Несмотря на огромную роль и неоспоримую значимость золотовалютных резервов как финансово-правового инструмента финансовой деятельности Российской Федерации, наука финансового права до сегодняшнего дня не уделяла им практически никакого внимания и рассматривала данную проблему исключительно в контексте исследования смежной проблематики. Так, например, золотовалютные резервы государства рассматривались только в контексте казны РФ <1>. В экономической научной литературе золотовалютным резервам уделяется довольно пристальное внимание и отмечается их важное значение для обеспечения независимости государства. В частности, они рассматриваются "как инструмент поддержания финансовой стабильности государства" <2>, "важное резервное средство" <3>, "страховой фонд государства на случай дестабилизирующей ситуации на финансовом рынке" <4> и т.д.
--------------------------------
<1> См.: Кучеров И.И. Бюджетное право России. С. 27; Янкевич С.В. Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации (финансово-правовое аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015; Он же. Драгоценные металлы и драгоценные камни // Казна и бюджет / Р.Е. Артюхин и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. С. 307; Лисицын А.Ю. Золотовалютные резервы Центрального банка Российской Федерации // Там же. С. 330; и др.
<2> Тогузова И.З., Кайтмазов В.А. Роль международных резервов в проведении денежно-кредитной политики // Современные проблемы науки и образования: электронный научный журнал. URL: http://www.science-education.ru/pdf/2014/3/317.pdf (дата обращения: 09.05.2016).
<3> Борцова Д. Правовая природа и структура современной валютной системы России // Pandia: сайт. URL: http://pandia.ru/text/77/457/3859.php (дата обращения: 15.05.2016).
<4> Форов А.Ю. Управление золотовалютными резервами: проблемы и перспективы // Сибирский торгово-экономический журнал. 2011. N 12. С. 104.
Заметим, что правовое регулирование золотовалютных резервов является наиболее закрытым для общественности, нежели иная сфера финансовой деятельности. При этом сведения о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию (ст. 7 Закона РФ "О государственной тайне"). Одновременно с этим законодательно установлено, что сведения о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Госфонде России, Банке России, т.е. о части золотовалютных резервов, составляют государственную тайну (ч. 2 ст. 5 указанного Закона). Таким образом, информация о золотовалютных резервах является лишь частично открытой для общества, что объясняется стратегическим характером закрытой информации и потенциальной возможностью возникновения угрозы национальной безопасности Российской Федерации при ее раскрытии.
Прежде всего необходимо определиться с пониманием золотовалютных резервов, за счет которых может обеспечиваться финансовая устойчивость Российской Федерации. Одной из основных проблем в сфере теоретико-правовой квалификации золотовалютных резервов РФ можно считать отсутствие единого научного подхода к определению содержания понятия "золотовалютный резерв". В нормативных актах также нет единства в используемой терминологии, по сути, наполненной одним содержанием: это непосредственно "золотовалютные резервы Российской Федерации" (см. Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях"), "золотовалютные резервы" (ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"), "международные резервы Российской Федерации" <1>, "международные резервы России" <2>, "резервные активы" <3>, "золотовалютные резервы Банка России" (ст. 2 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Учитывая глубину данной законодательной и научной неопределенности, несомненно требующей разрешения в рамках самостоятельного научного исследования, остановимся на вопросах, имеющих непосредственное отношение лишь к теме нашего исследования.
--------------------------------
<1> См.: Центральный банк Российской Федерации: сайт. URL: http://wwwxbr.ru (дата обращения: 09.05.2016).
<2> См.: Структура международных резервов отдельных стран // Центральный банк Российской Федерации. URL: http://www.cbr.ru/statistics/print.aspx?fi1e=credit_statistics/res_str.htm&pid=svs&sid=ITM_60686 (дата обращения: 09.05.2016).
<3> См.: Там же.
Анализ действующего законодательства приводит к следующему выводу, позволяющему судить о содержании золотовалютных резервов РФ. Итак, золотовалютные резервы РФ состоят из двух частей: 1) Госфонд России <1>, находящийся в управлении Минфина России; 2) золотовалютный резерв Банка России. В этой связи двухэлементная система управления предопределяет и специфическое правовое регулирование золотовалютных резервов: нормативное регулирование Минфина России (в отношении Госфонда России) и нормативное регулирование Банка России (в отношении резервов Банка России). Нормативные акты двух органов действуют параллельно, имеют свой объект, предмет (весьма схожие, но не идентичные), распространяются на особый, строго определенный круг отношений, в некоторых случаях взаимозависимы и взаимоопределены. Следует отметить, что какого-либо общего нормативного акта, регулирующего единые требования к обеим частям золотовалютных резервов, равно как и требования к их понятию и составу, не существует.
