Обоснованием последовательного ограничения народовластия в рамках муниципальной реформы выступает формальное расширение полномочий субъектов федерации за счет предоставления возможности определения одной из моделей организации местного самоуправления, якобы в целях учета местных особенностей. Между тем, о народовластии, равно как и подлинной децентрализации в ситуации, когда предложенные субъектам модели не отражают всего многообразия имеющихся, а выбор конкретной модели осуществляет не население муниципального образования непосредственно, говорить не приходится.

Ограничение народовластия прослеживается в закреплении в законодательстве о местном самоуправлении порядка формирования внутригородских районов в городских округах.

В соотв. с п. г. ч. 4 статьи 2 Федерального закона № 136-ФЗ «изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа».

Согласно п. д. ч. 16 статьи 2 Федерального закона № 136-ФЗ «численность депутатов представительного органа городского

округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта РФ».

В соотв. с п. в ч. 16 статьи 2 Федерального закона № 136-ФЗ представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта РФ и уставом городского округа: а) может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта и уставом муниципального образования может быть установлена норма представительства одного внутригородского района, не превышающая одну треть состава представительного органа городского округа с внутригородским делением б) может избираться на муниципальных выборах на основе равного и прямого избирательного права.

Перекладывая решение перечисленных вопросов формирования внутригородских районов с местного уровня на уровень субъекта РФ, федеральный законодатель нарушает положения статьи 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления. Кроме того, создание новых муниципальных образований (внутригородских районов) внутри городского округа является изменением границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Указанное положение закона противоречит ч. 2 статьи 131 Конституции РФ, согласно которой подобное изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, осуществляемое законом субъекта РФ, помимо прочего, противоречит статье 5 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума.

Законодатель подверг сомнению принцип выборности органов и должностных лиц местного самоуправления, в чем также усматривается неоправданное ограничение народовластия.

В Постановлении от 18.05.2011 № 9-П Конституционный Суд РФ допустил возможность формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений. И итоговое решение, и его аргументация стали предметом обоснованных замечаний со стороны отдельных судей Конституционного Суда РФ. В. Г. Ярославцев справедливо отметил, что отчуждение народа от принятия властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов публичной власти, ведет к искажению самой сути демократического правового государства, основанного на принципах народовластия. Наиболее последовательна позиция Г. А. Гаджиева, указавшего, что граждане имеют право избирать органы местного самоуправления (статья 32, часть 2, Конституции Российской Федерации), а местное самоуправление осуществляется гражданами путем выборов (статья 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). «Исходя из вытекающего из конституционного принципа самостоятельности равенства муниципальных образований [отраженного в Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П, Постановлении от 23 марта 2000 г. № 4-П], в муниципальном районе должны избираться (а не формироваться) представительные органы на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права. Только такой подход совместим с требованиями Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (часть 2 статьи 3)»[1].

Как представляется, отраженная в Постановлении от 18.05.2011 № 9-П «двоякая» и далее повторенная позиция Конституционного Суда РФ проложила прямую дорогу к новеллам Закона № 136-ФЗ, закрепившим за субъектами федерации право отменять прямые выборы глав муниципальных образований и представительных органов городских округов.

Положения Федерального закона № 136-ФЗ, предполагающие отмену прямых выборов глав муниципальных образований (в особенности, городских округов), противоречат статьям 3, 12, а также ч. 1 статьи 131 Конституции РФ, согласно которым народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно[2]. Кроме того, данные положения противоречат ч. 1 статьи 6 Европейской хартии местного самоуправления[3] [4], согласно которой местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Как справедливо замечает Т. М. Бялкина, главным субъектом оценки качества решения вопросов местного значения, эффективности деятельности органов муниципальной власти должно выступать население соответствующего муниципального образования, поскольку оно испытывает на себе все последствия управленческой деятельности муниципальных органов. «Население должно иметь возможность самостоятельно формировать состав выборных органов из числа наиболее достойных своих представителей и осу-

3

ществлять контроль за их деятельностью» .

