Для начала хотелось бы отметить, что в доктрине не выработана единая дефиниция права. Существует множество точек зрения, однако, согласно позиции ученых, являющихся представителями юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, наиболее верно понимать право как систему правовых коммуникаций, то есть такую систему отношений, субъекты которых на основе интерпретации различных социально легитимированных правовых текстов нормативно взаимодействуют между собой путем реализации принадлежащих им прав и обязанностей[1]. Таким образом, реализация права означает действие системы правовых коммуникаций, осуществление взаимодействия субъектов на основе социально легитимированных правовых актов. В. Ю. Панченко полагает, что реализация права - это «действие права, рассмотренное со стороны субъекта, активное осуществление тех правил поведения, которые сформулированы в правовых нормах»1.

Очевидно, что, реализуя свое право, субъект выполняет требования предписывающих, дозволяющих, запрещающих норм.

Под законным интересом понимается «стремление субъекта пользоваться определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права интересов, которое в определенной степени гарантируется государством в виде юридической дозволенности, отраженной в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла»[2] [3].

Таким образом, препятствия в реализации прав и законных интересов означают полную или частичную невозможность осуществить субъектом правила поведения, предусмотренные в правовых нормах, и воспользоваться каким-либо социальным благом, в том числе обратиться за защитой.

Под юридическими препятствиями в данном случае представляется верным понимать конструкцию норм, действия третьих лиц (в том числе уполномоченных органов и должностных лиц), которые не позволяют субъекту осуществить свои права и реализовать свои законные интересы в полном объеме.

Юридические препятствия представляется возможным распознать посредством проведения мониторинга правовых актов и контроля за деятельностью уполномоченных органов и должностных лиц, так как именно мониторинг позволит выявить недостатки в конструировании тех или иных норм в их применении на практике. В результате анализа и обобщения актов представляется возможным обнаружить неправомерные действия уполномоченных органов и должностных лиц, препятствующих субъектам осуществлять свои права и реализовывать законные интересы. Особенно эффективным способом можно считать конституционный контроль со стороны Конституционного суда Российской Федерации (далее - КС РФ), так как КС РФ разрешает подведомственные ему дела и вопросы, проверяя спорные моменты на соответствие букве и духу закона, а также учитывая общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Такие полномочия даны ему в соответствии со ст. 125 Конституции РФ1, ст. 1 ФКЗ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации»[4] [5].

Механизмами преодоления юридических препятствий в реализации прав и законных интересов являются внесение изменений в соответствующие акты; применение мер пресечения, принуждения и ответственности к соответствующим уполномоченным органам и должностным лицам; совершенствование законодательства, порядка разработки и принятия актов всех уровней, которые могут повлиять на надлежащую реализацию прав и законных интересов граждан; признание тех или иных актов несоответствующими Конституции РФ.

Что касается КС РФ, то он, благодаря полномочиям, которыми он наделен, играет существенную роль в распознавании и преодолении юридических препятствий в осуществлении прав и законных интересов. Ярким примером является Определение КС РФ от 08.02.2007 № 322-О-П «По запросу Правительства Челябинской области о проверке конституционности положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации»[6]. Дело в том, что в связи с поправками, внесенными в Закон РФ от 10 июля 1992 года № 3266-1 «Об образовании» Федеральным законом № 122 от 22.08.2004 (редакция от 19.07.2011), абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона «Об образовании» 1992 г. был изменен. Теперь он предусматривает следующее: «Педагогические работники, проживающие и работающие в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки педагогическим работникам федеральных государственных образовательных учреждений, устанавливаются законодательством Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации». В связи с этим положением законодательства сложилась ситуация, при которой с 2004 по 2006 г. субъекты Российской Федерации льготы педагогическим работникам образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений не предоставляли. Тем самым складывалась ситуация, при которой юридические препятствия не позволяли гражданам должным образом реализовать свои права.

Аргументированно и своевременно распознать такие препятствия и преодолеть их помог Конституционный суд РФ. В своем Определении от 08.02.2007 № 322-О-П «По запросу Правительства Челябинской области о проверке конституционности положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации» КС РФ указывает на следующие обстоятельства. Законодатель не только обязывает субъекты Российской Федерации установить и ввести до 1 января 2005 г. в действие правовое регулирование, которое обеспечило бы предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа) субсидий (компенсаций) на оплату коммунальных услуг и жилья. Норма, закрепленная в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, сохраняет еще и право таких работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Таким образом, вопреки ситуации нарушения прав граждан данной категории, сложившейся в период с 2004 по 2006 г., переход от натуральных льгот к субсидиям (компенсациям) не должен снижать уровень социальной поддержки указанных работников и перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих «стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет». Это значит, что субсидии (компенсации) должны быть установлены в размерах, покрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

Также КС РФ указал на факт создания Федерального фонда софинансирования социальных расходов на 2005-2007 гг. в соответствии со ст. 40 ФЗ от 23 декабря 2004 г. «О федеральном бюджете на