--------------------------------
<1> Формируемый из: драгоценных металлов и драгоценных камней, приобретенных у субъектов рынка драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета, в том числе по договорам поставок, заключаемым указанными субъектами с организациями, осуществляющими аффинаж драгоценных металлов; уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, приобретенных у субъектов добычи драгоценных металлов и драгоценных камней за счет средств федерального бюджета; принудительно изъятых в установленном законом порядке драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий; приобретенных у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение; лома и отходов драгоценных металлов и драгоценных камней; кладов драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий; бесхозяйных драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий; драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них и лома таких изделий, переданных государству по праву наследования и дарения; изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней государственных наград бывшего СССР, предназначенных для выдачи в установленном порядке награжденным лицам (законным представителям награжденных лиц) или подлежащих сдаче на государственное хранение в соответствии с законодательством РФ о государственных наградах; изготовленных из драгоценных металлов и драгоценных камней подарков, полученных гражданами РФ в связи с государственной деятельностью; драгоценных металлов и драгоценных камней, а также изделий из них, зачисляемых в Госфонд России по иным основаниям, установленным законодательством РФ.
Рассмотрим более подробно состав золотовалютных резервов РФ, предварительно отметив, что он характеризуется сложной и неоднородной структурой и имеет высокую степень неопределенности правового регулирования.
Госфонд России как часть золотовалютных резервов РФ в соответствии с Федеральным законом "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" находится в непосредственном управлении Гохрана. Этим же Федеральным законом установлено и предназначение данного Фонда - это обеспечение производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации.
Госфонд России включает в себя совокупность следующих драгоценных металлов - золота, серебра, платины и металлов платиновой группы, драгоценных камней - природных алмазов, изумрудов, рубинов, сапфиров и александритов, природного жемчуга в сыром (естественном) и обработанном виде и уникальных янтарных образований, приравненных в установленном порядке к драгоценным камням, изделий из указанных драгоценных металлов и драгоценных камней, а также их лома и отходов. В свою очередь, эти ценности отнесены либо к ценностям Алмазного фонда РФ, либо к ценностям золотого запаса РФ, либо к прочим ценностям Госфонда России.
Алмазный фонд РФ представляет собой собрание уникальных самородков драгоценных металлов и уникальных драгоценных камней, имеющих историческое и художественное значение, а также уникальных ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней и не подлежит отчуждению в какой-либо форме. Для Алмазного фонда РФ в большей степени характерно культурно-художественное назначение, и для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации данная часть золотовалютного резерва не представляет принципиального значения.
Золотой запас РФ состоит из аффинированного золота, которое может быть использовано для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях. Как видим, законодательное определение цели использования золотого запаса предопределило и его первостепенное значение для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Остальные ценности (не включенные в Алмазный фонд РФ и золотой запас РФ) отнесены к прочим ценностям Госфонда России, они не имеют специальной цели использования и предназначены для обеспечения производственных, финансовых, научных, социально-культурных и иных потребностей Российской Федерации. Таким образом, прочие ценности Госфонда России как часть золотовалютных резервов РФ только в случае издания отдельного решения уполномоченного органа по использованию их в качестве стабилизирующего инструмента могут иметь какое-либо значение для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации.
Таким образом, золотовалютные резервы РФ, составляющие Госфонд России и хранящиеся в Гохране России, представляют собой драгоценные камни и драгоценные металлы <1>, включая золото. При этом именно золотой запас является стабилизирующим элементом финансовой системы РФ и позволяет создать резерв особого рода, который имеет для государства стратегического значение.
--------------------------------
<1> Правовое регулирование золотовалютных резервов РФ в части, находящейся в управлении Минфина России, осуществляется в контексте использования терминов "драгоценные камни" и "драгоценные металлы".
Особо следует отметить, что правовой режим части золотовалютных резервов, составляющих Госфонд России, достаточно подробно урегулирован в нормативных правовых актах. В частности, определены: понятие и правовой режим Госфонда России; его состав и структура; порядок его формирования, в том числе принятия решений о его пополнении, приобретении ценностей и их экспертизе; порядок отпуска ценностей из Госфонда России; учет, хранение и обеспечение сохранности; порядок отчетности и проведения проверок; правовой статус Гохрана.
К сожалению, отсутствие открытой официальной информации на официальном сайте Минфина России не позволяет исследовать порядок управления и оценить размеры и динамику формирования и расходования этой части золотовалютных резервов.
Вторая часть золотовалютных резервов РФ находится в Банке России. И с этого момента они определяются как золотовалютные резервы Банка России <1> либо международные (золотовалютные) резервы. Управление данными резервами относится к официальным функциям Банка России (ст. 4). Как уже было отмечено в нормативных актах Банка России, несмотря на то что Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" прямо не устанавливает основное предназначение золотовалютных резервов, находящихся в его управлении, можно сделать вывод, что оно является идентичным общим целям деятельности Банка России. Это защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие финансового рынка РФ; обеспечение стабильности финансового рынка РФ.
--------------------------------
<1> Принимая во внимание, что исследование терминологической неопределенности в рассматриваемой сфере не является основной целью настоящей работы, в дальнейшем по тексту понятия "золотовалютные резервы Российской Федерации", "золотовалютные резервы", "международные резервы Российской Федерации", "международные резервы России", "резервные активы", "золотовалютные резервы Банка России" будут использоваться как тождественные. В случаях наличия какой-либо специфики будет сделано соответствующее уточнение на отнесение золотовалютного резерва к той или иной части.
В состав части золотовалютных резервов Банка России входят средства в иностранной валюте, специальные права заимствования (далее - СДР), резервная позиция в Международном валютном фонде (далее - МВФ) и монетарное золото.
