Эффективность функционирования государственной (публичной) власти в Российской Федерации оценивается, как правило, исходя из соотношения ресурсно-обеспеченных затрат (издержек) такой деятельности и полученных результатов, преимущественно социально-экономического характера. В целом такой подход можно считать обоснованным и перспективным для целей критического анализа и выработки конструктивных предложений оптимизации. При этом, однако, юридической науке важно учитывать как минимум, два обстоятельства: во- первых, ее оценки и выводы должны оставаться в рамках предметной области права и правовых явлений, не претендуя на конкуренцию со смежными дисциплинами (политология, социология, экономика и пр.); во-вторых, собственно юридическая характеристика деятельности (и ее результатов) любого из представляющих государство (в узком смысле) публично-властных органов и должностных лиц предполагает соответствие известному критерию (эталону) права и определенной этим (достоверным) правом модели должного.

При анализе практик публичного властвования названные обстоятельства могут быть учтены в полной мере только с позиций конституционного правопонимания. Именно при таком подходе право (следовательно, и правовые явления) может быть достоверно соотнесено с эталоном и требованием конституционности, а на функциональный государственный спектр столь же достоверно проецируется конституционное требование (обязанность) признания, соблюдения и защиты неотчуждаемых и непосредственно действующих прав и свобод человека и граж- [1] данина, как определяющих смысл и содержание деятельности всех ветвей власти (ст. 2, 17, 18 Конституции РФ). С позиций конституционного правопонимания, государственная власть легитимна и эффективна там и постольку, где и поскольку она обеспечивает возможности конституционного правопользования оптимальным образом, т. е. соразмерно конституционным притязаниям каждого в контексте политических и социальноэкономических реалий, и добросовестно руководствуясь достоверно-конституционными конкретизациями корреспондирующих таким притязаниям (и надеждам) своих публично-властных обязанностей. Иначе говоря, конституционная эффективность Российской Федерации есть выражение и подтверждение ее идентичности как правового и социального государства. Тем самым обнаруживается методологическая связь тематических правовых исследований (эффективность публичного властвования) с концептом конституционализации.

В первом приближении под конституционализацией следует понимать соответствующий национальной конституционной модели суверенный процесс институционального и нормативного усовершенствования (развития, обновления) государства и права (в широком значении этих понятий). Более же целесообразным представляется рассматривать в качестве объекта конституционализации правовую систему общества в единстве ее компонентов: правового сознания, системы права и юридической практики. При этом под категорию юридической практики вполне может быть подведена и публично-властная деятельность в том ее содержательном выражении, где мы воспринимаем и классифицируем происходящее как реализацию и применение права (в формах должностных правомочий и обязанностей). Конституционализация происходит посредством объективирования и оформления национальной правовой материи во всех конституционно признанных и допустимых для нее первичных (спекулятивно-умозрительных) и вторичных (материально-письменных) форм. Тем самым, фокус и «центр» процесса переносятся на уровни (и стадии) позитивного конституционного (в широком смысле) права и его вторичной - законодательной - формы. Именно здесь конституционализация может

быть достоверно «отслежена» по стадиям и классифицирована в целом, а ее результаты - установлены и учтены[2].

Конституция РФ как право безоговорочное (легитимное), к форме права сведена быть не может: она сама есть безоговорочное право как таковое; право, призванное обеспечивать все актуализируемые жизнью общественные потребности в нормативном и правоприменительном упорядочении отношений и разрешении социальных конфликтов. Однако, поскольку конституционный текст есть нечто уникальное по своему содержанию и значению (ресурсу) для бытия права и обоснований его достоверности (реальности и легитимности), постольку актуально необходимо исключить такие последствия неизбежной конкуренции доктринальных суждений о праве (о Конституции РФ), которые могли бы парализовать действие механизма конституционно-правового регулирования. Конституционно необходима инстанция окончательных (конституционных) суждений о праве. В России такой инстанцией выступает Конституционный Суд РФ (далее также - Суд) как носитель судебной власти и орган, обеспечивающий правоустанавливающую интерпретацию текста Конституции РФ.

