В 1993 г. после принятия Конституции в Российской Федерации возникла совершенно новая, не свойственная ни одному из предшествовавших исторических этапов развития нашего государства, система местной власти - она получила название местного самоуправления. Этот термин не был введен Конституцией, данное наименование сложилось задолго до ее принятия. В нем заложена главная особенность местной власти: функционировать на основе принципов самоорганизации, самообеспечения и самоконтроля. Первые упоминания о построении местной власти на основе указанных принципов встречаются в источниках, относящихся к периоду Древнего Рима. Отдельные поселения, над которыми было установлено господство Рима, сохранили собственную систему институтов местной власти и стали именоваться муниципиями (от лат. municipium) - вольными городами, жителям которых были присвоены права римских граждан.

Содержание данного термина не было одинаковым, с течением времени оно расширялось: до середины IV века до н. э. муниципия - это просто союзный Риму город, как правило, находящийся на территории современной Италии; римляне не взимали с таких городов налоги, но запрещали им иметь собственные вооруженные силы, а в обмен на отказ от содержания армии Рим принимал на себя обязательство защищать их силами римских войск. С 338 г. до н. э. муниципией называется любая римская гражданская община вне пределов Рима. Наконец, с 90 г. до н. э. (с этого момента все жители италийских городов получили права римского гражданства) под муниципией понимается любой провинциальный город. Сам термин, очевидно, происходит от латинских понятий munus - обязанность, служба, повинность и capio (cepl, captum) - получать, принимать, выбирать. Поэтому когда возник вопрос о наименовании нового (для современной России) вида власти, основной характерной чертой которой было ее осуществление в большинстве случаев на уровне сравнительно небольших поселений, а также территориальных единиц, был предложен термин «муниципальный», равно как и «муниципальной» стала называться новая отрасль права - система норм, эту власть регулирующих. Термин «муниципальный» достаточно часто встречается в Конституции Российской Федерации: например, согласно части 2 ст. 8 в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Связь данного термина с местным самоуправлением видна из формулировок части 1 ст. 130 Конституции, в которой сказано, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью обеспечивает именно местное самоуправление.

Конституция Российской Федерации постоянно подчеркивает, что муниципальная собственность, вообще «все, что муниципальное», с одной стороны, не является государственным, но, с другой стороны, не является и частным. Так, малоимущим жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (часть 3 ст. 40 Конституции), бесплатная медицинская помощь оказывается в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается (часть 1 ст. 41 Конституции) и так далее. Эти и многие другие конституционные требования предопределяют необходимость отделения общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. А поскольку соответствующие отношения выделяются из всех прочих видов общественных отношений, то должна формироваться в качестве обособленного образования и совокупность правовых норм, регулирующих эти виды отношений. В тех случаях, когда обособленная совокупность правовых норм регулирует отдельные отношения (их виды) в более общем роду отношений, говорят о том, что данная совокупность норм является отраслью законодательства. В тех же случаях, когда она регулирует все отношения данного рода, говорят о самостоятельной отрасли права. Например, вопросы избрания депутатов, выборных должностных лиц регулируются нормами избирательного права. Отношения, связанные с избранием указанных субъектов, относятся к виду отношений, связанных с порядком формирования, принципами организации и механизмом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, т. е. являются отношениями, составляющими предмет конституционного права. Поэтому избирательное право рассматривается как отрасль законодательства (реже - как подотрасль конституционного права), но не как самостоятельная отрасль права. А вот, к примеру, отношения, возникающие в связи с осуществлением государством финансовой деятельности, обусловленной наличием в стране товарно-денежных отношений, необходимостью распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода, - это в достаточной степени однородная группа отношений, регулируемая отдельной упорядоченной совокупностью правовых норм (она получила наименование финансового права). И финансовое право повсеместно рассматривается именно как самостоятельная отрасль права. Как видно из приведенных примеров, деление системы правовых норм на отрасли, подотрасли, отрасли законодательства является в определенной степени условным: на это деление достаточно сильно воздействуют сложившиеся традиции, хотя иногда возникают и новые тенденции в развитии системы права. Возникновение муниципального права - следствие проявления одной из них.

