В условиях ограниченности источников доходов бюджета и постоянного возрастания потребностей государства, требующих финансирования за счет средств бюджетов бюджетной системы, особое значение приобретает эффективное расходование средств бюджетов.

В современных условиях эффективность расходов бюджета всех уровней бюджетной системы РФ получает обеспечение и регулирование на основе нормативных правовых актов, программных и иных документов <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: распоряжение Правительства РФ "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года"; Постановление Правительства РФ "О Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов"; Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 310 "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 18 (ч. 2). Ст. 2156; Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 320 "Об утверждении Государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков" // Там же. N 18 (ч. 3). Ст. 2166; Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 N 1203 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов" // Там же. 2011. N 2. Ст. 371; письмо Минфина России от 09.02.2012 N 02-09-01/421 "О Методических рекомендациях по заполнению Сведений о расходных обязательствах РФ, исполняемых главными распорядителями и обоснований бюджетных ассигнований главных распорядителей средств федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" // СПС "КонсультантПлюс"; и др.

Президент РФ начиная с 1998 г. практически ежегодно называл обеспечение эффективности расходования средств бюджетов в качестве одного из приоритетных направлений бюджетной политики Российской Федерации. Так, в Бюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" <1> эффективность бюджетных расходов отнесена к ряду нерешенных проблем: "...эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, получаемый социально-экономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств". К сожалению, данная тенденция сохранила свою актуальность и в настоящее время <2>.

--------------------------------

<1> Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

<2> Совещание о проекте плана обеспечения устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году // Правительство России: сайт. URL: http//government.ru/news/16536/ (дата обращения: 07.05.2016).

Несмотря на то что органами государственной власти предпринимаются меры по обеспечению эффективности расходования бюджетных средств и к основным результатам реализации бюджетной политики в период до 2014 г. относят "обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ, оптимизацию расходов федерального бюджета, формирование федерального бюджета на основе государственных программ, переход к формированию государственных заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, совершенствование налоговой системы, межбюджетных отношений, управления государственными активами и обязательствами, формирование "Бюджета для граждан", это не ограничивает уполномоченные органы решать задачи по дальнейшей доработке "методик оценки эффективности государственных программ и введению обязательной корректировки государственных программ, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также порядка учета результатов оценки эффективности при формировании проекта бюджета и уточнении оценки расходов на более отдаленную перспективу" (Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов), повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг. Определено также, что в рамках решения данных задач будет продолжена работа по созданию стимулов для более рационального и экономного использования бюджетных средств (в том числе при размещении заказов и исполнении обязательств), сокращению доли неэффективных бюджетных расходов и др. Как мы видим, законодатели признают существующую проблему недостаточной эффективности расходования бюджетных средств и предпринимают меры по ее повышению.

В концепциях развития российского законодательства <1> отмечается, что расходные обязательства должны приниматься только на основе тщательной оценки их эффективности и при наличии ресурсов для их гарантированного исполнения в пределах принятых бюджетных ограничений. В связи с этим исследование правовой научной проблемы обеспечения эффективности расходов бюджета имеет непосредственное практическое значение. Перед наукой финансового права стоят задачи исследования и теоретико-правовой разработки разрешения проблемы эффективного расходования бюджетных средств.

--------------------------------

<1> См.: Развитие бюджетной и налоговой системы // Концепция развития российского законодательства / Л.В. Андриченко и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Юриспруденция, 2014; Концепция развития финансового законодательства // Там же.

Бесспорно, что эффективность расходов бюджетов может рассматриваться как минимум с двух сторон - экономической и правовой. Между тем, учитывая комплексность данной проблемы, не следует забывать, что только в правовых нормах могут быть установлены общеобязательные механизмы, средства и способы обеспечения эффективности бюджетных расходов, поскольку именно "право является одним из самых эффективных инструментов решения экономических, политических и иных задач" <1>. Необходимо отметить, что научному наполнению данного понятия с экономической точки зрения посвящено достаточное количество исследований <2>, в то время как правовым формам обеспечения эффективности уделяется весьма фрагментарное внимание <3>, что вполне объясняется сложностью данного явления и первоначально экономической природой данной категории. При этом сегодня, в условиях сложной экономической обстановки, назрела объективная необходимость проведения именно правовых исследований в данной сфере, поскольку только в правовой форме может быть осуществлена реализация мер, направленных на обеспечение эффективности расходования бюджетных средств.