Признание Конституционного Суда РФ единственным легитимным субъектом конституционализации не исключает, а предполагает разнообразное деятельное соучастие широкого круга лиц. Тематика данной публикации побуждает сосредоточиться на отдельных аспектах такого соучастия органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, причем применительно к предметно обособленной сфере, связанной с выполнением конституционной обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ). В предельном обобщении этой обязанности корреспондирует конституционное право России как правового и социального государства добиваться ее конституционного выполнения, включая необходимое гарантирование и обеспечение сопутствующих конституционных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1, 2, 7, 15, 17 - 19, 34, 35, 45, 46, 57 Конституции РФ). Соответствующее конституционно-правовое отношение проецируется едва ли не на всю российскую правовую систему. В этих рамках субъективные права и обязанности конкретных лиц выступают как содержательные конкретизации основных полномочий, а достоверные конституционные принципы и установления приобретают значение основных элементов профильных блоков механизма правового регулирования. При этом доктринальный анализ обнаруживает обширную институциональную группу различных по видам (категориям) обязанностей, которые с учетом общности их природы, содержательной близости и конституционной производности предлагается определять как основные фискально-экономические обязанности. Речь, в частности, идет о различных налогах, сборах налогового и неналогового характера, страховых социальных взносах, таможенных платежах.

Вряд ли нужно доказывать исключительное значение обеспечения надлежащего выполнения фискально-экономических обязанностей, а значит и эффективности «профильного» публичного властвования, для создания экономических (бюджетных) предпосылок реализации задач и достижения целей социального государства, поддержания его безопасности и устойчивого развития. Актуальность таких обязанностей и практик обусловливают также известные международные факторы. Идет глобальная перестройка миропорядка, сопряженная для суверенной России с политико-экономическим кризисом, осознать масштаб и исторические последствия которого мы сможем не скоро, но разработать всеобъемлющую стратегию противодействия наиболее разрушительному сценарию обязаны уже сейчас. В конце 2014 г. Президент РФ публично заявил о необходимости решительного налогового маневра, создании современной налоговой структуры и оптимизации тех налогов, от которых в первую очередь зависит экономический рост[3]. Спустя полтора года глава государства поставил задачу создания единой системы налогов и других сборов, их администрирования, для цели консолидации бюджетных ресурсов[4].

Время покажет, как будет проходить реализация политических установок, и каковы будут результаты. В любом случае, полагаем, к качественному (а не сиюминутному) экономическому росту может вести только путь всесторонней и согласованной конституционной модернизации фискально-экономического законодательства и администрирования, и отечественная наука права не может оставаться в стороне от соответствующего анализа и обоснований. На первый план при этом выходит вопрос о природе фискально-экономических обязанностей, без ответа на который нельзя обеспечить их властно-опосредуемое конституционное выполнение.

В современной ситуации логически непротиворечивым образом все следствия признания права на предпринимательскую деятельность и права частной собственности (ст. 34 и 35 Конституции РФ) неотчуждаемыми и непосредственно действующими полномочиями личности можно объяснить исключительно в силу убеждения в их солидарной природе[5]. Экстраполяция этого вывода на систему основных прав, свобод и обязанностей в целом раскрывает значение качества солидарности как идентифицирующего признака реального конституционализма. Индивид здесь «не только» признается высшей конституционной ценностью, но оказывается перед необходимостью осознать, что его общепризнанные полномочия имеют солидарную природу, поскольку другими они объективно быть не могут, и, соответственно, нет других вариантов обретения конституционного правопорядка, как научиться пользоваться ими должным, т. е. - солидарным образом. Из той же посылки должно исходить государство, создавая, «настраивая» и совершенствуя механизм правового опосредования фискально-экономических обязанностей.

В этом аспекте можно отметить принципиальное указание Конституционного Суда РФ законодателю на то, что «комплексное» предметно связанное обременение нескольких объектов для одной категории плательщиков не должно приобретать чрезмерного по объему характера. Избыточность совокупного экономического бремени не только противоречит природе таких обязанностей, но и - в конечном счете - подрывала бы финансово-материальную базу реализации основных прав и свобод человека и гражданина[6].