В категорию средств в иностранной валюте входят: наличная иностранная валюта; остатки средств на корреспондентских счетах, включая обезличенные металлические счета в золоте; депозиты с первоначальным сроком погашения до одного года включительно (в том числе депозиты в золоте) в иностранных центральных банках, в Банке международных расчетов (БМР) и кредитных организациях - нерезидентах; долговые ценные бумаги, выпущенные нерезидентами; кредиты, предоставленные в рамках сделок обратного РЕПО, и прочие финансовые требования к нерезидентам с первоначальным сроком погашения до одного года включительно. Ценные бумаги, переданные контрагентам в рамках операций займов ценных бумаг, также учитываются в составе международных резервов <1>.
--------------------------------
<1> Не учитываются в составе золотовалютных (международных) резервов: ценные бумаги, полученные в качестве обеспечения по сделкам обратного РЕПО или займов ценных бумаг (полученные в обмен на другие ценные бумаги); ценные бумаги, служащие обеспечением по сделкам РЕПО; финансовые требования Банка России и Правительства РФ к резидентам, выраженные в иностранной валюте (см.: Базы данных // Центральный банк Российской Федерации: сайт. URL: http://www.cbr.ru/hd_base/default.aspx? (дата обращения: 09.05.2016).
Часть Резервного фонда и ФНБ, номинированная в иностранной валюте и размещенная Правительством РФ на счетах в Банке России, инвестируемая Банком России в иностранные финансовые активы, также является составляющей международных резервов РФ.
Специальные права заимствования - международные резервные активы, эмитированные МВФ и находящиеся на счете РФ в Департаменте СДР Фонда.
Резервная позиция в МВФ представляет собой сумму позиции по резервному траншу (валютной составляющей квоты РФ в Фонде) и требований страны к МВФ в рамках новых соглашений о заимствованиях.
Монетарное золото - принадлежащие Банку России и Правительству РФ стандартные золотые слитки и монеты, изготовленные из золота с пробой металла не ниже 999/1000 <1>. В эту категорию включается как золото, имеющееся в хранилище, так и золото, находящееся в пути и на ответственном хранении, в том числе за границей <2>. Монетарное золото представляет собой вторую часть золотого запаса РФ, хранящуюся в Банке России.
--------------------------------
<1> В целях совершенствования статистики международных резервов Российской Федерации с 1 июня 2010 г. в состав монетарного золота включаются монеты, изготовленные из золота с содержанием химически чистого металла 999/1000 (см.: Пресс-служба Банка России // Там же. URL: http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=100527_1757414.htm (дата обращения: 09.05.2016).
<2> См.: Базы данных.
Годовой отчет Банка России за 2014 г. использует иные термины в обозначении золотовалютных резервов, однако изучение данного документа позволяет констатировать, что содержательное наполнение является идентичным. Так, в нем указано, что резервные активы Банка России (как мы видим, используется новый термин, характеризующий золотовалютные резервы Банка России) состоят из резервных валютных активов Банка России и активов Банка России в золоте. К резервным валютным активам Банка России относятся разрешенные валюты, номинированные в долларах США, евро, фунтах стерлингов, канадских долларах, австралийских долларах, иенах, швейцарских франках и СДР, требования Банка России к иностранным контрагентам и принадлежащие Банку России ценные бумаги иностранных эмитентов. Как мы видим, уточняется состав иностранных валют, в которых могут быть размещены резервы. Кроме этого, вводится дополнительная цель управления резервными валютными активами Банка России - обеспечение оптимального сочетания их сохранности, ликвидности и доходности.
Таким образом, золотовалютные резервы Банка России имеют более наполненный элементный состав по сравнению с Госфондом России.
Кроме содержательных различий в двух частях золотовалютных резервов можно выделить и еще одно отличие, заключающееся в разнице их связи с федеральным бюджетом. Так, средства, полученные от реализации ценностей Госфонда России, не являются источником доходов федерального бюджета <1>, а предназначены лишь для погашения дефицита федерального бюджета <2> и относятся к иным источникам внутреннего финансирования дефицитов бюджетов <3> (средства, получаемые от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, подлежат зачислению в федеральный бюджет по нормативу 100% (ст. 93.1 БК); средства, полученные от управления золотовалютными резервами Банка России, зачисляются в прибыль Банка России (и только лишь затем в составе 90% прибыли перечисляются в доход федерального бюджета, но в отличие от первого случая - в качестве неналогового дохода).
--------------------------------
<1> В соответствии со ст. 41 БК государственные запасы драгоценных металлов не относятся к доходам бюджетов.
<2> В соответствии со ст. 94 БК в состав источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение.
<3> Код 020000 - государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней. По данной статье отражаются поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, уменьшенные на размер выплат на их приобретение (см.: Приказ Минфина России от 01.07.2013 N 65н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс").