--------------------------------

<1> Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М.: Юрид. лит., 1971. С. 37.

<2> См., напр.: Соколов И.А. Доклад "Методологические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов, в том числе государственных программ" // Финансовый журнал. 2014. N 2; Подъяблонская Л.М., Подъяблонская Е.П. Проблемы повышения эффективности государственных расходов в России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011; Бейтан Ю.В. Повышение эффективности расходования бюджетных средств (на примере города Москвы): Дис. ... канд. экон. наук. М., 2012; Завьялов Д.Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. 2008. N 10; Бюджет и бюджетная система: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. Мст. П. Афанасьева; предисл. А.Л. Кудрина. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014; и др.

<3> См., напр.: Арбатская Ю.В. Проблемы реализации принципа эффективности в бюджетном праве // Академический юридический журнал. 2013. N 1 (51); Болтинова О.В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации // Актуальные проблемы рос. права. 2014. N 3; Бойко Н.Н. К вопросу об определении понятия эффективности использования бюджетных средств // Финансовое право. 2014. N 1; Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств // Там же. 2013. N 2; Вершило Т.А. К вопросу о правовых проблемах эффективного использования бюджетных средств // Там же. N 12; и др.

В настоящее время ведется активная работа по изучению проблемы неэффективного расходования бюджетных средств и поиску направлений и способов их решения. В частности, в соответствии с поручением Президента РФ В.В. Путина <1> проведен анализ эффективности расходов федерального бюджета и подготовлены предложения по их оптимизации. Не умаляя значимости проведенного исследования, отметим, что данная работа проводилась по 13 направлениям расходования бюджетных средств, соответственно, все рекомендации носят точечный, конкретный, несистемный характер, не объединенный общими принципами, критериями оценки, и могут быть применены только для данного направления и не могут быть восприняты как единые начала.

--------------------------------

<1> В соответствии с поручением Президента РФ В.В. Путина от 12.02.2013 N Пр-257 по итогам совещания по экономическим вопросам 15 января 2013 г., поручениями Правительства РФ от 19.02.2013 N ИШ-П13-1008, а также от 05.03.2013 N ИШ-П13-1872 Минфином России совместно с Минэкономразвития России, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, Национальным исследовательским университетом "Высшая школа экономики" и Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ с участием независимых экспертов проведен анализ эффективности расходов федерального бюджета и подготовлены предложения по их оптимизации (см.: Итоговый отчет о результатах деятельности экспертных групп по проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета и представлению предложений по их оптимизации // Высшая школа экономики: сайт. URL: http://www.hse.ru/data/2013/12/13/1339714268/%D0%98%D1%82%D0%BE%D0%B3%D0%BB%B0%В2%D1%8B%D0%B9%D0%BE%D1%82%D1%87%D0%B5%D1%82.pdf (дата обращения: 07.05.2016)).

Итак, первоначально необходимо определиться с понятием "эффективность расходования бюджетных средств", обозначить цели и задачи, так как без четкого понимания ожидаемого результата невозможно оценить, достигнуты они или нет, а также обозначить проблемы правового регулирования эффективности расходования бюджетных средств.

Термин "эффективный" согласно Толковому словарю русского языка определяется через понятие "действенный" <1>, "дающий наилучший результат" <2>. Тем самым понятия "результат", "результативность" расходов бюджета фиксируют связь цели финансовой деятельности первого порядка (исполнение финансовых назначений) с целью второго порядка (социально-экономический эффект этой деятельности) <3>.

--------------------------------

<1> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 914.

<2> Ефремова Т.Ф. Толковый словарь // gufo.me: сайт. URL: http://mirslovarei.com/content_efr/dejstvennyj-pril-20536.html (дата обращения: 24.01.2013).

<3> См.: Матненко А.С. Программно-целевой метод бюджетной деятельности: правовая характеристика // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 7 (145). Право. Вып. 18. С. 36.

Наиболее интересной представляется работа И.А. Слободняк и А.О. Таровых "К вопросу о сущности категории "эффективность", в которой проводится всесторонний анализ понятия "эффективность", в том числе в ретроспективном аспекте. Следует согласиться с авторами, что эффективность в полной мере проявляется как многоаспектный термин. Соответственно, она должна оцениваться с помощью различных критериев. Но любая многокритериальность требует особых способов согласования критериев между собой, способов поиска компромисса. В зависимости от того, как это согласование будет осуществляться, будут появляться различные значения эффективности <1>.