Солидарная природа фискально-экономических обязанностей не исключает их факультативной качественной спецификации (как видовой, так и внутри отдельных видов), имеющей важное практикоориентирующее значение. Однако «забывать» о солидарной сущности фискально-экономических обязанностей нельзя (не правильно) во всяком случае, даже если соответствующие платежи дифференцированы, казалось бы, по сугубо прагматическим критериям. Наглядным примером тому может служить, в частности, специальный неналоговый сбор (платеж) в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам особыми разрядами транспортных средств (имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн).

Именно сущностные особенности автодорожного сбора с владельцев названных транспортных средств потребовали от Конституционного Суда РФ его развернутой (институциональной) конституционализации. Природа этого сбора выражается в идее принципиальной допустимости и конституционной справедливости законодательного подхода, при котором на отдельные категории пользователей автомобильными дорогами федерального значения - как общенародным государственным имущественным ресурсом и благом, поддержание которого в исправном состоянии, а также и возможное приращение (развитие), обеспечивается за счет целевым образом аккумулируемых в федеральном бюджете обязательных публичных платежей, - возлагаются особые дополнительные фискально-экономические обязанности. В развитие идеи солидарной сущности таких обязанностей, Суд выделяет их компенсационный характер, исходя из того, что устанавливаются они для субъектов, которые наиболее интенсивно эксплуатируют автомобильные дороги, получая непосредственную экономическую выгоду от их развития и вместе с тем существенно ускоряя износ дорожного полотна.

Одновременно с этим Конституционный Суд РФ охарактеризовал природу автодорожных сборов (платежей) и как субсидиарную по отношению к основному источнику финансирования содержания автомобильных дорог общего пользования. Соответствующее дополнительное финансирование не имеет решающего веса в объеме бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда, консолидированного в федеральном бюджете. Бремя «непрерывного финансового обеспечения» - сохранения и развития - российских автодорог как всенародного достояния всегда будет оставаться солидарным общенародным бременем. В силу конституционно-объективной (солидарной) необходимости его несут на себе и те плательщики, которые ходят пешком по обочинам федеральных дорог, либо даже благополучно живут в удаленности от них. Они окажутся вовлеченными и в новую платежную опцию, поскольку компенсационные платежи за проезд большегрузных транспортных средств неизбежно (подобно акцизам на горючее и НДС) трансформируются в стоимость перевозимых товаров. Наряду с этим, не факт, что все дополнительно обременяемые субсидиарным платежом владельцы грузовых «фур» получат непосредственную экономическую выгоду от развития автодорожной сети как составной части транспортной инфраструктуры современного государства. Однако в конституционном смысле, включая перспективу повышения и общего качества жизни будущих поколений, и уровня бытовой безопасности, прямо зависящего от транспортно-эксплуатационного состояния автодорог, такая «выгода» представляется для всех патриотично настроенных россиян вполне убедительной. И наконец, номинально компенсационный (индивидуально-возмездный) характер специального автодорожного сбора нельзя подтвердить отсылками к строгой экономической эквивалентности или формальной (математически) просчитанной пропорциональности. Рассчитываются такие платежи крайне условно, даже если критерием искомой пропорциональности берется расстояние, пройденное большегрузным транспортным средством по соответствующим автомобильным дорогам.

Отметим, что в предыдущей версии правового регулирования расчет платы за провоз тяжеловесных грузов осуществлялся исходя из полной массы автотранспортного средства, осевых масс, протяженности разрешенного маршрута движения. С таким расчетными критериями Конституционный Суд РФ даже связал обоснование различения одинаковых по направленности фискально-экономических платежей налогового и неналогового характера[7]. Названые критерии, указал Суд, позволяют максимально индивидуализировать размер платы, с тем чтобы он соответствовал расчетному размеру ущерба дорожному полотну и затрат, вплоть до освобождения от нее. Полагаем уместным классифицировать данный констатирующий вывод и установление Суда как конституционную фикцию, - средство созвучное природе всякого права. Презумпция же конституционности законодательства обязывает плательщиков во всяком случае признать справедливость легальных расчетов фискально-экономических платежей и их соответствие требованиям конституционного равенства. «Помогает» такому восприятию согласие по вопросу о солидарном характере компенсационного бремени.