2005 год», ст. 40 ФЗ от 26 декабря 2005 г. «О федеральном бюджете на

2006 год», ст. 43 ФЗ от 19 декабря 2006 г. «О федеральном бюджете на

2007 год». Его средства предназначены в том числе для частичного возмещения расходов бюджетов РФ на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение. В том числе - проживающим и работающим в сельской местности педагогическим работникам. КС РФ приходит к выводу, что абзац третий пункта 5 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) не изменяет порядок реализации меры социальной поддержки и даже повторяет соответствующие нормы Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и других законодательных актов Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг. В соответствии с ними РФ как до 1 января 2005 г., так и после этой даты продолжает нести обязанность по финансовому обеспечению предоставления того объема мер социальной поддержки, который соответствует абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании». Федеральным законом о федеральном бюджете ежегодно устанавливается определенное количество финансовых средств, поскольку этот закон создает финансовые условия для реализации норм, предусматривающих финансовые обязательства государства (эта позиция КС РФ отражена и в Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9-П). При этом важно понимать, что Федеральный закон о федеральном бюджете сам по себе не порождает и не отменяет прав и обязательств, поэтому он не может как lexposterior изменить положения других федеральных законов, которые затрагивают расходы РФ. Также он не может лишать эти законы юридической силы. Российская Федерация - это правовое социальное государство, и она не вправе произвольно отказаться от публично-правовых обязательств, взятых на себя. Тогда и п. 5 ст. 83 Бюджетного кодекса (далее - БК РФ) не может служить правовым основанием освобождения РФ от выполнения бюджетных обязательств по финансовому обеспечению данных мер поддержки педагогических работников.

Таким образом, КС РФ с помощью анализа и системного толкования норм способствовал преодолению юридического препятствия реализации прав педагогических работников образовательных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных учреждений на получение соответствующих льгот. Действительно, при первом приближении может показаться, что норма абз. 3 п. 5 ст. 55 Закона «Об образовании» 1992 г. «перекладывает ответственность» за предоставление льгот данным категориям граждан на бюджеты субъектов Российской Федерации. Но поскольку Российская Федерация - это правовое социальное государство (ст. 1, 7 Конституции РФ), то произвольный отказ от взятых на себя публичноправовых обязательств не представляется возможным.

Также важно упомянуть Определение Конституционного суда РФ от 07.02.2008 № 383-О-П «По жалобе граждан А. В. Иванова и других на нарушение их конституционных прав отдельными положениями пункта 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[7].

Медицинские работники Хохольской центральной районной больницы, которая является муниципальным учреждением, обратились в КС РФ для оспаривания на предмет конституционности отдельных положений п. 50 ст. 35 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Дело в том, что этим федеральным законом внесены изменения в ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, которые заключались в утрате силы ч. 2 данной статьи. Именно она закрепляла право медицинских и фармацевтических работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением. Теперь меры по социальной поддержке таких работников должны были устанавливаться органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

КС РФ полагает, что норма, закрепленная в п. 50 ст. 35 ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (во взаимосвязи с преамбулой и ст. 153 данного ФЗ), не означает отмену права на получение льгот по оплате жилья и коммунальных услуг (освещения, отопления). Это право проживающие и работающие в сельской местности и поселках городского типа медицинские работники организаций здравоохранения приобрели на основании законодательства, действовавшего до 1 января 2005 г.; п. 50 ст. 35 ФЗ № 122 обеспечивает его сохранение и после этой даты. На органах государственной власти РФ, субъектов РФ и органах местного самоуправления лежит обязанность по введению эффективных правовых механизмов, которые будут обеспечивать сохранение прежнего уровня социальной защиты в жилищнокоммунальной сфере в случае изменения порядка и способа социальной поддержки данной категории медицинских работников.

Что касается Верховного суда Российской Федерации (далее - ВС РФ), то он придерживается несколько иной позиции по вопросу предоставления льгот после изменений, внесенных в правовые акты посредством принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

В Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 13 января 2012 г. № 58-В11-71 установлено, что медицинскому работнику, проживающему и работающему в сельской местности, не выплачивалась компенсация за отопление и содержание жилья с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2008 г. Речь идет о старшей медсестре Федерального бюджетного учреждения поликлиники войсковой части Министерства обороны РФ, проживающей в сельской местности. ВС РФ отменил решения судов, вынесенные ранее в пользу данного медицинского работника о взыскании за счет казны РФ с Министерства финансов РФ компенсации за период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2008 г., и указал на то, что надлежащим ответчиком по такому иску медицин- [8] ского работника является Министерство обороны России, предоставлявшее жилищно-коммунальные льготы до 1 января 2005 г. ВС РФ, сославшись на статью 125 ГК РФ, мотивировал свое решение тем, что органы государственной власти в пределах их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. Право установления для гражданского персонала воинских частей льгот и компенсаций предоставлено лишь Министерству обороны России (Постановление Правительства РФ от 03.01.1993 № 2 «О расширении прав отдельных центральных органов федеральной исполнительной власти в области оплаты труда гражданского персонала» в редакции от 22.11.2006 № 711). По мнению ВС РФ, так как военный госпиталь войсковой части имеет ведомственную подчиненность, то возмещение расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, решается Министерством обороны России. Этот аргумент ошибочен в силу того, что РФ - это правовое социальное государство (ст. 1, 7 Конституции РФ), и произвольный отказ от взятых на себя публично-правовых обязательств не представляется возможным. Федеральный закон никоим образом не может «перекладывать» ответственность с Российской Федерации на отдельное ведомство - Министерство обороны России, - так как компенсация за отопление и содержание жилья - это публично-правовые обязательства государства.

