативным правовым актом - БК, что является характерным и специфичным только для бюджетных правоотношений.

--------------------------------

<1> См.: ВКС РФ. 2004. N 4.

<2> Подробнее см.: Карасева М.В. Указ. соч. С. 58 - 60.

В науке бюджетного права существует множество классификаций доходов бюджетов по различным основаниям <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 203 - 207; Боженок С.Я. Указ. соч.; Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014 и др.

Наиболее распространенной и законодательно определенной является классификация доходов бюджета на налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления (ст. 41 БК).

Основным видом доходов являются налоги, единственный вид доходов, имеющий конституционное основание, и непременный атрибут любого государства <1>. Отмечается, что "с помощью данных поступлений формируется материальная финансовая основа государства. Все поступления аккумулируются в соответствующих бюджетах и государственной казне" <2>. Несмотря на общее предназначение всех доходов бюджета независимо от их видов, заключающееся в обеспечении выполнения всех публичных нужд, именно "публичность налога указывает на его общественное предназначение, которое заключается в обеспечении формирования фондов денежных средств (бюджетов), расходуемых субъектами публичной власти в интересах общества и государства" <3>. На протяжении всей истории существования налогов они служили делу обеспечения ресурсами публичной власти <4>.

--------------------------------

<1> См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 53; Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 60; Власенко Н.А. Теория государства и права: Науч.-практ. пособие для самостоятельной подготовки студентов всех форм обучения / ИЗиСП. М.: Юриспруденция, 2009. С. 36; Теория государства и права / Под ред. О.Ю. Рыбакова. С. 64.

<2> Власенко Н.А. Теория государства и права. М.: Юриспруденция, 2009. С. 37.

<3> Кучеров И.И. Теория налогов и сборов (правовые аспекты): Монография. М.: ЮрИнфоР, 2009. С. 20.

<4> Подробнее см.: Орлов М.Ю. Налог как форма разумного ограничения фискального суверенитета государства // Финансовое право. 2006. N 2.

Говоря о неналоговых доходах бюджета, следует отметить такую их особенность, как значительный объем нормативных актов, регулирующих основания, сроки и порядок их уплаты. Более того, и в теории, и в законодательстве отсутствуют положения, определяющие хотя бы минимальные рамочные требования к неналоговым доходам бюджета. Однако потребность в разработке единых подходов к формированию неналоговых доходов бюджета уже назрела, о чем говорят и активное внимание ученых к данной проблеме, и увеличение объемов неналоговых доходов в структуре доходов бюджетов, и позиция Минфина России, указывающего на необходимость проведения инвентаризации нормативных правовых актов, договоров, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов (см. письмо Минфина России от 27.02.2015 N 02-08-07/10296 "О необходимости проведения инвентаризации нормативных правовых актов, договоров, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов") <1>.

--------------------------------

<1> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

Государство, предусмотрев в своем финансово-правовом механизме регулирования такой инструментарий, как межбюджетные трансферты, обеспечило субъектам РФ и муниципальным образованиям возможность получения финансовой поддержки (компенсации) для достижения ими устойчивого развития своей территории. Кроме этого, существование межбюджетных трансфертов позволяет обеспечить сбалансированность всех бюджетов бюджетной системы РФ, что, в свою очередь, позволяет говорить о межбюджетных трансфертах как об одном из правовых средств обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Следует заметить, что формулировка понятия "межбюджетный трансферт", закрепленная в БК, позволяет сделать вывод о возможности получения межбюджетных трансфертов не только по принципу "сверху - вниз", но и по принципу "снизу - вверх", т.е. из нижестоящих бюджетов в федеральный бюджет. В то же время понятия конкретных форм межбюджетных трансфертов (субсидий, субвенций, дотаций) исключают такую возможность и четко указывают вертикаль движения денежных средств - "сверху - вниз".

В аспекте финансово-правового обеспечения финансовой устойчивости особую актуальность приобретает классификация доходов бюджетов на основные и чрезвычайные в зависимости от наличия или отсутствия рисков и угроз финансовой устойчивости государства.