Конституционализация нередко продуцирует и стимулирует развитие (конституционную модернизацию) профильного законодательства. Наибольшую достоверность такая модернизация механизма регулирования фискально-экономических обязанностей (обусловленная целями повышения его эффективности) приобретает при наличии прямых позитивных оценок планируемых изменений Конституционным Судом РФ, а также иных сопутствующих (запланированных) конкретизаций. В этой связи в Постановлении от 17 июля 1998 г. № 22-П был признан конституционно оправданным проект федерального закона о внесении профильных изменений в НК РФ, который предполагал возможность зачета суммы платежа в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения большегрузными транспортными средствами при исчислении в соответствующем налоговом периоде размера транспортного налога (с учетом общей направленности и близости параметров расчетных ставок двух фискально-экономических платежей), а также предусматривающего установление временной налоговой преференции для собственников (владельцев) таких транспортных средств. Тем самым, заключил Суд, Правительство РФ (субъект законодательной инициативы), по сути, признало необходимость оптимизации указанных неналоговых платежей и снижения финансового бремени для их субъектов согласно конституционным принципам соразмерности и справедливости. Наряду с этим, касаемо временного характера планируемых нововведений законодателю было указано на недопустимость как произвольного отказа от таких мер, так и автоматического прекращение их действия, без оценки того, имеются ли для этого надлежащие условия с учетом изменений в объеме финансового бремени, состояния автомобильных дорог, а также общей экономической ситуации. Другие же, уже заявленные новации (ч. 9 ст. 31.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ), фактически были признаны Конституционным Судом РФ законоположениями, не обеспечивающими искомого конституционного качества (эффективности) института соответствующей обязанности.

Конституционализация не должна оставлять сомнений в легитимности субъектов нормативной конкретизации индивидуализированных обязательств. Отдельного упоминания заслуживает в этой связи развернутая статусная конкретизация в Постановлении № 14-П полномочий такой «инновационной категории» участников выполнения фискально-экономических обязанностей как «оператор в отношении объектов, предназначенных и используемых в целях обеспечения функционирования системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» (далее - «оператор»). Конституционный Суд РФ указал, что наделение названными полномочиями публично-властного характера не предполагает появления у оператора каких- либо возможностей распоряжаться внесенными плательщиками денежными средствами, кроме как перечислять их в полном объеме в федеральный бюджет, а также - в установленных нормативными актами случаях - возвращать плательщику, и, соответственно, не допускается использование оператором этих денежных средств для иных целей.

При этом для лиц являющихся участниками гражданского оборота и субъектами частного права само наделение соответствующими полномочиями (отсылающее к институтам концессии и публично-частного партнерства) должно соответствовать ряду конституционных требований. В частности, хотя деятельность оператора системы взимания платы не исключает принятия им актов по вопросам своей компетенции, однако лицо частного права во всяком случае не вправе принимать нормативные правовые акты властно-распорядительного характера по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ относится к прерогативам публичной власти. Это касается и вопросов, которые непосредственно затрагивают как имущественные права плательщиков, так и право на доступ к избранному ими виду предпринимательской деятельности. В силу статей 10, 71 (пункты «в», «д», «з», «и») и 76 (ч. 1) Конституции РФ правовое регулирование отношений, связанных с исполнением соответствующих фискально-экономических обязанности и предоставлением плательщикам гарантий в этих отношениях, может быть установлено только федеральным законодателем либо в определенном им порядке.

Конституционная законность включает требование федеративного единства нормативного опосредования основных прав, свобод и обязанностей, поскольку эффективность публичного властвования не должна меняться в зависимости от уровня функционирования. В Постановлении № 14-П Конституционный Суд РФ - безотносительно к федеральной номинации конкретного сбора - подчеркнул, что субъекты РФ не вправе самостоятельно, без санкции федерального законодателя вводить какие-либо публичные платежи, связанные с движением транспортных средств по автомобильным дорогам. Данным установлением была преодолена известная неопределенность, связанная с тем обстоятельством, что ранее Суд не дал оценки акту высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, которым устанавливался аналогичный, по сути, сбор применительно к автодорогам субфедерального статуса[8].