Конституция Российской Федерации называет следующие отношения (виды отношений), которые связаны с принципом местного самоуправления:

- осуществление народом своей власти (часть 1 ст. 3);

- признание и защита равным образом с иными муниципальной формы собственности (часть 2 ст. 8);

- распространение права муниципальной собственности на землю и другие природные ресурсы могут (часть 2 ст. 9);

- государственное признание (местного самоуправления как института) и наличие государственной институциональной гарантии (т. е. государственное обеспечение существования местного самоуправления как института, причем института, существующего отдельно от собственно системы институтов государства) (ст. 12);

- подчинение субъектов местной власти Конституции и законам (часть 2 ст. 15);

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении деятельности субъектами местной власти (ст. 18);

- обеспечение каждому (за исключением случаев, прямо оговоренных в законе) возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (часть 2 ст. 24);

- обеспечение права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 ст. 32);

- обеспечение права граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33);

- поощрение жилищного строительства и создание условий для осуществления права на жилище (часть 2 ст. 40);

- предоставление жилья бесплатно или за доступную плату из муниципальных жилищных фондов малоимущим или иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище (часть 3 ст. 40);

- оказание бесплатной медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения за счет средств местного бюджета, страховых взносов, других поступлений (часть 1 ст. 40);

- развитие муниципальной системы здравоохранения (часть 2 ст. 40);

- гарантирование общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях (часть 2 ст. 43);

- гарантирование бесплатности (на конкурсной основе) высшего образования в любом муниципальном образовательном учреждении (часть 3 ст. 43);

- обеспечение права граждан Российской Федерации обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления (часть 2 ст. 46);

- обеспечение возможности употребления государственного языка республики в составе Российской Федерации в органах местного самоуправления, находящихся в данной республике (часть 2 ст. 68);

- установление Российской Федерацией (совместно с субъектами Российской Федерации) общих принципов организации местного самоуправления (пункт «н» части 1 ст. 72);

- установление запрета на совмещение должностей члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы с должностью депутата представительного органа местного самоуправления (часть 2 ст. 97);

- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения (часть 1 ст. 130);

- обеспечение самостоятельного владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (часть 1 ст. 130);

- обеспечение осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления (часть 2 ст. 130);

- обеспечение осуществления местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления (часть 2 ст. 130);

- обеспечение осуществления местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (часть 1 ст. 131);

- обеспечение самостоятельности населения при определении структуры органов местного самоуправления (часть 1 ст. 131);

- обеспечение учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (часть 2 ст. 131);

- обеспечение права органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 ст. 132);

- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (часть 2 ст. 132);

- государственный контроль за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми были наделены органы местного самоуправления (часть 2 ст. 132);

- гарантирование прав местного самоуправления на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст. 133).

Как видно, Конституция Российской Федерации выделяет весьма обширную группу общественных отношений, причем, что очень важно, эти отношения отделяются, прежде всего, от государственно-правовых отношений. Муниципально-правовые отношения регулируются нормами муниципального права. Поскольку отношения, связанные с осуществлением муниципальной власти, возникают практически во всех областях жизнедеятельности населения, нормы муниципального права невозможно объединить по признаку однородности регулируемых отношений. В связи с этим можно говорить только о комплексном характере муниципального права, что означает «рассредоточение» определенной части его норм по различным отраслям. То есть многие нормы муниципального права являются одновременно и нормами какой-либо другой отрасли права. Так, часть 4 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ[1]) устанавливает, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права: например, согласно части 3 ст. 7 Земельного кодекса в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий. Нормы, содержащиеся в таких муниципальных актах, несомненно, будут являться нормами земельного права. Но одновременно они будут являться и нормами муниципального права, поскольку соответствующее регулирование осуществляется на уровне местного самоуправления органами муниципальной власти и от имени населения муниципальных образований.