--------------------------------

<1> Слободняк И.А., Таровых А.О. К вопросу о сущности категории "эффективность" // Международный бухгалтерский учет. 2014. N 19.

Необходимо отметить позицию Г. Эмерсона, который определял эффективность как основную задачу управления <1>. Существуют и иные взгляды, в частности мнение И.А. Соколова, который отмечает, что "оценка эффективности - одна из стадий процесса управления, в данном случае управления бюджетными ресурсами" <2>, с чем мы согласиться не можем в первую очередь по следующей причине. Принимая во внимание подходы к понятию управления, выработанные в науке, выделяют следующие основные этапы (стадии) любого управленческого цикла: определение задачи воздействия на процесс; исследование проблемы и постановка диагноза; выявление основных целей, к которым следует стремиться для решения задачи; поиск решения проблемы; принятие решения; подготовка к введению решения в действие; реализация решения; контроль за реализацией и его оценка <3>; ответственность за неисполнение. Как мы видим, оценка эффективности возможна и необходима на всех стадиях и не может выступать самостоятельной стадией в данном управленческом цикле, а присуща всем в качестве задачи осуществления конкретной стадии.

--------------------------------

<1> См.: Эмерсон Г. Эффективность как основание для управления и оплаты труда // EXRUS.EU: социально-экономический портал. URL: http://ru.exrus.eu/Emerson-Dvenadtsat-printsipov-proizvoditelnosti-truda-id4f22a71c6ccc190832005800 (дата обращения: 07.05.2016).

<2> Соколов И.А. Указ. соч. С. 7.

<3> См.: Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М.: Юрид. лит., 1980. С. 13.

Некоторые авторы при изучении проблемы эффективности проводят сравнение с рациональностью. Так, под рациональным использованием бюджетных средств принято понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально. Но показатели рациональности и эффективности использования бюджетных средств не всегда совпадают. Вероятны следующие варианты их оценки: 1) рациональный и эффективный (выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюден принцип эффективности бюджетных средств); 2) рациональный, но неэффективный (выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности использования бюджетных средств не соблюдается); 3) нерациональный, но эффективный (принцип эффективности использования бюджетных средств соблюден в рамках выбранного пути решения, но не является наилучшим среди имеющихся); 4) нерациональный и неэффективный (выбранный путь не представляется самым оптимальным, при его реализации не был соблюден принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств) <1>. Ю.В. Арбатская исследует данную проблему сквозь призму "программного" бюджета. В частности, автором отмечается, что несомненным плюсом такого бюджета является необходимость включения в него только тех расходов, по которым в программе определены критерии (индикаторы) их эффективности, что дает возможность впоследствии их проконтролировать. Также она приходит к выводу о тождественности терминов "эффективность" и "результативность" <2>. В то же время другие исследователи указывают на отсутствие прямого и однозначного их соответствия <3>.

--------------------------------

<1> См.: Бойко Н.Н. Указ. соч. С. 4 - 7.

<2> См.: Арбатская Ю.В. Указ. соч. С. 30.

<3> См., напр.: Юматов В.А. Методологические вопросы развития содержания понятия эффективности правоохранительной деятельности // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2010. N 5 (1). С. 294.

Современный законодатель при разработке и закреплении понятия эффективности расходов бюджета как одного из принципов бюджетной системы РФ взял за основу позицию, которая учитывает экономическую составляющую и согласно которой "понятие эффективности включает не только решение поставленных задач, но и выполнение их с минимальными затратами материальных средств, человеческой энергии и времени" <1>. На наш взгляд, при рассмотрении эффективности под таким углом не учитывается специфика бюджетно-правовой сферы, для которой важны еще качественная составляющая и, как правило, "отложенный" результат наступления. Иногда качественная сторона вопроса встает на первое место в ущерб экономности, т.е. не всегда можно говорить об эффективности при достижении результата за минимальные средства в ущерб качеству, а также не сразу можно определить результативность и эффективность, например, инвестиционного проекта, как того требует норма БК. При этом ни один нормативный акт не включает в содержание понятия эффективности качественную составляющую.