Объективно неизбежное усложнение механизма нормативного регулирования фискально-экономических обязанностей влечет новые риски умаления непререкаемого требования законности. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что федеральный законодатель может (вправе) передавать Правительству РФ определение отдельных элементов неналогового фискально-экономического платежа с учетом особенностей его специфики, а также предмета правового регулирования. При этом к числу основных элементов, которые обязан установить федеральный законодатель, относятся субъект (плательщик), объект, база и максимальный размер ставки платежа (или, во всяком случае, критерии ее определения). Между тем, нововведениями в соответствующем профильном федеральном законе[9] база амортизационных неналоговых платежей была конкретизирована только косвенным образом, а прямо - в делегированном правительственном постановлении[10]. Конституционный Суд РФ признал принципиальную состоятельность и такого решения, включая возможность для Правительства РФ устанавливать правила (порядок) определения конкретных размеров неналоговых платежей и их взыскания. Однако Правительство РФ пошло гораздо дальше и специальным распоряжением (без проведения публичного конкурса) заключило концессионное соглашение с избранным хозяйствующим субъектом «в отношении объектов», предназначенных для взимания на федеральных автодорогах амортизационных неналоговых платежей, с наделением «технического оператора и юридического концессионера», в том числе, правомочиями по организации и обеспечению взимания таких платежей[11].

Тем самым, согласно взвешенной характеристике Конституционного Суда РФ, получила закрепление возможность привлечения хозяйствующих субъектов частного права (индивидуальных предпринимателей и юридические лица) к публично-властным практикам в сфере фискального администрирования. Суд, впрочем, признал конституционно допустимой и такую версию публично-частного партнерства, конкретизировав цели, ряд необходимых условий и требований его практического осуществления. Однако, в конечном счете, Суд счел необходимым прибегнуть к конституционной дисквалификации сложившейся сложно-структурированной нормативной конструкции, установив, что наделение субъектов частного права полномочиями публично-властного характера, в том числе в сфере администрирования фискально-экономических платежей, может осуществляться исключительно на основе прямого волеизъявления федерального законодателя (косвенных подтверждений такого волеизъявления здесь уже недостаточно). Конституция РФ, как, развивая эту установку, сформулировал в своем Мнении Судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев, «предопределяет необходимость в повышенной демократической легитимации передачи отдельных государственных функций юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям».

Поскольку же регулирование фискально-экономических обязанностей должно соответствовать не только конституционным принципам осуществления публичной власти, но и запрету недобросовестной конкуренции (ст. 8, ч. 2; ст. 34, ч. 2, Конституции РФ), частноправовому оператору системы взимания платы, подчеркнул Конституционный Суд РФ, не может быть предоставлено право самостоятельно устанавливать правила взаимодействия с бюджетной системой Российской Федерации, включая порядок перечисления оператором денежных средств собственника (владельца) транспортного средства в качестве платы в доход федерального бюджета, а также такие правила относительно взаимодействия с плательщиком при расчете и взимании с него платы, несоблюдение которых фактически может являться основанием привлечения конституционно обязанного субъекта к административной ответственности.

Конституционализация фискально-экономических обязанностей затрагивает и конкретизацию правоохранительных полномочий и практик, повышение эффективности механизма привлечения к юридической ответственности. В этой связи, конкретизируя в Постановлении № 14-П механизм привлечения к административной ответственности за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого большегрузными транспортными средствами (ст. 12.21.3 КоАП РФ), Конституционный Суд РФ подчеркнул необходимость учитывать, что характер соответствующей деятельности не исключает ситуаций, объективно препятствующих движению по запланированному маршруту в запланированное время (дорожная обстановка, состояние транспортной инфраструктуры и т. п.). Отсутствие у собственника (владельца) большегрузного транспортного средства реальной возможности оперативно осуществить такую необходимую корректировку, если им предприняты для этого разумные усилия, может свидетельствовать об отсутствии его вины в совершении административного правонарушения. Плательщик имеет право доказывать свою невиновность безотносительно к наличию формальных признаков объективной стороны состава названного административного правонарушения. Так утверждается необходимая согласованность нормативных и правоприменительных требований к выполнению фискально-экономических обязанностей.

