В настоящее время среди правоведов и особенно теоретиков права и государства продолжается весьма интересная дискуссия, начало которой положил еще в 2013 г. мой учитель профессор В. В. Лазарев, публикацией ряда статей о современном состоянии юридической науки вообще и теории государства и права в частности[1] [2]. Где, на мой взгляд, он формулирует весьма важную и для нас конституционалистов научную проблему - что такое государство вообще, т. к. его признаки сформулированы самой теорией государства и есть ли они в реалии вещественно? Более того, он прямо говорит, что общая теория государства и права - теория скрывающая отсутствие истины в отношении государства и права и что она - симулякр, т. е. «копия», не имеющая оригинала в реальности.

Оставим теоретикам государства и права поиск их места в юридической науке и перейдем к нашим конституционно-правовым проблемам, не забывая, однако, что мы опираемся на положения теории государства и права в научных исследованиях, законотворческой и правоприменительной практике конституционного и конституционно-правового регулирования российского государства и нам следует также задуматься - не придумываем ли мы в конституционном праве Российской Федерации некие «симулякры».

Исходя из данного подхода, рассмотрим понятие «эффективность публичной власти», дабы убедиться, что оно существует в реальности и имеет свою правовую природу.

И сразу возникает вопрос - зачем и кому нужно оценивать эффективность публичной власти, какова цель этой оценки? Что конкретно подлежит оценке - сама публичная власть, ее деятельность как процесс или результаты этой деятельности. На эти не простые вопросы трудно дать однозначные ответы.

Во-первых, можно рассматривать эффективность публичной власти с формальной точки зрения как средство оценки высшими государственными органами и должностными лицами нижестоящих уровней власти в соответствии с утвержденным ими же перечнем статистических, демографических, экономических и других показателей[3], т. е. государство интересует то, что оно считает для себя важным.

Во-вторых, объективная социальность публичной власти всегда предполагает вопрос о соответствии избранной власти ожиданиям населения, которое таким образом реализует форму представительной демократии и в этом случае на первое место встает понятие «общественного интереса», т. е. это «обратный процесс» оценки - население определяет по неким разнообразным субъективным параметрам роль и место публичной власти в их жизни, другими словами - ее полезность и результативность в реализации их интересов.

И в-третьих, существует ли объективность в оценке эффективности публичной власти в двух данных вариантах и какие правовые последствия она может иметь для публичной власти и населения. И это значит, что все зависит от системы критериев (показателей), которые используются в оценке.

Начнем анализ с самого известного и изученного еще с древности понятия «власть», и обратимся к его наиболее простому и емкому определению, которое дает С. А. Авакьян - «возможность управлять, командовать, распоряжаться людьми, материальными объектами, территориями. Осуществляется посредством авторитета, слова, актов, действий, в том числе, если надо, принуждения»[4]. Конечно же власть реальна и фактически постоянна в своих публичных и латентных формах. Она всегда права, т. к. у нее есть такие инструменты как нормотворчество и принуждение. Но остается дилемма: эффективность власти или эффективность деятельности власти и каких ее органов конкретно, в чем особенности процедуры оценки и выбора критериев?

Второй элемент «публичность» (от лат. publicus общественный) - одно из ключевых понятий в конституционном праве, является по сути, основным принципом функционирования конституционного государства, хотя это понятие и не имеет конкретной правовой дефиниции. И. И. Кравченко с философской точки зрения определяет ее как открытость, доступность и коллективность. Понятие «публичность» характеризует открытую пониманию и вниманию общественную политику и иные виды деятельности, доступные наблюдению и контролю процедуры принятия решений, гласность дискуссий, открытость «политической сцены» («театрократии» у Платона), выступлений лидеров и т. д. К важнейшим признакам публичной власти нужно отнести: понятную населением и прозрачную по целям и способам осуществления общественную политику и все виды государственной и муниципальной деятельности; подконтрольность и ответственность этой деятельности; открытость для участия в ней в различных гласных и доступных формах всех желающих граждан[5].

В данном определении, по моему мнению, выделены главные принципы осуществления публичной власти, обеспечивающие ее реальное существование.

Во-первых, это «открытость» как принцип не только ее деятельности, но что более важно, и ее формирования. Таким образом, только выборность может обеспечить реальную открытость публичной власти.

Во-вторых, «доступность», которая в дуалистическом смысле предполагает доступность для участия в ней и общения с ней через формы непосредственной демократии.