--------------------------------

<1> См., напр.: Пискотин М.И., Лазарев Б.М., Салищева Н.Г., Тихомиров Ю.А. О науке управления // Сов. гос-во и право. 1964. N 9. С. 24; Манохин В.М. О предмете и задачах науки управления в современный период // Там же. 1965. N 2. С. 28; Пашков А.С., Явич Л.С. Эффективность действия правовой нормы // Там же. 1970. N 3. С. 45; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977. С. 26; и др.

Говоря об эффективности, нельзя забывать и о правовой форме ее закрепления. При разработке акта в первую очередь необходимо уяснить цель конкретной нормы, которую хочет достичь ее создатель, когда говорит об эффективности расходов, поскольку "именно цель правовой нормы является эталоном оценки ее эффективности" <1>.

--------------------------------

<1> Никитинский В.И. Указ. соч. С. 18.

Достижение поставленной цели возможно путем сложения как минимум двух составляющих - качества нормы и качества ее правоприменения (механизма действия). Ведь сама по себе даже самая научно обоснованная, "идеальная" норма еще не гарантирует эффективности ее применения.

Общей целью любой нормы является формирование должного поведения участников правоотношений. В нашем случае норма и механизм ее реализации должны быть такими, чтобы достичь конечную цель создания нормы - обеспечить эффективное расходование средств бюджета всеми главными распорядителями (распорядителями), получателями средств бюджета и другими субъектами, получающими средства бюджета на иных основаниях.

В теории права под эффективностью правовых норм понимают соотношение между фактическим результатом их действия и теми социальными целями, для достижения которых они были приняты <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. Указ. соч. С. 22; Никитинский В.И. Указ. соч. С. 24.

В целях более точного понимания сущности эффективности, в том числе и расходования бюджетных средств, считаем целесообразным провести ее классификацию. Так, по степени восприятия эффективность может быть абсолютная (единообразное понимание эффективности всеми участниками правоотношений) и относительная (различное толкование понимания эффекта); по месту получения эффекта - глобальная (в рамках всего государства) и индивидуальная (в рамках одного субъекта); по периодичности получения - однократная (одноразовый эффект) и многократная (повторяющаяся, длящаяся); по последствиям - социальная, материальная, экономическая, политическая, нравственная и т.д.; по субъектам - публичная (в интересах государства) и частная (в интересах одного субъекта); по времени ожидания наступления эффекта - эффект наступает в краткосрочной перспективе (до одного года), либо в среднесрочной (от одного года до шести лет), либо в долгосрочной перспективах (свыше шести лет).

Как уже было отмечено, принцип эффективности использования бюджетных средств имеет правовое закрепление в ст. 34 БК, но, несмотря на это, существует множество проблем, связанных с его реализацией. В частности, к проблемам правового регулирования, требующим исследования, выработки новых правовых подходов и предложений по их решению, можно отнести следующие: отсутствует единая правовая терминология и четкое доктринальное наполнение правового понятия эффективности расходов бюджета; само понятие эффективности бюджетных средств не регламентировано бюджетным законодательством; не систематизированы организационно-правовые меры, направленные на обеспечение эффективности расходов бюджета; не разработаны единые критерии эффективности; система оценки эффективности бюджетных расходов практически отсутствует.

Актуальность всех проблем совершенно очевидна и, по существу, показывает отсутствие глубокого и системного подхода к правовому регулированию отношений, опосредующих эффективность расходования бюджета. Особенно негативным фактором предстает важнейший элемент регулирования, как правового, так и управленческого, - отсутствие системы оценки эффективности бюджетных расходов в ее завершенном, полномасштабном виде.

Необходимо отметить, что комплекс мер, направленных на решение этих и иных проблем правового обеспечения эффективного расходования бюджетных средств, должен носить системный характер.

Несмотря на довольно активный интерес ученых к проблеме понятия эффективности и ее оценки, как уже было отмечено выше, до сих пор не разработано не только единого общего понятия эффективности расходования бюджетных средств, но и единых критериев оценки такой эффективности.