Данный признак и закрепленные цели использования золотовалютных резервов РФ позволяют выделить несколько взаимосвязанных функций: защитную, позволяющую говорить о закреплении финансово-правового средства, способствующего достижению состояния защищенности государства в условиях рисков и угроз; компенсирующую, поскольку они предназначены для восстановления сбалансированности бюджета при наличии дефицита; стабилизирующую, способствующую формированию состояния надежности и гарантированности выполнения всех финансовых обязательств государства и направленности на дальнейшее обеспечение финансовой устойчивости Российской Федерации. Еще в 1990 г. формирование золотого запаса связывалось с созданием стабилизационного монетарного фонда государства (подп. "б" п. 7 Постановления Верховного Совета СССР от 11.12.1990 N 1830-1 "О введении в действие Закона СССР "О государственном банке СССР" и Закона СССР "О банках и банковской деятельности") <1>.
--------------------------------
<1> См.: ВСНД и ВС СССР. 1990. N 52. Ст. 1156.
Кроме выполнения данных функций золотовалютные резервы РФ способствуют формированию надежного положительного имиджа государства среди инвесторов. "Чем выше величина золотовалютных резервов, тем большим доверием иностранных инвесторов и кредиторов пользуется государство" <1>.
--------------------------------
<1> Погудаева М.Ю., Погудаев Ю.И. Перспективы развития рынка золота и тенденции его изменения в условиях мирового финансового кризиса // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2009. N 9 (59). С. 79.
Однако, несмотря на значительные различия в правовом режиме регулирования, можно отметить и определенное единство в их правовой природе. Так, законодательно сформулированным единственным общим признаком двух частей золотовалютных резервов является их принадлежность к федеральной собственности, что объясняет их отношение к казне РФ.
Внимательный анализ нормативных актов, регулирующих сферу золотовалютных резервов, позволяет выявить очередную неопределенность правового регулирования. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 8 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" частью золотовалютных резервов РФ является золотой запас РФ. Здесь же законодатель устанавливает и более конкретную цель использования золотого запаса, нежели для иных частей Госфонда России, и закрепляет, что золотой запас предназначен исключительно для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.
Далее, в этой же статье законодатель разделяет золотой запас РФ на две части и указывает, что первая из них хранится в Банке России и учитывается на его счетах, а также устанавливает субъекта, управляющего ею. В частности, решение о расходовании этой части золотого запаса РФ принимается Банком России в порядке, согласованном с Правительством РФ. Отчет о состоянии учитываемой на счетах Банка России части золотого запаса РФ представляется Банком России Государственной Думе как составная часть доклада Председателя Банка России о деятельности Банка России (ч. 2 ст. 8). Вторая часть находится в Госфонде России, подлежит учету на счетах Минфина России. Решение о расходовании данной части золотого запаса РФ принимается в соответствии с планами, утверждаемыми Правительством РФ, в стоимостных объемах, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 23).
Таким образом, возникает вопрос: распространяется ли действие ч. 1 ст. 8 Федерального закона "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" на часть золотого запаса, находящуюся в Банке России? Буквальный анализ нормативных актов позволяет ответить утвердительно, что ведет к возникновению следующих противоречий и коллизий. Если часть золотого резерва Банка России находится в пределах правового поля действия ч. 1 ст. 8 вышеуказанного Федерального закона, то это: 1) означает, что на него распространяется и ограничение по использованию золотого запаса для осуществления только лишь финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях, и это должно, в свою очередь, коррелировать с целями деятельности Банка России, указанными в ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (так как управление золотовалютными резервами Банка России ограничено именно этими целями), и не может не вызывать определенные противоречия; 2) приводит к возникновению вопроса об отнесении части золотого запаса Центрального банка к общему золотому запасу РФ. Принимая во внимание тот факт, что Федеральным законом "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" регулируются отношения по управлению частью золотовалютного резерва в общем и золотого запаса в частности, которые относятся к Госфонду России, указание на золотой запас Банка России в контексте общего правового регулирования данного Федерального закона представляется как минимум некорректным и приводит к возникновению так называемых недействующих, "мертвых" норм.
В этой связи целесообразным представляется внесение изменений в Федеральный закон "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" в части уточнения правового режима золотовалютных резервов (с последующим внесением изменений в Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). В частности, предлагается: нормативно зафиксировать понятие золотовалютных резервов РФ (возможно, через перечисление объектов, в него входящих), состав золотовалютных резервов с четким указанием субъектов, управляющих ими, и их компетенцией; определить цели использования (расходования) золотовалютных резервов, а также возможность (либо невозможность) передачи частей золотого запаса из Госфонда России в Банк России.
Заметим, что ученым исследование проблем содержания и структуры золотовалютных резервов центральных банков более интересно, нежели золотовалютные резервы Гохрана России. Так, первой группе резервов посвящены работы В. Андрианова <1>, Т. Малаховой <2>, И. Ольшаного <3>, Г. Фетисова <4> и т.д. Из работ, посвященных резервам Гохрана, можно выделить только работы И. Кучерова <5>, С. Янкевича <6>.
--------------------------------
<1> См.: Андрианов В. Золотовалютные резервы: принципы формирования, структура и эффективность использования // Виперсон: сайт. URL: http://viperson.ru/articles/vladimir-andrianov-zolotovalyutnye-rezervy-printsipy-formirovaniya-struktura-i-effektivnost-ispolzovaniya (дата обращения: 09.05.2016).
<2> См.: Малахова Т.С. Анализ и динамика золотовалютных (международных) резервов ведущих стран мира // Научный журнал КУбГАУ. 2012. N 77 (03).