К основным можно отнести доходы, существовавшие до наступления кризисной ситуации и взимаемые в обычном режиме (например, налоги, доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности Российской Федерации, и т.д.). Чрезвычайные налоги вводятся под влиянием кризисной ситуации в целях быстрого увеличения доходов бюджетов (речь идет не только о введении возможных новых налогов (сборов), но и об увеличении уже существующих налоговых ставок) для покрытия в том числе чрезвычайных расходов (например, прибыль Банка России в части, превышающей 75% (ст. 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)") <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 28.11.2015 N 333-ФЗ "О приостановлении действия части первой статьи 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О внесении изменения в статью 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (см.: СЗ РФ. 2015. N 48 (ч. 1). Ст. 6699) действие ч. 1 ст. 26 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" приостановлено с 1 января 2016 г. до 1 января 2017 г.

В свою очередь, ст. 1 Федерального закона "Об особенностях перечисления в 2016 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации по итогам 2015 года" Банк России после утверждения Советом директоров Банка России годовой финансовой отчетности Банка России за 2015 г. перечисляет из фактически полученной Банком России по итогам 2015 г. прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК, 90% в федеральный бюджет.

В целях более точного уяснения сущности доходов с позиции основ обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации необходимо более подробно остановиться на признаках доходов, позволяющих их оценить именно в вышеуказанном качестве.

Еще М.М. Сперанский в своем знаменитом труде "План финансов" выделял следующие характеристики доходов бюджета и отмечал, что "все вообще доходы бывают правильны: 1) когда они не осушают источников внутреннего богатства; 2) когда распределяются уравнительно; 3) когда не прикасаются к капиталам, для произведения нужным, но отделяются от чистых прибытков; 4) когда образ взимания их для правительства дешев, а для частных людей непритеснителен" <1>. Несомненно, данные черты присущи доходам бюджета и сегодня, однако приобретают определенную современную специфику.

--------------------------------

<1> Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. Т. 1. С. 51.

Так, в современных условиях развития науки финансового права и на основе действующего законодательства можно выделить следующие признаки доходов, имеющие значение для характеристики доходов с позиции основ финансовой устойчивости Российской Федерации: достаточность, постоянство (гарантированность), предсказуемость (прогнозируемость, плановость), справедливость. Рассмотрим их более подробно.

Достаточность доходов. Статья 21 БК устанавливает классификацию расходов бюджетов, которая не может быть изменена без внесения изменений в БК (в данном случае мы не говорим о возможности ее уточнения), соответственно, доходы должны быть сформированы так, чтобы в полном объеме обеспечить все виды расходов бюджетов. Признак достаточности доходов, несмотря на отсутствие прямого нормативного определения, имеет законодательную основу. Так, в БК установлена норма - ст. 83, определяющая условия принятия законов, предусматривающих увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, т.е. такие нормативные правовые акты должны содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ, а также ограничение по сроку - только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Еще М.М. Сперанский отмечал, что "расходы должны быть учреждаемы по приходам. Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода, ему соразмерного" <1>. Иными словами, расходы не могут быть приняты при отсутствии достаточности доходов, их покрывающих. Следует отметить, что данные положения носят не факультативный, а обязательный характер для исполнения.

--------------------------------

<1> Сперанский М.М. Указ. соч. С. 44.

Кроме этого, также заслуживает внимания следующая норма (ст. 53 БК), которая, на наш взгляд, способствует обеспечению достаточности доходов, поскольку позволяет рассматривать и утверждать объемы бюджетных обязательств, уже обеспеченных доходами. Речь идет об ограничении по срокам внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ. Такие изменения должны вступать в силу в очередном финансовом году и в плановом периоде, быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (не позднее 1 октября) <1>. Заметим, что это требование распространяется только на федеральный уровень. Кроме того, внесение изменений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года и приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы РФ, допускается только в случае внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

--------------------------------

<1> Следует отметить, что действие данной нормы на протяжении последних четырех лет приостанавливается ежегодно.