На актуальность этой проблемы обратил внимание Президент РФ в своем последнем <1> Бюджетном послании Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах", где обозначил отсутствие четкой системы оценки эффективности бюджетных расходов как одну из проблем бюджетной политики. В то же время это вполне можно объяснить сложностью, многогранностью направлений расходования бюджетных средств, в связи с чем довольно трудно оценить по единым критериям эффективность расходования бюджетных средств, например, по социальному или военному направлению, поскольку они имеют различные результаты конечной деятельности, с которым законодатель связывает эффективность расходования бюджетных средств, различные цели деятельности, различные задачи и функции, на выполнение которых и выделяется финансовое обеспечение за счет бюджета, различные основания возникновения бюджетных обязательств (непосредственное или опосредованное) <2> и т.д. Некоторые авторы также отмечают, что критерий эффективности является вторичным, производным от критерия результативности <3>. В нашу задачу не входит разработка единых критериев по всем видам расходов бюджета, так как исходя из экономической природы расходов бюджета данные критерии, облеченные в правовую форму, также будут иметь экономический характер. Представляется более целесообразным предложить разработать общую (рамочную) методику (модель) оценки - так называемые стандарты эффективности расходования бюджетных средств с определением в ней общих четких критериев (принципов) оценки эффективности для главных распорядителей бюджетных средств, в чьи обязанности входит обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (п. 1 ст. 158 БК), с уточнением их обязанностей положением об обеспечении эффективности расходования бюджетных средств. Данные критерии (принципы) <4> должны быть в дальнейшем конкретизированы каждым главным распорядителем в рамках специфики их деятельности в форме нормативного акта <5>.

--------------------------------

<1> Статья 170 БК, предусматривающая порядок направления бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в качестве отдельного документа, утратила силу в связи с принятием Федерального закона от 04.10.2014 N 283-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (см.: Рос. газ. 2014. 8 окт.).

<2> Подробнее см.: Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств.

<3> См.: Голубев А.В. Юридическое выражение результативности и эффективности использования бюджетных средств.

<4> Подробнее см.: Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности // Практический менеджмент качества: сайт. URL: http://www.pqm-online.com/assets/files/lib/books/emerson.pdf (дата обращения: 16.05.2016); Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами; Принципы оценки эффективности деятельности учреждения // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2014. N 16, 17; Болтинова О.В. Указ. соч.; и др.

<5> В настоящее время действуют Методические рекомендации по разработке и реализации отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденные Приказом Минфина России N 182н и Минэкономразвития России N 674 от 23.12.2010 (доступ из СПС "КонсультантПлюс"), однако и они не содержат понятной методики и критериев оценки эффективности расходования средств бюджета. Более того, данная методика направлена на обязательную экономию денежных средств, что не всегда бывает разумным в определенных условиях.

Кроме этого, специальные контролирующие органы, которые уполномочены на проведение контрольных мероприятий по оценке и проверке эффективности расходования бюджетных средств <1>, также нуждаются в закреплении единых подходов в определении четких и понятных критериев и методики, необходимых для осуществления таких мероприятий. В то же время нельзя, конечно, говорить и о полном отсутствии какой-либо методологической базы, на основании которой работают контролирующие органы. Так, в настоящее время принят стандарт финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств" <2>, в котором "критерии" закреплены в довольно абстрактных формулировках, носят оценочный характер и не позволяют понять их однозначно. Но даже в такой форме он распространяется только на деятельность Счетной палаты РФ. Что касается Росфиннадзора <3>, то он не имел собственных ориентиров для оценки эффективности бюджетных средств и по понятным причинам не мог руководствоваться в своей деятельности стандартами Счетной палаты РФ.

--------------------------------

<1> На сегодняшний день это Счетная палата РФ (ст. ст. 5, 13 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации") и Федеральное казначейство (до февраля 2016 г. данным субъектом выступал Росфиннадзор).

<2> См.: Бюллетень Счетной палаты РФ. 2009. N 7 (139).

<3> Автором уже отмечалось, что в связи с ликвидацией Росфиннадзора правопреемником по бюджетным вопросам является Федеральное казначейство, которое в перспективе и будет осуществлять контрольные полномочия за соблюдением бюджетного законодательства на основе риск-ориентированного подхода.

Говоря о критериях эффективности, некоторые авторы, акцентируя внимание на проблемах в их правовом закреплении, отмечают, что, поскольку количественные и качественные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств конкретными бюджетными учреждениями в настоящий момент отсутствуют, оценить эффективность использования бюджетных средств можно лишь по одному критерию - отсутствию нарушений законодательства <1>. Несомненно, большая роль отводится актам высших судебных органов, призванных разрешать споры, связанные с оценкой эффективности расходования бюджетных средств (см. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации") <2>. Следует особо отметить, что, несмотря за закрепление в БК принципа эффективности как базового принципа функционирования бюджетной системы РФ, ни за главными распорядителями (распорядителями) не закреплена обязанность по контролю за эффективным расходованием, ни за получателями бюджетных средств не закреплена обязанность по эффективному расходованию полученных средств.