<3> См.: Ольшаный А.И. Золотовалютные резервы Российской Федерации: структура и управление // Российский внешнеэкономический вестник 2006. N 12; Он же. Международные резервные активы Российской Федерации: проблемы и перспективы // Проблемы прогнозирования. 2009. N 1. С. 93 - 110.
<4> См.: Фетисов Г. Золотовалютные резервы России: объем, структура, управление // Вопросы экономики. 2005. N 1. С. 49 - 62.
<5> См.: Кучеров И.И. Законные платежные средства: теоретико-правовое исследование: Монография. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2016.
<6> См.: Янкевич С.В. Правовое регулирование обращения драгоценных металлов и драгоценных камней; Он же. Драгоценные металлы и драгоценные камни. С. 303 - 316.
Переходя к вопросам управления золотовалютными резервами, справедливо будет отметить, что "стабильность государства, его финансовая устойчивость во многом определяются не только объемом резервов, но и оптимальностью их структуры и эффективностью управления ими" <1>. Государство поставило перед уполномоченными органами непростую задачу - необходимо не только сохранить имеющиеся резервы, но и приумножить их и привлечь дополнительные доходы в федеральный бюджет. Основной целью деятельности по управлению резервами является обеспечение оптимального сочетания сохранности, ликвидности и поддержание доходности резервных активов. При этом стоит сделать важную оговорку, что в соответствии с целями деятельности Банка России извлечение прибыли не является основной его целью, что ограничивает его возможности по использованию финансовых инструментов при управлении золотовалютными резервами.
--------------------------------
<1> Выборова Е.Н. К вопросу о регулировании международных (золотовалютных) резервов // Деньги и кредит. 2011. N 10. С. 74.
Непосредственное управление золотовалютными резервами РФ, как уже было отмечено ранее, осуществляется Минфином России в отношении ценностей Госфонда России, а также Банком России - в отношении золотовалютных резервов Банка России.
Несмотря на нормативное регламентирование порядка учета, хранения драгоценных металлов и драгоценных камней (см. Постановление Правительства РФ от 28.09.2000 N 731 "Об утверждении Правил учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения соответствующей отчетности") <1>, определения цен на них (см. Приказ Минфина России от 19.12.2014 N 155н "О порядке определения цен на драгоценные металлы, драгоценные камни и изделия из них, приобретаемые в установленном порядке и поступающие в Госфонд России по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, а также отпускаемые из него") <2>, Порядка представления заявок на приобретение аффинированных драгоценных металлов из Госфонда России (см. Приказ Минфина РФ от 18.04.2003 N 36н "О Порядке представления заявок на приобретение аффинированных драгоценных металлов из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации") <3>, информации о применении данных норм найти не удается, что позволяет говорить об ограниченности такой информации для общественности.
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2000. 20 окт.
<2> СПС "КонсультантПлюс".
<3> См.: Рос. газ. 2003. 27 мая.
Специальный режим золотого запаса Госфонда России и его особую роль в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации подчеркивает тот факт, что решение о его реализации принимает Президент РФ, на основании мотивированного представления Председателя Правительства РФ, которое должно содержать информацию о количестве и стоимости предлагаемого для отпуска золота, целях и условиях отпуска, об общем количестве золота, находящегося на хранении в Госфонде России на момент направления представления, о планируемых поступлениях золота, конкретных направлениях расходования средств от предполагаемых операций с отпускаемым золотом, а также о фактическом исполнении предшествовавших решений Президента РФ об отпуске золота <1>.
--------------------------------
<1> Отпуск ценностей золотого запаса РФ осуществляется в общих стоимостных пределах, предусмотренных планом отпуска ценностей Госфонда России, утвержденным Правительством РФ, с учетом решения Президента РФ об отпуске ценностей золотого запаса РФ. Минфин России не позднее чем через 15 дней со дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год представляет в Правительство РФ проект плана отпуска ценностей Госфонда России на очередной год с указанием стоимостных объемов, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год. В плане отпуска ценностей Госфонда России указываются общая стоимость, виды и количество планируемых для отпуска ценностей, а также цели и условия отпуска (при необходимости - получатели ценностей). Отпуск ценностей Госфонда России сверх объемов, установленных планами отпуска, утвержденными Правительством РФ, а также для целей, не предусмотренных этими планами, осуществляется по решению Президента РФ на основании мотивированного представления Председателя Правительства РФ с внесением необходимых изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год (п. п. 26 - 29 Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27.02.2003 N 127 (см.: СЗ РФ. 2003. N 9. Ст. 866)).
Управление золотовалютными резервами Банка России осуществляется в соответствии с международными стандартами и правилами. Так, при разработке данных о международных резервах РФ за основу берутся термины и определения, содержащиеся в методологических изданиях МВФ: шестом издании "Руководства по платежному балансу и международной инвестиционной позиции" (РПБ6) и издании "Международные резервы и ликвидность в иностранной валюте. Формы предоставления данных: руководящие принципы" (2012 г.) <1>. Кроме того, управление этими резервами осуществляется согласно действующему законодательству и принятым Советом директоров Банка России Основным принципам управления валютными резервами Банка России, другим регламентирующим актам Банка России, устанавливающим соответствующие нормы и процедуры. К основным критериям, на основе которых Советом директоров Банка России принимается решение о целевой валютной структуре валютных резервов, относятся: валютная структура внешнего долга Российской Федерации, в том числе структура платежей в краткосрочной перспективе, структура основных мировых рынков государственных облигаций и ряд других факторов <2>.