Юридическая ответственность, как правило, сопряжена с правоприменительными ограничениями конституционных прав и свобод, что предопределяет пределы демократизации ее механизма с учетом принципа конституционной пропорциональности. Во всяком случае, с количеством привлеченных к ответственности лиц эффективность такого механизма связана быть не может. Это тем более важно, что основания привлечения к фискально-экономической ответственности могут выступать следствиями нарушения специальных правил выполнения соответствующих обязанностей, а это значит, что такие правила не могут устанавливаться лицами, не наделенными конституционно достоверной публично-властной компетенцией. Чрезвычайно показательным в плане общей характеристики положения дел в сфере фискально-экономического администрирования оказывается при этом «сопутствующее» замечание Конституционного Суда РФ о том, что «неопределенность правовых характеристик (свойств) соответствующих актов может затруднять их судебное обжалование».

Актуальную связь с вопросами эффективности публичного властвования обнаруживает и опосредование конституционных фискально-значимых экономических обязанностей[12]. Таковой, в частности, выступает обязанность собственников помещений в многоквартирных домах (МКД) уплачивать ежемесячные взносы на капитальный ремонт общего имущества в МКД[13]. Как сформулировал Конституционный Суд РФ, вводя для собственников данный обязательный взнос, федеральный законодатель исходил из того, что сам по себе он не может быть признан налогом или сбором, поскольку не обладает всеми характерными для данных видов платежей признаками. Известно между тем, какой общественный резонанс вызвало это нововведение и насколько «привлекательным» политическим ресурсом оказалась его критика в ходе последней избирательной кампании.

«Коммунальная обязанность» также должна обеспечиваться и регулироваться исходя из убеждения в ее солидарной природе. Между тем, в мотивировочной части Постановления № 10-П акцент делается на общей правовой судьбе МКД как объекта права собственности, поскольку сам факт существования и сохранность каждого из помещений, составляющих МКД, обусловлены существованием и состоянием дома (здания) в целом (со всеми конструкциями и системами инженерно-технического обеспечения). Тем самым, фискальное измерение ограничивающей экономические права собственников обязанности проступает только косвенным образом, через правовой режим общей долевой собственности, участники которой обязаны соразмерно своей доли участвовать в уплате налогов, сборов и иных платежей по общему имуществу, а также в издержках по его содержанию и сохранению (ст. 249 ГК РФ). Однако и здесь Суд подчеркивает, что - исходя из ряда факторов инженерно-технического характера и российских экономических и коммунально-корпоративных реалий, - исполнение собственниками такой обязанности должно сводиться в первую очередь к финансированию ими ремонтных работ, проводимых третьими лицами. И далее - уже в конституционно-правовом измерении - раскрывается несостоятельность позиции о неправомерности использования средств фонда капитального ремонта (ФКР) для финансирования услуг и (или) работ по капитальному ремонту в других МКД при отсутствии волеизъявления формирующих этот фонд обязанных лиц (собственников).

Действительно, для специального дополнительного обременения сособственников фискально-значимыми обязанностями необходимо учитывать, что судьба их общего жилища (МКД) актуально связана с «судьбой» и состоянием того территориального жилищно-коммунального комплекса, в котором они проживают, почему платежи эти и приобретают значение обязательного нераздельно-общего участия в конституционно-значимых отношениях солидарного характера. В определенный момент (мы не касаемся здесь вопроса его неизбежности) в российской правовой системе уже нельзя было игнорировать объектную специфику того ЖКХ, которое все мы «унаследовали» от социалистической системы. «Справиться» с таким - чуждым экономической системе рыночного характера - наследием, поддерживать его в состоянии, позволяющим обеспечивать социальные права граждан, можно только совместно, признав справедливость и приняв на себя часть экономического бремени сопутствующих издержек и затрат как юридически до конца не просчитываемого.