Также ВС РФ высказал свою позицию в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 2 апреля 2010 г. № 45-В10-21. Нижестоящие суды удовлетворили иск гражданина, являющегося инвалидом Великой Отечественной войны II группы, который согласился на получение денежной компенсации взамен ожидания в очереди получения автомобиля (он полагался ему в соответствии с ФЗ «О ветеранах»). Однако после вступления в силу ФЗ № 122 1 января 2005 г. выплата данной компенсации прекратилась. Гражданин подал иск о признании за ним права на бесплатное получение в собственность автомобиля или на единовременную денежную компенсацию, а также об обязании включения его в список инвалидов, состоявших на учете на 1 января 2005 года для обеспечения транспортным средством.

Согласно позиции ВС РФ, решения нижестоящих судов подлежат отмене, так как гражданин выбрал ежегодную денежную компен- [9] сацию вместо транспортного средства и не состоял в очереди на его бесплатное получение до 1 января 2005 г. Так что право на бесплатное получение транспортного средства у него не возникло. Судебная коллегия ВС РФ по гражданским делам отказала в удовлетворении иска гражданина к органам субъекта РФ и местного самоуправления о признании права на получение автомобиля или денежной компенсации, обязании включить его в список инвалидов, состоящих на учете.

Но тогда данный гражданин не получит ни компенсации, на которую он согласился взамен ожидания в очереди, ни автомобиля. ВС РФ следовало бы удовлетворить его иск в части признания права на получение денежной компенсации, так как он ранее изъявил свою волю на получение именно компенсации взамен автомобиля. Выплата, прекращенная со вступлением в силу ФЗ № 122, должна быть возобновлена, так как она является публично-правовым обязательством государства в соответствии с ФЗ «О ветеранах».

Судебная практика может быть разной, всем известно, что существуют решения судов, прямо противоречащие друг другу. Главное - чтобы субъекты права не испытывали трудностей в процессе правовой коммуникации друг с другом. Человек и гражданин, в силу конституционных положений, должен быть защищен от нарушения его прав и законных интересов. Юридические препятствия в их осуществлении - это, несомненно, вызов нашего времени, который подлежит незамедлительному ответу. Устранить такие препятствия можно в том числе и путем толкования отдельных положений законодательства судами. Прежде всего - Конституционным судом Российской Федерации. В силу своих положения и полномочий именно он поддерживает атмосферу конституционности, в том числе и в сфере финансового права. Это наглядно продемонстрировано на примере вышеуказанных Определений КС РФ.

[1] Поляков А. В., Тимошина Е. В. Общая теория права: учебник. СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. С. 109.

[2] Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов: проблемы теории и практики: монография / Сибирский федеральный университет, Саратовский филиал Института государства и права РАН, Автономная некоммерческая правозащитная организация «Правовой модус»; под ред. В. Ю. Панченко, А. А. Петрова. М.: Юр- литинформ, 2015. С. 89.

[3] Субочев В. В. Законные интересы // Проблемы теории государства и права: учебник / под ред. А. В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 2

[4] Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 04.08.2014 № 31. ст. 4398. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ от 30.12.2008 № 7-ФКЗ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). СПС «КонсультантПлюс».

[5] О Конституционном суде Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер.

закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 25.07.1994. № 13. Ст. 1447. (в ред. от 04.06.2014). (С изм. и доп., вступ. в силу с

06.08.2014). СПС «КонсультантПлюс».

[6]

Определение Конституционного суда РФ № 322-О-П [Электронный ресурс]: По запросу Правительства Челябинской области о проверке конституционности положений абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» и пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 08.02.2007 // Вестник Конституционного суда РФ. № 4. 2007. СПС «КонсультантПлюс».

[7] Определение Конституционного суда РФ № 383-О-П [Электронный ресурс]: По жалобе граждан А. В. Иванова и других на нарушение их конституционных прав отдельными положениями пункта 50 статьи 35 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Вестник Конституционного суда РФ. № 5. 2008. СПС «Консультант- Плюс».

[8] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 13 января 2012 г. № 58-В11-7 [Электронный ресурс] // Бюллетень Верховного суда РФ. 2012. № 8. СПС «КонсультантПлюс».

[9] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 2 апреля 2010 г. № 45-В10-2 [Электронный ресурс] // Бюллетень Верховного суда РФ. 2011. № 1. СПС «КонсультантПлюс».