В-третьих, «коллективность», которая явно реализуется в формировании и деятельности представительных и законодательных органов, но и как мне представляется в осуществлении публичной власти выборными высшими должностными лицами. Например, главой государства и главами субъектов РФ, которые по сути своего политико-правового статуса и социально-правовой мотивации принятия решений можно считать коллективным органом власти, т. к. всегда и везде за его спиной «стоят» все граждане нашего государства или региона (например, в виде общественных интересов) и он не может быть (и практически не бывает) индивидуальным должностным лицом - любое его публично-правовое действие (или бездействие) имеет так или иначе обязательные последствия для всех жителей страны или региона. О. Е. Кутафин прямо выделяет дуализм статуса Президента РФ, который заключается в том, что он, являясь главой государства, сочетает в себе два качества: органа государства и высшего должностного лица[6]. Такой подход требует конечно более глубокого научного исследования и обоснования.

Исходя из данных принципов, мы можем «проверить на публичность» те или иные государственные и муниципальные органы, имеют ли они фактически тот публичный характер, который предполагается Конституцией и законодательством.

2014. С. 59.

Необходимо согласиться с позицией ряда авторов, которые считают, что народовластие - это публичная власть, т. е. целью ее осуществления является общественное благо (иначе говоря - публичный интерес) и реализуется она в трех организационных формах: государственная власть, общественная власть, власть местного самоуправления как смешанная общественно-государственная (или государственно-общественная) власть[7].

На мой взгляд, ставя народовластие и общественные интересы во главу угла, можно признать родственность понятий публичность и народность - связь институтов власти с народом, обусловленность политико-правовых явлений жизнью, выражение в деятельности государственных и муниципальных органов власти общественных, коллективных и частных интересов населения. В данном контексте народность выступает как механизм публичности, обеспечивая ее организационную основу.

С. А. Авакьян убедительно обосновывает эту связь тем, что по мере создания демократической организации власти народа все в большей мере заявляет о себе еще один фактор, и он неуклонно становится ее (власти) компонентом - это самоорганизация граждан, которая проявляется наиболее отчетливо в таких направлениях: а) в виде создания групп и объединений по своим интересам, включая и цели влияния (воздействия) на названные выше органы государственной власти и органы местного самоуправления (политические партии, иные общественные объединения, группы по интересам и т. д.); б) в виде организационных средств самовыражения и прежде всего влияния на общественно-политическую ситуацию в стране, на конкретной территории (демонстрации, шествия, митинги и т. п.); в) в виде организационно как будто бы индивидуального, но на деле превращающегося в массово-коллективное влияние на процессы формирования и принятия решений компетентными государственными и муниципальными органами (в виде обсуждения проектов законов и иных нормативных правовых актов, публичных слушаний, проявления инициатив и направления их на интернет-сайты для публичного обсуждения и т. д.). Учет
этого фактора, а по мере роста масштабов превращение его в компонент осуществления власти народа дает основания для качественного расширения характеристик публичной власти[8].

Теперь рассмотрим, что такое «публичная власть». Как известно, в Конституции РФ такое понятие отсутствует. Введение термина «публичная власть» принадлежит Конституционному Суду РФ, который, в частности, в Постановлении от 10 июня 1998 г. №17-П[9] употребил понятие «уровни публичной власти». И это произошло, по моему мнению, не случайно. Об особой роли конституционного судопроизводства в оценке эффективности публичной власти поговорим ниже.

В. Е. Чиркин отмечает: публичная власть - это разновидность социальной власти, возникающая в «территориальных объединениях людей», имеющая «общий, общественный, а не частный характер. Это - территориальные публичные коллективы... Власть в таком коллективе предназначена сохранять и охранять коллектив.»[10].

В. Р. Гаипова, также подчеркивая социальный характер публичной власти, определяет ее как своего рода систему, состоящую из различных самостоятельных уровней, видов власти, которые должны взаимодействовать между собой, т. е. это официально признанная, легальная власть, носящая в себе социальный характер, осуществляемая народом в различных ее формах, действующая на определенной территории и выражающая волю и интересы самого народа. Сущность же публичной власти выражается в различных формах реализации народного суверенитета[11].

Д. А. Кулагин дает упрощенную формулировку понятия публичной власти как совокупности общественных отношений, связанных с возможностью субъекта обеспечить подчинение воли объекта в целях реализации закрепленных правом общественных интересов.