--------------------------------
<1> См.: Базы данных.
<2> См.: Пресс-служба Банка России // Центральный банк Российской Федерации: сайт. URL: http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=030130_0942_zol-rezerv.htm (дата обращения: 09.05.2016).
При этом управление активами Банка России в золоте осуществляется отдельно от управления резервными валютными активами Банка России <1>.
--------------------------------
<1> См.: Годовой отчет Банка России за 2014 год. С. 60 - 61.
На основании актуальных отчетных документов можно сделать вывод о следующем результате управления золотовалютными резервами Банка России. Географическое распределение резервных валютных активов <1> было представлено таким образом: на Францию приходилось 36,1% активов, на США - 26,9%, на Германию - 17,4%, на Соединенное Королевство - 10,1%, на остальные страны и международные финансовые институты - 9,5% <2>. За 2014 г. активы Банка России в золоте увеличились на 165,6 т, и на 1 января 2015 г. их объем составил 1256,7 т <3>. Объем монетарного золота в 2014 г. вырос на 166,3 т за счет покупки золота на внутреннем рынке и составил 1178,9 т <4>. Стоимость монетарного золота на 1 января 2015 г. составила 46,1 млрд. дол. США. Увеличение металлического компонента резервов в 2014 г. на 6,1 млрд. долл. США определялось ростом авуаров в физической форме. С начала года доля золота в международных резервах повысилась с 7,8 до 12,0%.
--------------------------------
<1> По состоянию на 1 января 2015 г. (последняя отчетная дата - на 15 января 2016 г.).
<2> См.: Годовой отчет Банка России за 2014 год. С. 63.
<3> Официальная статистика Банка России приводит информацию, несколько отличающуюся от вышеизложенной. В целях объективного рассмотрения вопроса автор оставляет за собой право изложения обеих позиций. Так, "в 2014 году международные резервы России сократились на 124,1 млрд. долларов США, в результате чего наша страна среди крупнейших обладателей международных резервов переместилась на 7-ю позицию после Китая, Японии, Саудовской Аравии, Швейцарии, США, Тайваня. Размер золотого запаса Российской Федерации по состоянию на 1 января 2015 года достиг очередного исторического максимума - 1208,2 тонны и на фоне сжатия валютного компонента международных резервов произошел рост золотой составляющей в составе резервных активов с 7,8% на 1 января 2014 года до 12,0% на 1 января 2015 года" (см.: Структура международных резервов отдельных стран).
<4> См.: Годовой отчет Банка России за 2014 год. С. 63.
В то же время по состоянию на 1 декабря 2015 г. международные резервы РФ составляли 364708 млн. долл. США, из которых на валютные резервы уже приходилось 31708 млн. долл. США. Последние, в свою очередь, включали иностранную валюту в размере 306658 млн. долл. США, СДР - 7811 млн. долл. США и резервную позицию в МВФ - 2560 млн. долл. США, доля монетарного золота составляла 47680 млн. долл. США <1>.
--------------------------------
<1> См.: Международные резервы Российской Федерации // Центральный банк Российской Федерации: сайт. URL: http://www.cbr.ru/hd_base/?PrtId=mrrf_m (дата обращения: 09.05.2016).
В целях обеспечения финансовой устойчивости золотовалютные резервы РФ должны отвечать определенным критериям, позволяющим говорить о достаточности данных резервов выполнять свои функции. В теории международных валютно-кредитных и финансовых отношений рассматриваются следующие возможные критерии: 1) покрытие резервами определенного числа месяцев импорта товаров и услуг (минимальное значение - три месяца); 2) покрытие годового объема выплат по внешнему долгу страны без осуществления новых внешних заимствований (критерий Гвидотти) <1>; 3) одновременное покрытие резервами определенного числа месяцев импорта товаров и услуг и годового объема выплат по внешнему долгу страны (критерий Редди <2>) <3>; 4) новая метрика МВФ (позволяет оценить устойчивость резервов перед всеми ключевыми рисками). Уровень достаточности международных резервов в Российской Федерации в 2014 г. сократился по сравнению с предшествующим годом с 13 до 11 месяцев импорта, что соответствующим образом отразилось на рейтинге по достаточности - Россия переместилась с 9-го на 11-е место. По состоянию на 1 января 2015 г. объем международных резервов был достаточен для финансирования импорта товаров и услуг в течение 11 месяцев (на 1 января 2014 г. - 13 месяцев) <4>.
--------------------------------
<1> Критерий Гвидотти - отношение резервов к краткосрочному долгу. Позволяет оценить достаточность резервов для выплат по совокупному внешнему долгу в течение следующих 12 месяцев.
<2> Критерий Редди оценивает достаточность резервов для обслуживания международных расчетов в целом. Означает покрытие уровня трехмесячного импорта, а также годовые платежи по государственному внешнему долгу, чтобы исключить дефолт по государственным обязательствам.
<3> См.: Навой А.В., Пак Е.Н. Международные резервные активы Российской Федерации: анализ объема и структуры // Деньги и кредит. 2006. N 10. С. 43.