Возможность объединения всех указанных отношений (и соответственно регулирующих их правовых норм) в рамках муниципального права в России возникла только тогда, когда муниципальная власть как особая форма власти стала отличаться от власти государственной. Вообще, определяя местное самоуправление, ст. 3 Конституции Российской Федерации говорит о нем как о форме народовластия. Сама категория «народовластия» является достаточно широкой по своему содержанию, поскольку означает, прежде всего, возможность народа, населения страны управлять делами государства как непосредственно, так и через систему специальных органов. Общепризнанно, что власть народа - это так называемая публичная власть, и она имеет определенные разновидности. Прежде всего, безусловно, следует выделить государственную власть как форму публичной власти. Эту власть у нас олицетворяет Российская Федерация - государство. Во взаимоотношениях как внутри страны, так и вне ее она представлена системой органов государственной власти, которые разделены «по вертикали» на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации и - «по горизонтали» - на «ветви» - законодательную, исполнительную и судебную. Помимо этой системы органов государственную власть в Российской Федерации может осуществлять и ее народ с помощью форм прямой демократии. Решения, принимаемые данной властью, являются общеобязательными, их исполнение (в случае необходимости) обеспечивается специальным аппаратом принуждения, то есть данный тип власти можно охарактеризовать как иерархический, подчиняющий, субординирующий.

Другой формой народной власти является так называемая общественная власть. Эта власть реализуется в деятельности институтов гражданского общества. В отличие от государственной власти она не обладает аппаратом принуждения: общественные объединения, граждане самостоятельно решают вопрос о выполнении тех или иных ее установлений и добровольно им следуют. Общественная власть основана на методах общественного воздействия и потому ее можно охарактеризовать как власть координирующую.

Муниципальная же власть - это власть особого рода, она не является буквально продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся:

- наличие системы публичных институтов;

- наличие аппарата, осуществляющего властные функции;

- непрерывность реализации во времени и универсальный характер;

- наличие законодательной основы деятельности, правовой характер;

- территориальная юрисдикция, т. е. распространение на любых субъектов, находящихся на соответствующей территории;

- возможность применения (имеющегося в наличии у государства) аппарата принуждения;

- экономическая основа, включающая возможность принудительных финансовых изъятий (местных налогов) и наличие централизованного фонда финансовых ресурсов (местного бюджета).

Вместе с тем муниципальная власть имеет и ряд признаков, отличающих ее от государственной власти. В их числе:

- отсутствие строгой иерархии и соподчиненности органов местного самоуправления;

- негосударственная сущность органов местного самоуправления (поэтому и действуют они не от имени государства, а от собственного имени);

- наличие особого круга вопросов, относящихся к их ведению, но не относящихся к ведению государства - вопросов местного значения;

- наличие собственной ресурсной базы (которую государство не вправе присваивать).

Таким образом, муниципальная власть - это особый публичноправовой феномен, объединяет ее с государственной властью то, что, как и государственная власть, власть муниципальная обеспечивает подчинение себе субъектов муниципально-правовых отношений, но при этом муниципальная власть отличается от власти государственной тем, что обладает качественно отделяющими ее признаками. Объединяет местное самоуправление и государственную власть также и их главный общий признак - публичность, то есть и государственная власть, и муниципальная власть - это формы публичной власти. Смысл возникновения муниципальной власти заключается в особом способе децентрализации управления в государстве. Местная власть отличается от государственной власти тем, что осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется как население муниципальных образований, так и любые иные субъекты, находящиеся на ее территории. Из сказанного следует, что муниципальная власть является разновидностью и социальной, и публичной власти, действующей в пределах муниципального образования, основанной на нормах права и осуществляемой, как правило, от имени населения органами местного самоуправления.

Публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, в Постановлении от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», в Постановлении от 2.04.2002 г. № 7-п «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» и в ряде других решений. Местное самоуправление, - прямо указывает Конституционный Суд, - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Впервые понятие «публичная власть» как форма власти, объединяющая государственную власть и местное самоуправление, появилось в постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми», в котором было отмечено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Следовательно, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Следует помнить, что государственную власть отличает такой признак как суверенность, тогда как муниципальная власть - подзаконна. Кроме того, сферы действия этих властей различны: государственная власть распространяется на всю территорию России, а муниципальная власть в каждом конкретном случае ограничена территорией отдельного муниципального образования. Не следует забывать и о том, что именно государство определяет общие принципы организации местного самоуправления, т. е. условия осуществления муниципальной власти. Безусловно, все это означает, что муниципальная власть зависит от власти государственной, она получает ровно такую степень самостоятельности, которую определит для нее государственная власть.

Муниципальная власть как совокупность форм и методов управления территорией предназначена для удовлетворения жителями городских и сельских поселений, а также иных территорий своих потребностей. Муниципальная власть, в том смысле, как ее определил Конституционный Суд, это достаточно общее понятие, означающее любую местную власть.