Постоянство (гарантированность) доходов. В.А. Лебедев отмечал, что "одно из важных условий, которым должны удовлетворять хорошие источники государственных доходов, есть их постоянство, как и государство само есть учреждение постоянное, долговременное. К этому и должно клониться устройство системы доходов: они должны носить на себе характер постоянства, периодического возобновления, потому что государственные потребности не суть потребности единовременные, а потребности, возвращающиеся периодически" <1>. Таким образом, учитывая, что публичная власть осуществляет свои функции постоянно, формирование доходов также должно осуществляться постоянно (регулярно). Именно этим обстоятельством и обусловлен признак постоянства (регулярности) поступления в бюджет.

--------------------------------

<1> Лебедев В.А. Указ. соч. С. 203.

Более того, отсутствие признака постоянства источников доходов является основанием для возникновения финансовых рисков (см. заключение Счетной палаты РФ на проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов"). В некоторых случаях принятие федеральных законов может весьма негативно влиять на формирование доходов бюджета на постоянной основе. Весьма показателен в данном случае пример с введением в 2012 г. института консолидированных групп налогоплательщиков, налогообложение которых негативно отразилось на формировании доходов бюджетов субъектов РФ. В финансово-экономическом обосновании к проекту закона указывалось, что принятие закона не приведет к дополнительным расходам федерального бюджета. Вместе с тем согласно данным отчета Счетной палаты РФ о результатах контрольного мероприятия "Проверка результативности администрирования консолидированных групп налогоплательщиков", утвержденного решением Коллегии Счетной палаты РФ от 04.07.2014 N 34К (980) <1>, объединение налоговой базы по налогу на прибыль организаций, входящих в консолидированную группу налогоплательщиков, явилось одной из причин уменьшения поступлений доходов в бюджетную систему РФ <2>.

--------------------------------

<1> См.: Счетная палата Российской Федерации: сайт. URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/c07/c07142ddd156b4f6abc93d195516a88f.pdf (дата обращения: 10.11.2014).

<2> Так, по данным Счетной палаты РФ, поступление налога на прибыль организаций в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2013 г. на 260,1 млрд. руб., или на 13,1%, меньше, чем в 2012 г. В 2012 г. снижение поступления налога на прибыль организаций в результате деятельности КГН в объеме 60,8 млрд. руб. наблюдалось в 18 субъектах РФ (22%), в том числе наибольшее снижение поступлений налога произошло в бюджеты: г. Москвы (41,5 млрд. руб.), Нижегородской области (5,9 млрд. руб.), Волгоградской области (3,4 млрд. руб.), Пермского края (3,3 млрд. руб.), Белгородской области (2,7 млрд. руб.) и т.д.

Справочная и научная литература определяет постоянный (гарантированный) доход как: доход, ожидаемый в течение длительного периода времени от располагаемых запасов "человеческого" и "нечеловеческого" богатства, выраженный в текущих ценах <1>; сумму, которую индивид может тратить постоянно, сохраняя такой же устойчивый уровень расходов в будущем <2>; доход, получение которого практически не зависит от складывающихся условий, который обеспечен в любом случае <3>.

В экономической теории разработана гипотеза постоянного дохода, которая представляет собой гипотезу, утверждающую, что потребление индивида (или домохозяйства) зависит от его постоянного дохода <1>. Исходя из классификации доходов бюджетов именно налоги являются самыми постоянными источниками доходов бюджетов, поскольку в отличие от других видов доходов бюджета именно налогам присуща исключительно фискальная функция <2>, отражающая задачу по формированию бюджета государства <3>.

Предсказуемость (прогнозируемость, плановость). Предсказуемость (прогнозируемость, плановость) доходов бюджета обеспечивает перспективу и надежность поступления их в бюджет. Именно на основе прогнозирования, планирования мы можем предположить объемы поступления доходов в бюджет в среднесрочной и долгосрочной перспективе <1> и говорить о предсказуемости доходов бюджета. По мнению М.И. Пискотина, одна из первостепенных целей финансового планирования (организации управления публичными финансами в форме бюджетного планирования) состоит в создании условий для планомерного и постоянного наращивания финансовых ресурсов, обогащения и расширения источников, питающих бюджет любого уровня <2>. В зависимости от точности прогнозирования и планирования доходов можно, в свою очередь, планировать расходы бюджета и говорить о сбалансированности, поскольку обратная ситуация может привести к негативным последствиям и является угрозой финансовой устойчивости Российской Федерации. Так, например, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" отмечалось, что "проект федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов будет формироваться в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов. В связи с этим необходимо разработать алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита". В целях правового обеспечения предсказуемости доходов бюджета их формирование осуществляется по строго определенной процедуре и основывается: на положениях послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации; основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях налоговой политики; основных направлениях таможенно-тарифной политики; прогнозе социально-экономического развития; бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период; государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ) (ст. 172 БК). В развитие данных положений принята ст. 174.1 БК, в соответствии с которой доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства РФ, а также законодательства РФ, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы РФ.