<4> См.: Достаточность международных резервов отдельных стран для покрытия импорта товаров и услуг по состоянию на 1 января 2015 года // Центральный банк Российской Федерации: сайт. URL: http://www.cbr.ru/statistics/print.aspx?file=credit_statistics/res_import.htm&pid=svs&sid=ITM_18612 (дата обращения: 09.05.2016).
О несомненной важности и значимости золотовалютных резервов для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации говорит и тот факт, что законодатель устанавливает определенные ограничения на совершение отдельных валютных операций, которые могли бы привести к существенному сокращению золотовалютных резервов (см. ст. 6 Федерального закона от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле") <1>. Аналогичное правило закреплено и в международном Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. <2>. В частности, им предусмотрено, что каждое из государств-членов в исключительных случаях, к которым относится и негативное развитие ситуации в платежном балансе, следствием которого может стать снижение золотовалютных резервов государства-члена ниже допустимого уровня (если ситуация не может быть разрешена другими мерами экономической политики), вправе вводить валютные ограничения на срок не более одного года. В случае ухудшения состояния платежного баланса, существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса национальной валюты или угрозы этого государство-член может вводить ограничения в отношении ряда переводов и платежей, предусмотренных п. 8 Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций (приложение N 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе).
--------------------------------
<1> См.: Рос. газ. 2003. 17 дек.
<2> СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, нельзя недооценивать роль золотовалютных резервов для обеспечения финансовой устойчивости государства. При этом в условиях глобализации экономики существенно изменяется роль международных (золотовалютных) резервов вообще и золотого запаса в частности. В последнее десятилетие в управлении международными резервами развивающихся стран все отчетливее стала проявляться тенденция трансформации их роли из защитного, оградительного механизма (чрезвычайного фонда поддержки валютного курса и выполнения внешних обязательств государства) в средство абсорбирования проникающих на внутренний рынок избыточных "горячих" капиталов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Алферов В.Т., Навой А.В. Золото в структуре международных резервов Российской Федерации: трансформация подходов к управлению // Деньги и кредит. 2014. N 10. С. 53.
Как уже отмечалось, золотой запас РФ предназначен исключительно для осуществления финансовой политики и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях. Поскольку необходимость полноценного функционирования механизма обеспечения финансовой устойчивости возникает лишь под действием различных вызовов, в том числе чрезвычайных ситуаций, справедливым представляется уделить большее внимание именно данной части золотовалютных резервов, не умаляя значения и роли всего объема резерва, тем более что исторические факты <1> свидетельствуют о неоднократном использовании Российским государством в различные периоды своего развития золотых запасов в качестве платежного инструмента в чрезвычайных ситуациях и в период экономической нестабильности <2>. Относительно современное представление о золотых резервах мы получили по итогам Бреттонвудской международной финансовой конференции, прошедшей в 1944 г., решением которой была определена роль золота в качестве государственного резерва в целях погашения возможного дефицита платежного баланса. В несколько трансформированном виде данная идея продолжает существовать и в настоящее время.
--------------------------------
<1> Более подробно об истории развития золотовалютных резервов см.: Татаринов С.В. К истории создания золотовалютных резервов России // Деньги и кредит. 2013. N 5. С. 61 - 71.
<2> См.: Лаптев В.А. Золото как объект регулирования на современном этапе // Финансовое право. 2013. N 9. С. 5 - 8.
Следует согласиться с авторами, утверждающими, что надежность вложений в золото не вызывает сомнений, поскольку в отличие от вложений в валютные активы операции с золотом не связаны ни с кредитным риском учреждений, в которых хранятся авуары, ни с риском резкого снижения стоимости базового актива, ни с риском принятия решений эмитента, ни с риском резких ценовых колебаний и потери стоимости <1>. Доходность от золотых запасов является весьма стабильной и покрывается за счет повышения стоимости металла, а ликвидность золотого запаса находится в разумных границах и не вызывает каких-либо рисков для обеспечения финансовой устойчивости государства.
--------------------------------
<1> См.: Навой А.В., Пак Е.Н. Указ. соч. С. 47 - 48.
"Золото по-прежнему рассматривается в качестве ликвидного средства сохранения накопленного капитала. До сих пор не существует альтернативы желтому металлу как сокровищу... Объем золотого запаса отражает валютно-финансовые позиции государства и служит одним из показателей его платежеспособности. Чем больше золотые резервы страны, тем прочнее ее позиции в мировой экономике и политике" <1>.
--------------------------------
<1> Чувахина Л.Г. Роль золота в мировой валютной системе XXI века // Финансовый журнал. 2013. N 3. С. 29.
Тезис "золотой запас страны как гарантия стабильности ее экономики" показал себя в реальных условиях. Формирование золотовалютного резерва предназначено для покрытия дефицита и стабилизации валюты страны. Несмотря на исключение золота из перечня валютных ценностей, оно обладает основными их качествами, такими как смешанный вещно-обязательственный характер, и может выступать как средством платежа, так и единицей измерения платежа в обязательствах. Следует помнить и об ограниченном количестве мировых запасов этого благородного металла. В связи с этим золото выступает мощным стабилизатором мировых экономических систем и, безусловно, требует особого порядка регулирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Лаптев В.А. Указ. соч. С. 5 - 8.