Таким образом, правовой механизм фискально-значимой экономической обязанности граждан оказывается частью («блоком») механизма обеспечения конституционных социальных прав, что принципиально соотносится и с идеей публично-частного партнерства. Государство в этом механизме обязано осуществлять правовое регулирование порядка организации проведения капитального ремонта МКД на федеральном и региональном (законы субъектов РФ), а также, при наличии соответствующих конкретизаций, муниципальном уровнях. Однако будучи конституционно призванной к такой - в духе социально-хозяйственного «менеджмента» - деятельности, публичная власть должна прежде озаботиться источниками ФКР, как объективно необходимого для несения солидарного экономического бремени.

Конституционный Суд РФ констатировал в Постановление № 10-П, что при предыдущем правовом регулировании капитальный ремонт МКД проводился, главным образом, на условиях долевого финансирования за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд ЖКХ), направляемых в качестве финансовой поддержки на безвозвратной и безвозмездной основе субъектам РФ и муниципальным образованиям в соответствии с профильным федеральным законом[14], а также средств бюджета соответствующего субъекта РФ и (или) муниципального образования и средств субъектов частного права, включая собственников помещений в МКД.

Очевидно, что долевое участие Фонда ЖКХ в финансировании капитального ремонта безотносительно широкого круга МКД являлось «долевым» сугубо номинально, в значении легально предпосланного необходимого соучастия, и никаким имущественным правам этого субъекта, по сути, не корреспондировало. Воспринималось же оно как само собою разумеющееся, и прежде всего, - заинтересованными собственниками. Мало кого заботил и «аномально-гибридный» статус Фонда ЖКХ, который хотя и создавался Российской Федерацией за счет ее имущественных взносов (бюджетных средств), однако признавался собственником этих средств и мог даже заниматься инвестиционными проектами, при этом с отсылками к «родовой» градации некоммерческих организаций.

Приведенные обстоятельства побуждают задуматься, не предвидело ли государство неизбежный крах публично-частного «долевого» финансирования ЖКХ? И как соотносится такое предвидение с презумпцией конституционности его намерений и решений? Наряду с этим, нет оснований не соглашаться с Конституционным Судом РФ, признавшим, что создавая новый «единый институт развития в жилищной сфере», федеральный законодатель действовал в рамках конституционной дискреции и преследовал, в том числе, цель вовлечения в финансирование «региональных систем капитального ремонта МКД» собственников их помещений[15].

В перспективе конституционной модернизации новой модели коммунального партнерства, Конституционным Судом РФ указано на принципиальную возможность законодательного установления механизма компенсации собственникам помещений в МКД накопленных ими на счете регионального оператора средств в случае их утраты, а также возврата указанных средств при прекращении деятельности регионального оператора. Сверх того, в формулировках Суда, федеральному законодателю надлежит установить правовой механизм, позволяющий обеспечивать в случае прекращения деятельности конкретного регионального оператора непрерывность исполнения обязательств по капитальному ремонту, а также - в целях дальнейшего повышения открытости, прозрачности и эффективности расходования средств ФКР, - предусмотреть дополнительные меры, направленные на обеспечение информирования собственников помещений в МКД и организаций, осуществляющих управление ими, о содержании региональной программы капитального ремонта и критериях оценки состояния МКД, на основании которых определяется очередность проведения капитального ремонта.

Все перечисленные меры относятся также и к средствам противодействия злоупотреблениям правом[16]. Такое противодействие необходимо рассматривать в качестве безоговорочного условия и критерия эффективности публичного властвования. Наиболее актуальные подходы, в этой связи, были представлены самим Судом. В частности, применительно к положениям ч. 7 ст. 170 ЖК РФ, предусматривающим возможность принятия органом местного самоуправления решения о формировании ФКР на счете регионального оператора, публично-властным злоупотреблением правом будет являться не принятие этим органом необходимых (достаточных) мер, направленных на надлежащее информирование граждан о возможных способах формирования ФКР и последствиях выбора одного из них, а также на оказание помощи собственникам в принятии того или иного решения в должной форме и по разъяснению порядка его реализации. Способ противодействия таким злоупотреблениям: не применение предписания ч. 5 ст. 173 ЖК РФ о двухлетнем отлагательном сроке вступления в силу решения общего собрания собственников помещений в МКД о прекращении формирования ФКР на счете регионального оператора.