При этом бюджетное законодательство допускает возможность возникновения незапланированных доходов. В этом случае они могут направляться Минфином России без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга Российской Федерации, а также на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном п. 3 ст. 217 БК (ст. 232 БК), т.е. на строго определенные цели.

Справедливость доходов. Как уже отмечалось ранее, "государство имеет нужды; для нас теперь дело идет не о том, чтобы знать, каковы они и какими бы должны быть, а каким путем можно их удовлетворить с возможно большей полнотой и с минимальными пожертвованиями и неприятностями для частных лиц" <1>. "Кроме условий постоянства и правильности требуется еще, чтобы источник доходов не нарушал ничьих гражданских прав, был бы согласен с требованиями справедливости и во всяком случае, чтобы доход получался легко, с возможно меньшими затруднениями для казны и плательщиков" <2>.

На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ в научной литературе выявлено несколько подходов к раскрытию содержания справедливости.

1. Толкование справедливости связано с понятиями соразмерности, разумной и обоснованной дифференциации объема прав, льгот, гарантий. Как отмечается Судом в Постановлении от 27.04.2001 N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ "АвтоВАЗ" и "Комбинат "Североникель", обществ с ограниченной ответственностью "Верность", "Вита-Плюс" и "Невско-Балтийская транспортная компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Совместное российско-южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова" <1>, принцип равенства всех перед законом гарантирует одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, и не исключает возможность установления различных условий для различных категорий субъектов права. Вместе с тем такие различия не могут устанавливаться произвольно, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов.

2. Из конституционных принципов юридического равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа") <1>.

3. Принципы правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, предполагают правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики. Это необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их защиты (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 29.01.2004 N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан") <1>.

Соответственно, мы можем говорить о справедливости как о признаке доходов бюджетов. Данный признак доходов не включен в законодательно закрепленные принципы, на основании которых происходит функционирование бюджетной системы РФ, поэтому методологически целесообразным представляется осуществлять анализ с учетом таких характеристик, как: равномерность, соразмерность, предсказуемость, разумность и обоснованность дифференциации, ясность и согласованность правового регулирования. В качестве дополнительных возможно использовать следующие критерии, разработанные в правовой доктрине: 1) законность, соответствие вновь принимаемых норм права действующим нормам, принципам права; 2) достижение баланса публичных и частных интересов; 3) эффективность; 4) системность (плановый характер правотворчества, его непротиворечивость); 5) обеспечение устойчивого развития общества путем учета долгосрочных стратегических национальных интересов <1>.

Несмотря на то что в бюджетном законодательстве РФ принцип справедливости не закреплен, "справедливость немыслима без равенства" <1>. Статья 28 БК среди принципов, на которых основана бюджетная система РФ, называет принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Этот принцип основан на конституционном принципе равенства субъектов РФ и муниципальных образований и непосредственно связан с принципом единства бюджетной системы РФ <2>. При формировании доходов бюджета данный принцип приобретает особое значение.

Принцип равенства означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК (ст. 31.1 БК). По мнению О.Б. Шемякиной, принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает в том числе определение единых подходов при формировании налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов <1>.