Считаю, что в рамках данной статьи следует воздержаться от формулирования собственного понятия публичной власти, т. к. эта тема еще требует более глубокого и широкого научного изучения. Главное, что можно вынести из приведенного анализа - это то, что важнейшим субъектом публичной власти является население, осуществляющее эту власть непосредственно и через выборных представителей в собственных интересах и данный вид власти существует в реальности.

Еще более неоднозначным является ответ на вопрос - что такое эффективность публичной власти, каковы цели ее определения и оценки, может быть она является надуманным наукообразным понятием, которое можно заменить более прагматичным и понятным термином «результативность» власти или государства? Общественно-полезный результат (или его отсутствие) носит конкретный характер и может быть более или менее объективно оценен, что уже имеет место, например, в посланиях Президента РФ, отчетах Правительства РФ и руководителей субъектов РФ.

Следует с точки зрения конституционных принципов согласится с позицией М. Л. Энтина, который под эффективным государством понимает государство, способное обеспечить использование своей власти в интересах индивида и общества в целом, государство с демократическим политическим режимом, предполагающим свободу выбора в целях принятия эффективных решений, основанных на приоритетах прав и свобод личности[12].

Употребляя термин эффективность, мы как-то не задумываемся что же он означает. В наиболее простом виде это связь между достигнутым результатом и использованными ресурсами. Даже экономисты, которые достаточно часто оперируют им, не всегда согласны с таким определением. Так Л. И. Лопатников считает, что эффективность одно из наиболее общих экономических понятий, не имеющих пока единого общепризнанного определения. В практическом плане он определяет его как полезность[13].

Если попытаться сформулировать юридическое понятие, да еще такое, которое можно было бы закрепить правовым актом, то видимо это потребует проведения фундаментального философско-социально-правового исследования, чтобы доказать хотя бы необходимость использования данного понятия в юридической науке. На мой взгляд, из всех выше рассмотренных правовых понятий «эффективность» остается пока наиболее наукообразной и неопределенной. Даже замена ее на понятие «полезность» с конституционно-правовой точки зрения ничего не дает. Но в нашей науке еще много и других «белых» пятен, а потому мы как ученые-правоведы не должны бояться трудностей и искать ответы на самые мудреные вопросы.

Чтобы преодолеть эту неопределённость в данной статье, определим эффективность как особое правоотношение в сфере публичной власти, возникающее при оценке общественно-полезных результатов реализации общественных интересов органами публичной власти.

Однако, думаю, что нужно разделить два принципиально разных понятия: эффективность публичной власти и эффективность деятельности органов публичной власти, т. к. в первом случае мы имеем дело с политико-правовой и социально-правовой категорией, обеспечивающей получение некоего общественно-полезного результата, а во втором случае - с социально-экономической оценкой результатов исполнения своих полномочий и функций органами публичной власти (часто опосредованный деятельностью органов исполнительной власти и управления) через перечень конкретных параметров жизнедеятельности населения (статья 18.1. Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ[14], статья 26.3.2. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ[15]).

Эффективность публичной власти - комплекс общественных отношений, политико-правового и социально-правового характера, связанных с реализацией населением через формы непосредственной демократии своих общественных, групповых и индивидуальных интересов на определенной территории (в стране, регионе, муниципальном образовании) с целью получения общественно полезного результата.

В таком случае, критерии эффективности публичной власти можно определить, как комплекс социальных норм, регулирующих эти общественные отношения. Главным критерием такой эффективности является уверенность (или сомнение) граждан в том, что они непосредственно влияют на власть и участвуют в принятии публичных решений, т. е. реализуется или нет конституционный принцип народовластия.

Эффективность деятельности органов публичной власти - это вид сложных правоотношений, содержанием которых являются права и обязанности субъектов публичной власти, в качестве которых выступают население и органы публичной власти, объектами являются общественно-полезные материальные и нематериальные результаты реализации общественных, групповых и индивидуальных интересов, а юридическими фактами: конституционно-правовые механизмы оценки эффективности, правовое регулирование данных механизмов, политико-правовые и социально-правовые последствия оценки эффективности публичной власти населением.

Критерии эффективности деятельности органов публичной власти - правовые нормы, устанавливаемые конституционными и конституционно-правовыми актами в целях качественной и количественной оценки общественно-полезных результатов реализации общественных, групповых и индивидуальных интересов населения.