Глава местной администрации в соотв. с п.п. а, г. ч. 18 ст. 2 Федерального закона № 136-ФЗ назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок, определяемый уставом городского округа с внутригородским делением. При этом половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта РФ. Данная норма, по сути, означает назначение главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, что является прямым нарушением конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ). Такой глава по факту становится независимым от представительного органа местного самоуправления и от населения, а зависимым только от назначившего его высшего должностного лица субъекта РФ. А как показывает практика, только избранный руководитель поддерживает тесную связь с избравшими его жителями муниципального образования, учитывает общественное мнение при осуществлении своей деятельности, поскольку получает мандат доверия непосредственно от избирателей. С отменой прямых выборов существенно снизился уровень ответственности за качество принимаемых решений. Критерии оценки эффективности деятельности муниципальных должностных лиц в данном случае непонятны. Граждане фактически полностью отстранены от данного процесса, что также не добавляет легитимности указанным должностным лицам.

Отвлекаясь от политического контекста происходящих преобразований, необходимо отметить, что повсеместное и объективно необусловленное внедрение модели «сити-менеджера» является губительным для местного самоуправления, поскольку de facto ограничивает самостоятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, создает законную возможность манипулирования должностью главы местной администрации и влечет фактическую зависимость «сити-менеджеров» от глав регионов[5]. Подобная политика несет в себе колоссальный деструктивный заряд, способный свести местное самоуправление всего лишь к декларации.

В науке конституционного и муниципального права давно не вызывает никаких сомнений то обстоятельство, что муниципально-организованная власть является одним из самых значимых институтов нашего общества, от качества которого зависят не только наше индивидуальное благополучие, структура экономики, реализация прав человека, но и демократизация общества и государства в целом. Поэтому недостатки в области местного самоуправления, его зачаточное во многих отношениях состояние свидетельствуют о том, что демократизм государства, по крайней мере с этой точки зрения, оставляет желать лучшего[6]. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации является одним из ключевых направлений государственного строительства и становления гражданского общества. Вопросы эффективной организации местного самоуправления, социально-экономического развития территорий должны стать приоритетными как для общества, так и для государства и рассматриваться в тесной взаимосвязи с политическим и экономическим развитием страны. Вопросы реализации местного самоуправления должны быть направлены на человека, улучшение его уровня жизни и благосостояния[7].

При этом, как справедливо отмечают А. А. Джагарян и Н. В. Джагарян, будучи одной из форм реализации публичной власти народа, местное самоуправление входит в конституционный механизм народовластия и в единстве с органами государственной власти осуществляет управление делами государства. В связи с этим государству не может быть свойственно безразличие в вопросе о том, как именно устроено местное самоуправление, в каких областях и какими средствами оно действует[8].

Представляется, что принятием и реализацией Федерального закона № 136-ФЗ за ширмой «оптимизации организации местного самоуправления» оформлен результат последовательного ограничения народовластия в сфере местного самоуправления, его встраивания в вертикаль государственной власти[9]. Органы местно
го самоуправления практически по всем позициям подчинены органам государственной власти субъектов РФ. Между тем отказ от заложенной в Конституции РФ и Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ ценности народовластия, новая перестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб российскому государству в целом и каждому конкретному гражданину.

С. 75-79.

Проводимая сегодня муниципально-правовая политика направлена на централизацию и унификацию местного самоуправления, распространение одной организационной модели местного самоуправления на все средние и крупные российские города, подчинение местного самоуправления органам государственной власти субъектов Российской Федерации как составному элементу единой системы органов государственной власти, на все большее «встраивание» органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Иначе говоря, политика государства направлена на организацию местного самоуправления на основе концепции «единой фабрики», апробированной и отвергнутой еще Советским правительством во главе с В. И. Лениным[10].

Позитивные конституционно-правовые преобразования (а не негативные) должны стимулируют экономическое развитие. Как известно из истории, часто именно юридические революции подталкивали бурный экономический рост. Так, именно развитие городского права в средневековой Европе обеспечило развитие цехов, мануфактур, что предшествовало промышленной революции. Конституционная реформа в Англии позволила ей одной из первых в мире вступить в эру промышленной революции и бурного экономического роста. Подобных примеров множество.