--------------------------------

<1> См.: Пономарева К.А. Неэффективное использование бюджетных средств по законодательству России и Германии // Юрист. 2013. N 13. С. 43 - 46.

<2> См.: ВВАС РФ. 2006. N 8.

Таким образом, установление единых стандартов (критериев, принципов) эффективности расходования бюджетных средств для контролирующих органов будет способствовать единообразному пониманию эффективности не только контролирующими органами, но и всеми субъектами, получающими бюджетные средства, что, несомненно, будет влиять на качество соблюдения ими финансовой дисциплины в своей деятельности.

Итак, органы внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, на которые возложена обязанность осуществления контрольных мероприятий за эффективным расходованием бюджетных средств, не имеют единой методики и критериев оценки эффективности. Это означает, что главные распорядители (распорядители), получатели бюджетных средств и иные субъекты, в той или иной форме получающие бюджетные средства, не имеют возможности однозначно оценивать эффективность расходования средств в целях недопущения их неэффективного использования.

Более того, ст. 270.1 БК наделяет органы исполнительной власти правом создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля). Но положения этой статьи говорят о подготовке и организации "мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств", но не об оценке эффективности. С учетом того, что общих правил (критериев) оценки эффективности расходов в настоящее время не закреплено, это дает возможность органам исполнительной власти по-разному оценивать эффективность расходования, что не будет способствовать укреплению финансовой дисциплины.

В соответствии со ст. 162 БК получатель бюджетных средств уполномочен обеспечивать результативность (а не эффективность! - Н.П.) предусмотренных ему бюджетных ассигнований. С учетом того, что принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), является очевидным, что нужно иметь четкое представление о том, в чем именно заключается результативность деятельности получателя бюджетных средств в целях последующей оценки эффективности их расходования.

Единственная особенность в отношении оценки эффективности использования бюджетных средств, заключающаяся в прямом указании на эффективность, закреплена в ст. 160.3 БК и распространяется только на бюджетные средства, направленные на государственную поддержку инновационной деятельности.

Далее следует отметить, что, принимая во внимание переход на программное расходование бюджетных средств (и в настоящее время идет процесс по его совершенствованию), по сути, необходимо также сделать акцент на качестве составления и контроле за реализацией данных программ. Реализация принципа эффективности использования бюджетных средств напрямую связана с выполнением Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Программа предполагает реализацию мероприятий, направленных на модернизацию бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления, упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований, повышение функциональной эффективности бюджетных расходов, повышение операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений, обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов.

Представляется целесообразным провести мониторинг (ревизию) всех государственных программ, как вновь разрабатываемых, так и уже действующих. Все программы должны быть зарегистрированы в едином реестре, ведение которого нужно поручить Правительству РФ. На конкретное должностное лицо, курирующее данную программу, должна быть возложена персональная ответственность.

Не требует дополнительного доказывания тот факт, что бюджетная деятельность Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований должна быть основана на принципах, закрепленных в БК, в частности на принципе эффективности использования бюджетных средств <1>. При этом наиболее эффективным и действенным способом обеспечения соблюдения предписаний государства, закрепленных в нормах права, является установление ответственности за неисполнение (нарушение) данной нормы. Однако, отмечая важность, значимость и необходимость соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств, ни федеральный законодатель, ни субъекты РФ, ни муниципальные образования не устанавливают ответственность (иные меры принуждения) за несоблюдение данного принципа, что сводит на нет его применение и говорит лишь о декларативности его исполнения.

--------------------------------

<1> Принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК) означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

В то же время особо следует отметить позицию Счетной палаты РФ, которая в Классификаторе нарушений, выявляемых в ходе государственного финансового контроля, отмечает, что несоблюдение принципа эффективности использования бюджетных средств является именно нарушением бюджетного законодательства. Данный Классификатор является систематизированным перечнем нарушений, выявляемых при проведении государственного финансового контроля.

Таким образом, подводя итог, необходимо констатировать, что в настоящее время назрела объективная потребность в системном и оперативном решении вышеуказанных и иных проблем, связанных с правовой квалификацией эффективности расходов бюджетов.