В связи этим, на мой взгляд, можно рассматривать конституционное и уставное судопроизводство как особые публичные механизмы оценки эффективности деятельности органов публичной власти. Конституционно-правовой механизм защиты Конституции, прав и свобод граждан, разрешение споров, издание официальных судебных документов - формы официальной оценки эффективности деятельности органов публичной власти в реализации общественных интересов, закрепленных в Основном законе страны, конституциях и уставах субъектах РФ.

Рассматривая эффективность деятельности органов публичной власти, можно согласиться с позицией Д. Ю. Знаменского, который в качестве критериев выделяет: экономическую эффективность; экологическую эффективность; уровень развития инфраструктуры территории; уровень правопорядка; степень соответствия предоставляемых услуг требованиям и ожиданиям граждан; уровень информированности населения о работе администрации[16].

Показателями, характеризующими эффективность действий органов публичной власти по мнению Д. А. Кулагина являются:

качество нормативного обеспечения механизмом публичной власти социальных процессов, соответствие законодательства конституционным нормам и принципам; 2) организационноуправленческий аппарат, связанный с оптимальностью структуры, кадровым составом и его квалификацией, стилем руководства и исполнения; 3) информационный аппарат, свидетельствующий о степени открытости органов власти, о мере информационного сопровождения их деятельности; 4) уровень коррупции; 5) действенность ответственности органов и должностных лиц; 6) показатели, характеризующие результаты деятельности органов публичной власти (финансовые, экономические; удовлетворенность населения; легитимность государственной и муниципальной власти; уровень преступности и пр.)[17].

На основе проведенного анализа, можно отметить, что правовую природу эффективности публичной власти можно рассматривать как формирующийся комплексный институт конституционного права, который непосредственно связан с исследованием проблем народовластия и достижения основных конституционных целей.

В качестве общего вывода, необходимо сказать, что данная статья претендует скорее на научную гипотезу нежели на обоснованное научное изложение. Автор надеется, что поднятые в ней проблемы и изложенные положения станут предметом более глубокого научного исследования молодых ученых-конституционалистов, которые устранят пробелы и неопределённости данного института конституционного права России.

[1] Таболин Владимир Викторович, д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Института государственного управления и права Государственного университета управления

[2] См.: Юридическая наука: современное состояние, вызовы и перспективы (размышления теоретика) // «Lex Rusica». 2013. № 2; Поиск науки о праве и государстве (Научно-публицистическое эссе) // «Lex Rusica». 2013. № 4; Культурные традиции права. Рецензия на книгу Г. В. Мальцева «Культурные традиции права: монография» // Журнал российского права. 2014. № 3; Естественно-правовые пределы свободы выражения и самовыражения // Правоведение. 2014. № 4; О юридической науке: продолжение полемики // «Lex Rusica». 2015. № 11.

[3] См. Указы Президента РФ: от 21.08.2012 № 1199 (ред. от 16.01.2015) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; от 10.09.2012 № 1276 (ред. от 04.11.2014) «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности»; от 28.04.2008 № 607 (ред. от 14.10.2012) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и др.

[4] Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. С. 128.

[5] Новая философская энциклопедия / под ред. В. С. Стёпина. В 4-х т. М.: Мысль. 2001.

[6] Кутафин О. Е. Глава государства: монография. М.: Проспект, 2012. С. 321.

[7] Современные проблемы организации публичной власти: коллективная монография / рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., проф. Авакьян С. А. М.: Юстицинформ,

[8] Там же: С. 59-60

[9] Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, пп. «а» п. 3 и п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

[10] Чиркин В. Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 7. С. 9.

[11] Гаипова В. Р. Понятие и сущность публичной власти. URL: http://elibrary.ru

[12] ЭнтинМ. Л. Эффективное государство. М.: 2009. С. 1.

[13] Лопатников Л. И. Экономико-математический словарь: словарь современной экономической науки. М.: Дело, 2003.

[14] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[15] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

[16] Знаменский Д. Ю. Ответственность и эффективность деятельности органов и должностных лиц публичной власти в Российской Федерации: политологический аспект / дис. канд. полит. наук. М., 2004.

[17] Кулагин Д. А. Критерии оценки эффективности конституционно-правового механизма осуществления публичной власти / Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 27 (281). Право. Вып. 32. С. 19-26.