Следует отметить, что роль и значение золотых запасов для обеспечения финансовой устойчивости значительно повышаются в условиях возникновения различных негативных ситуаций, влияющих на нормальное и стабильное функционирование публичных финансов. В данных критических условиях и в условиях нестабильности оно играет роль чрезвычайных денег, выступает в роли резервного "фонда" государства и становится одним из первоочередных объектов для расходования наряду с резервными фондами государства и государственными заимствованиями.
В то же время при определении уполномоченными органами необходимого уровня золотого запаса, необходимого для обеспечения финансовой устойчивости государства, по мнению А.В. Навоя и Е.П. Пака, следует учитывать следующие факторы: 1) определение потребности запаса золота на случай непредсказуемого ухудшения международной политической обстановки, возможных осложнений с обслуживанием счетов России в европейских банках и в банках США; 2) использование в качестве ориентира уровня золотого запаса в резервах стран с близкими к России характеристиками, а также стран, претендующих на лидирующие позиции в международных финансовых и валютно-кредитных отношениях; 3) отражение резервов в золоте реалий международного рынка этого актива в целях мобилизации необходимых объемов финансовых ресурсов без риска существенных потерь <1>. При этом решение органов об определении объема золотого запаса также должно соответствовать балансу требований надежности, доходности и ликвидности.
--------------------------------
<1> См.: Навой А.В., Пак Е.Н. Указ. соч. С. 47.
В современных условиях золотой запас России является определенным стабилизационным фондом, который в случае различных рисков и угроз может быть использован для решения финансовых проблем.
В связи с этим накопление золотых запасов России и увеличение объемов добычи золота и других драгоценных металлов должны стать приоритетным направлением государственной политики Российской Федерации.
Таким образом, состояние золотого запаса России - это значимый фактор, оказывающий влияние на развитие и стабильность финансового положения страны и выступающий гарантом сохранения публичных финансов. Несмотря на то что золотой запас России имеет достаточно длительную историю, интерес к обсуждению данной темы со временем только возрастает.
Проведенный анализ позволяет выделить характерные черты (признаки) золотого запаса РФ.
К общим признакам золотого запаса РФ относятся следующие: они являются федеральной собственностью; являются частью золотовалютных резервов РФ; предназначены для осуществления финансовой политики государства и удовлетворения экстренных потребностей Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях; сведения о размерах золотого запаса являются открытыми и не относятся к государственной тайне <1>; совершение операций с золотовалютными резервами осуществляется без взимания оплаты. Специальные (особые) признаки, характерные для каждой части золотого запаса РФ, представлены в таблице:
--------------------------------
<1> Однако часть сведений о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов, хранящихся в Гохране России, Банке России, серебра - в Гохране России, отнесена к государственной тайне РФ.
Основание
Золотой запас Госфонда России
Золотой запас, хранящийся в Банке России
По основному источнику регулирования
Федеральный закон от 26.03.1998 N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях",
Постановление Правительства РФ от 27.02.2003 N 127 "Об утверждении Положения о Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации",
Приказ Минфина России от 18.04.2003 N 36н "О Порядке представления заявок на приобретение аффинированных драгоценных металлов из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации"
Приказ Минфина РФ от 12.05.2003 N 131 "О заключении договоров купли-продажи драгоценных металлов и драгоценных камней" и др.
Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)",
официальная информация Банка России (изложенная в официальных изданиях и на официальном сайте Банка России)
По отношению к федеральному бюджету
средства, полученные от управления, являются источником внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета
средства, полученные от управления, являются прибылью Банка России, в составе общей прибыли Банка России зачисляются в федеральный бюджет в качестве неналоговых доходов
По управляющему органу
Гохран России, Минфин России, Правительство РФ, Президент РФ
Банк России, Правительство РФ
По ограничению цели использования
не ограничена какими-либо иными условиями
ограничена целями деятельности Банка России
По характеристикам золота
слитки из аффинированного золота
стандартные золотые слитки и монеты, изготовленные из золота с пробой металла не ниже 999/1000
По степени открытости данных на официальных сайтах уполномоченных органов по управлению и объемам золотого запаса
отсутствует информация на официальных сайтах Гохрана России и Минфина России
официальный сайт Банка России содержит информацию о размерах золотого запаса и частично об управлении ими
Несмотря на существенные различия в правовом регулировании, понимании, методах и формах управления, можно констатировать, что Госфонд России и золотовалютные (международные) резервы Банка России являются составными элементами золотовалютных резервов РФ, состоят из драгоценных металлов, драгоценных камней, иностранной валюты, СДР, резервной позиции в МВФ и служат финансовой гарантией полноценного и качественного развития Российской Федерации.
В заключение необходимо отметить, что золотовалютные резервы выступают надежной основой обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации; являются особым, специфичным объектом правового регулирования финансовой деятельности Российской Федерации; являются признаком суверенности государства; выполняют защитную, компенсационную и стабилизирующую функции; выступают гарантом выполнения государством своих международных обязательств; для золотовалютных резервов РФ характерна двойственность подходов уполномоченных органов к открытости информации о составе и управлении ими.
| 
0%