Централизация системы управления хозяйством на основе концепции «единой фабрики» в России в 1918-1921 гг. была обусловлена гражданской войной, военно-административной экономической системой. Экономика современной России за прошедшие с 1990 г. 25 лет, пусть и с большими сложностями,
но все-таки встала на рыночные рельсы. Как известно, рыночная экономика основана на принципах свободы предпринимательской деятельности, многообразия форм собственности, договорных отношений между хозяйствующими субъектами, ограниченного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов. Построение полноценной рыночной экономики возможно только в государстве с развитыми демократическими институтами, такими как народовластие, всеобщее избирательное право, политический и идеологический плюрализм, учет интересов каждого гражданина. Данное положение тем более актуально для местного самоуправления, поскольку именно города (в первую очередь крупные города) являются точками роста экономики. Концентрация экономических и человеческих ресурсов на территории города объективно обусловливает их ускоренное по сравнению с другими видами муниципальных образований экономическое развитие. Экономической наукой давно доказано позитивное влияние эффекта масштаба (иначе - агломерационного эффекта) на экономическое развитие. Такой аспект муниципальной реформы, как образование на территории городского округа внутригородских районов и фактическое перенесение местного самоуправления на уровень внутригородских районов, нивелирует эффект масштаба, что и приведет к замедлению экономического роста. Городское сообщество, которое только и может быть основой местного самоуправления, не складывается из районных сообществ. Безусловно, у людей есть потребности, связанные непосредственно с территорией их проживания в городе. Но интересы горожан этим не ограничиваются. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство - все это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь решающий голос в выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов[11]. Как отмечает Е. С. Шугрина, городской округ - это единый экономико-хозяйственный организм, разрыв которого является губительным. При сохранении единства городского хозяйства все
основные полномочия органов местного самоуправления должны быть сосредоточены на уровне города. У органов местного самоуправления внутригородских районов серьезных реальных полномочий нет и быть не может. Опыт организации местного самоуправления в городах федерального значения это очень наглядно показал[12].

Таким образом, в самой основе проводимой сегодня муниципальной реформы заложено фундаментальное несоответствие существующего экономического базиса и политико-правовой надстройки. Рыночная экономика может существовать и динамично развиваться только в условиях развитых демократических институтов, народовластия, наличия реального (а не фиктивного) местного самоуправления. Применение командно-административных методов управления в условиях рыночной экономики неизбежно приведет к ее стагнации и рецессии. Таким образом, неоправданная централизация и унификация местного самоуправления, подчинение его органам государственной власти субъектов Российской Федерации, организация местного самоуправления на основе концепции «единой фабрики» с неизбежностью влечет замедление социально-экономического развития территорий, что особенно опасно на фоне того, что по данным Центрального Банка РФ темпы роста ВВП России в 2015-2016 гг. снизились до минус 4%[13].

[1] См.: Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ В. Г. Ярославцева; Особое мнение Судьи Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиева / Постановление Конституционного Суда РФ от 18.05.2011 № 9-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 4.

[2] См. об этом: Костюков А. Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 58-б3.

[3] Европейская хартия местного самоуправления / Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.

[4] Бялкина Т. М. Реализация конституционного принципа народовластия в системе местного самоуправления Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 60-64.

[5] См. об этом: Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. М.: Юрлитинформ, 2012.

[6] Швецов А. Н. Дороги, которые мы выбираем: полтора столетия реформ и контрреформ местного самоуправления // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2016. № 3. С. 6-10.

[7] Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. С. 236.

[8] Джагарян А. А., Джагарян Н. В. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 2. С. 17.

[9] См.: Костюков А. Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 61-64.

[10] Костюков А. Н. Концепция «единой фабрики» в организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8.

[11] Костюков А. Н. Реформа в никуда... // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 61.

[12] Шугрина Е. С. Организационные модели местного самоуправления: от земских до современных реформ // Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики: коллективная монография. / Под ред. А. Н. Костюкова. Омск: Издательство Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, 2015. С. 62.

[13] Интернет портал Газета.ру // http://www.gazeta.ru/business/2014/11/24/ 6313389.shtml