Можно выделить несколько видов легитимации государственной власти. Учреждение конституционных органов власти и закрепление их полномочий в нормах конституции является статусной легитимацией. Конституция может учреждать принципиально новые органы государственной власти или вновь легитимировать ранее существовавшие органы с обновленным статусом или измененным (расширенным, суженым) объемом полномочий. Конституция РФ 1993 г. учредила Федеральное Собрание - Парламент России с новым объемом полномочий: раздельными полномочиями Государственной Думы и Совета Федерации и совместными полномочиями палат в области законодательного и бюджетного процесса, контрольной деятельности. Ранее существовавшая двухзвенная система законодательной власти была упразднена. Пост Президента РФ возник благодаря внесению поправок в Конституцию РФ 1978 г. (с изменениями и дополнениями) в 1991 г., однако Конституция РФ 1993 г. существенно модифицировала статус и объем полномочий главы государства, сохранив персональную преемственность власти избранного в 1991 г. Президента РФ. Следовательно, статусная легитимация органов государственной власти обеспечивает, с одной стороны, преемственность деятельности органов государства, а с другой стороны, конституционные возможности и границы для их деятельности.

Второй уровень легитимации государственной власти - это процедурная легитимация, которая проявляет себя при различных способах формирования органов государственной власти, предусмотренных конституцией. Процедурная легитимация может быть основана на выборах, назначении или конкурсе (сочетании нескольких способов). Для законодательных и представительных органов государственной власти и местного самоуправления, формирование которых происходит на основе выборов (всеобщих, равных, прямых, свободных при тайном голосовании), процедурная легитимация опирается на принцип относительного или абсолютного большинства, а также на принцип пропорционального учета голосов избирателей, если применяется пропорциональная избирательная система (или её элементы). Посредством всеобщих и прямых выборов замещается должность и Президента РФ, который получает общенациональный мандат непосредственно из рук избирателей. Для органов исполнительной и судебной власти характерно применение принципа назначения (в сочетании с конкурсным отбором).

Третий уровень самый сложный и требует четких ориентиров для понимания и реализации. Это функциональная легитимация государственной власти, предполагающая определенные требования к содержанию деятельности государственных органов. Она требует сменяемости власти и ее подотчетности обществу и гражданам. Государственная власть отвечает требованиям функциональной легитимации, если деятельность государственных органов эффективна в решении общих задач развития государства, осуществлении социальных и иных функций. На современном этапе российский конституционализм испытывает наибольшие трудности в сфере функциональной легитимации власти в связи с недостаточной эффективностью реализации социальных функций государства, недостаточным уровнем обеспечения социальных прав граждан. Помимо этого, не для всех видов органов государства и территориальных уровней организации государственной власти существуют критерии оценки эффективности их деятельности[1].

Проблемная зона и предложение

Существуют правила об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении органов местного самоуправления. Новая редакция постановления Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 (ред. от 20.04.2015) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации») установила особенности проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Крым и г. Севастополя в 2015-2018 гг.[2] В отношении органов местного самоуправления роль регулятора играет Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. (с изменениями и дополнениями от 13 мая 2010 г., 14 октября 2012 г.) № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», а также постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 (ред. от 26.12.2014) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Между тем функциональная легитимация федеральных органов государственной власти и Правительства РФ нуждается в наборе правил оценки эффективности деятельности. Такие правила в отношении как отдельных федеральных органов исполнительной власти, так и Правительства РФ в целом должны устанавливаться федеральным законом и обеспечиваться механизмом парламентского контроля и обязательным оглашением в ходе ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания (в соответствии с поправкой к Конституции РФ 2008 г.). Отсутствие законодательной регламентации правил оценки эффективности деятельности Правительства РФ снижает уровень функциональной легитимации органов государственной власти. Представляется необходимым принятие федерального закона, устанавливающего правила оценки эффективности деятельности Правительства РФ и отдельных федеральных органов исполнительной власти. Результаты такой оценки могли бы устанавливаться после заслушивания ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Поправка об ежегодных отчетах Правительства РФ перед нижней палатой Российского парламента была внесена в Конституцию РФ в 2008 г. и сформировалась практика выступления Председателя Правительства РФ в апреле отчетного года за предшествующий год работы Правительства РФ. Однако нижней палатой Российского парламента по результатам отчета Правительства РФ не применяются правила и показатели эффективности деятельности Правительства РФ и отдельных федеральных органов исполнительной власти.

[1] См.: Кравец И. А. Ценность конституционной телеологии и конституционная легитимность политического и идеологического многообразия: доктрина и практика // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 3 (4). С. 80-99.

[2] Собрание законодательства РФ. 2012. № 46. Ст. 6350; Официальный интернетпортал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.