Исходя из существа рассматриваемого принципа принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований содержательно смыкается с принципом справедливости при формировании бюджетов субъектов РФ, муниципальных образований. Дополнительно необходимо обратить внимание, что при анализе характеристик системы межбюджетных отношений в практике наблюдается объединение справедливости и эффективности. И этот подход представляется нам обоснованным в силу взаимосвязи и взаимообусловленности названных характеристик. Так, в Аналитических материалах <1> к документу, подготовленному Минфином России к встрече министров финансов "Группы восьми" <2>, отмечалось, что эффективная и справедливая система межбюджетных отношений в том числе и прежде всего должна предусматривать: законодательно закрепленные, основанные на единых принципах, стабильные и предсказуемые финансовые взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами власти; сбалансированное и взаимоувязанное разграничение между уровнями бюджетной системы расходных обязательств и доходов; возможность и заинтересованность для субнациональных властей самостоятельно формировать свои бюджетные расходы и доходы исходя из интересов и предпочтений региональных (местных) сообществ (бюджетно-налоговую автономию); объективную, формализованную и прозрачную систему бюджетного выравнивания; наличие стимулов для повышения эффективности управления субнациональными финансами и при необходимости санкций, обеспечивающих соблюдение финансовой дисциплины и законодательно установленных требований <3>.

Таким образом, особо следует отметить, что только в своем системном проявлении - взаимодействии, взаимосогласованности и взаимообусловленности - все вышеперечисленные признаки отражают сущность доходов бюджета и выступают основой обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.

По наиболее значимым видам доходов бюджета законодатель устанавливает особый срок вступления их в силу. Так, законодательство, регулирующее формирование доходов бюджета, связано с наступлением определенной даты - 1 января, обусловленной принятием и вступлением в силу федерального закона о бюджете и началом финансового года (см., например, п. 3 ч. 1 ст. 5 НК), и может иметь самостоятельную форму выражения - форму отдельного закона (см. Федеральный закон от 28.11.2015 N 334-ФЗ "Об особенностях перечисления в 2016 году прибыли, полученной Центральным банком Российской Федерации по итогам 2015 года") <1>. Кроме этого, федеральные законы, предусматривающие внесение изменений в законодательство РФ о налогах и сборах, принятые после дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, приводящие к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы РФ, должны содержать положения о вступлении в силу указанных федеральных законов не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом <2>. Данное требование закреплено и в отношении аналогичных законов (нормативных правовых актов) субъектов РФ (представительных органов муниципального образования).

Роль и значение формирования доходов бюджета для Российской Федерации проявляются и в особом правовом статусе субъектов, ответственных за формирование доходов бюджетов, уполномоченных государством, являющихся субъектами, характерными исключительно только для бюджетных правоотношений. Речь идет о главных администраторах (администраторах) доходов бюджета. Именно на них бюджетным законодательством, а также иными нормативными правовыми актами возложены обязанности по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятию решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) денежных средств в форме налогов, сборов, пеней, штрафов, компенсаций и иных платежей, являющихся доходами бюджетной системы РФ.

Определение органов государственной власти РФ, органов управления государственными внебюджетными фондами, Банка России, иных субъектов в качестве главных администраторов (администраторов) доходов бюджета осуществляется правовыми актами РФ (БК, федеральным законом о бюджете), в том числе указаниями Минфина России о порядке применения бюджетной классификации на соответствующий год (см., например, Приказ Минфина России от 01.07.2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации") <1>. Главные администраторы (администраторы) доходов бюджета реализуют бюджетные полномочия, закрепленные ст. 160.1 БК и иными нормативными актами <2>. Наделение вышеуказанных субъектов особым статусом и тот факт, что им обладает огромное количество публичных субъектов (органов власти всех уровней и т.д.), означает возложение на них повышенной степени ответственности за формирование доходной части бюджета и свидетельствует о значимости их деятельности в этом направлении. В то же время необходимо отметить, что в абсолютном большинстве случаев статус главных администраторов (администраторов) доходов бюджета сопряжен со статусом главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. При этом качество реализации полномочий вышеуказанных субъектов в качестве главных администраторов (администраторов) доходов бюджета не связывается законодателем с объемом финансирования данных субъектов в качестве главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств.

Таким образом, доходы бюджета представляют собой финансовую основу государства, которая позволяет как минимум обеспечивать выполнение принятых на себя расходных обязательств, как максимум сформировать резервы, необходимые для обеспечения финансовой устойчивости в случае наступления кризисных ситуаций.