В литературе приводятся данные, показывающие, что дискреционные полномочия, предоставленные регионам при формировании нормативной базы проведения капитального ремонта и, в частности, контроля за региональными операторами, реализуются, мягко говоря, «не в полной мере», что по смыслу установлений Конституционного Суда РФ также следует квалифицировать как публично-властные злоупотребления правом[17]. Особенно настораживает значительное различие подходов субъектов РФ к выработке критериев необходимости проведения капитального ремонта и формированию региональных программ, что уже ставит под сомнение равенство конституционных прав собственников помещений в МКД в зависимости от места их проживания. Конкретизациями соответствующих публично-властных злоупотреблений следует признать и факты популистских решений субфедеральных законодателей, устанавливающих «рекордно низкие» размеры взносов на капитальный ремонт, что делает выполнение запланированных работ невозможным.

Эффективное публичное властвование и злоупотребления правом - конституционно несовместимы. Конституционный Суд РФ не устает подчеркивать, что в противодействии этому явлению должны объединиться все субъекты и участники конституционного правопользования (включая выполнение конституционных обязанностей). В плане же наиболее общего (политического) ресурса противодействия такого рода деформациям в коммунальной сфере, можно отметить, что конституционная дискреция законодателя предполагает возможность снижения солидарного бремени формирования ФКР для граждан за счет средств государственной и (или) муниципальной поддержки, и существующие законопроекты подтверждают реальность такой стратегии[18].

[1] Крусс Владимир Иванович, д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой теории права ФГБОУ ВО «Тверской государственный университет».

[2] Подробнее см.: Крусс В. И. Конституционализация права: основы теории. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 240 с.

[3] См.: URL: http://ria.ru/eco№omy/20ni221/522477206.html#ixzz3OhSREIUe

[4] См.: URL: http://bhnews.ru/putm-i-medvedev-sozdayut-edmuyu-sistemu-dlya- nalogov-i-drugih-sborov/ Дата посещения

[5] См.: Крусс В. И. Право на предпринимательскую деятельность - конституционное полномочие личности. С. 63-80 и др.

[6] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2016 г. № 14-П по делу о проверке конституционности положений статьи 31.1 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» и статьи 12.21.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // СЗ РФ. 2016. № 24. Ст. 3602. Далее - Постановление № 14-П.

[7] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. № 22-П по делу о проверке конституционности Постановлений Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. № 962 «О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования» и от 14 октября 1996 г. № 1211 «Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы» // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3800. Далее - Постановление от 17 июля 1998 г. № 22-П.

[8] Определение Конституционного Суда РФ от 19 января 2005 г. № 40-О // СПС КонсультантПлюс.

[9] Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5553.

[10] См.: Постановление Правительства РФ от 14 июня 2013 г. № 504 «О взимании платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» // СЗ РФ. 2013. № 25. Ст. 3165.

[11] См.: Распоряжение Правительства РФ от 29.08.2014 г. № 1662-р «О заключении концессионного соглашения в отношении объектов, предназначенных для взимания платы, используемых в целях обеспечения функционирования системы взимания платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн» // СЗ РФ. 2014. № 36. Ст. 4887.

[12] Обоснование данного понятия тезиса выходит за рамки публикации.

[13] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2016 г. № 10-П по делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 169, частей 4 и 7 статьи 170 и части 4 статьи 179 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы // СЗ РФ. 2016. № 16. Ст. 2285. Далее - Постановление № 10-П.

[14] См.: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799.

[15] См.: Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7596.

[16] Подробнее см., например: Крусс В. И. Злоупотребление правом: учебное пособие. М.: Норма, 2о1о. С. 33-43.

[17] См.: Крашенинников П. В., Бадулина Е. В. Проблемы правового регулирования капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов // Семейное и жилищное право. 2016. № 4. С. 30-31.

[18] См.: ГерасимоваЕ. За капремонт придется платить // ЭЖ-Юрист. 2016. № 14. С. 1.