Местное самоуправление представляет собой особую разновидность такого социального управления, при котором объект управления теоретически может полностью совпадать с субъектом. Хотя, объективно рассматривая данное утверждение, нельзя не отметить, что подобное достижимо в очень редких случаях, как правило, в небольших муниципальных образованиях. В крупных же, например, городах формы осуществления местного самоуправления с функциональной точки зрения практически ничем не отличаются от форм осуществления государственного управления. Тем не менее, функциональные особенности местного самоуправления составляют неотъемлемую часть его понятия - а именно, как деятельности местного населения, органов и должностных лиц по решению (самостоятельному и под свою ответственность) вопросов местного значения и (применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления) по осуществлению отдельных делегированных им государственных полномочий. Эффективная реализация принципа самостоятельности предполагает наличие в системе местного самоуправления, у определенных его субъектов специальных полномочий, позволяющих им либо самостоятельно решать вопросы в интересах населения муниципального образования, либо участвовать в выработке и принятии решений на уровне государственной власти, если этими решениями затрагиваются интересы местного самоуправления.

Любое государство должно в своей деятельности ориентироваться на интересы граждан. Местное самоуправление должно функционировать, исходя из этой же цели. Проблема заключается в том, что интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать: например, регионы, богатые полезными ископаемыми, не заинтересованы в том, чтобы налог на их добычу изымался в федеральный бюджет, интерес таких территорий состоит в том, чтобы распределить как можно большую часть поступлений между местными бюджетами и бюджетом субъекта федерации. В подобных ситуациях возможны конфликты между государством и местным самоуправлением. При этом государство обладает неизмеримо большей «мощью» в сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтому крайне важно четко определить «правила игры», установить нормы, регулирующие взаимодействие государственной власти и местного самоуправления, закрепить способы решения конфликтов.

При этом не следует забывать, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения, (то есть теми проблемами, которые, как правило, ока-

зывают наибольшее влияние на повседневную жизнь граждан). И государство, если оно желает освободить себя от «текучки», от решения повседневных «хозяйственно-бытовых» вопросов жизни каждого человека, должно создать все необходимые условия для нормального функционирования местного самоуправления.

Ключевыми из них являются:

- определение территориальных пределов юрисдикции местного самоуправления (введение ряда специальных критериев, на которых должны быть основано формирование, преобразование, упразднение муниципальных образований);

- закрепление права населения непосредственно решать вопросы местного значения (установление форм прямой демократии, с помощью которых население муниципального образования выражает свою волю, установление соответствующих процедур);

- урегулирование статуса органов местного самоуправления, в том числе, определение пределов их полномочий (должно сочетаться с конституционным полномочием государства и его субъектов устанавливать только общие принципы организации местного самоуправления);

- закрепление правовых основ экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления (поскольку интересы большинства жителей муниципального образования лежат именно в хозяйственной сфере).

Развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, так как освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне.

Во многих странах местное самоуправление в экономическом смысле полностью зависит от государства. На содержание местного самоуправления и решение им вопросов местного значения многие страны выделяют большие средства. Очевидно, что текущие потребности людей, такие как свет, дороги, тепло и прочее требуют государственного финансирования, независимо от того, существует на данной территории местное самоуправление или нет. Преимущество же органов местного самоуправления заключается в том, что они формируются самим населением муниципальных образований из своего состава. Они досконально знают все местные проблемы, принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность непосредственно перед своими избирателями.

После распада социалистической системы, а потом и системы Советов местная власть в Российской Федерации была организована по-новому. Вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, отошли к ведению органов местного самоуправления. В ст. 3 Конституции Российской Федерации закреплен принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положение является основополагающим для объяснения демократической природы местного самоуправления. Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение местных вопросов, требует наличия постоянно действующих органов местного самоуправления, которые формируются с помощью демократических процедур и находятся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, в особо важных случаях население вправе непосредственно решать эти вопросы с помощью институтов прямой демократии.

Другой базовой нормой Конституции, на которой основано местное самоуправление, является ст. 12 Конституции Российской Федерации. Этой статьей местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ряд исследователей оценивает данную норму как свидетельство «осознания» государством социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов[2].

Однако существует и другая позиция: ее суть заключается в том, что суть природы самоуправления до сих пор неясна. Конституционная норма, содержащаяся в ст. 12, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также нормы федеральных законов о местном самоуправлении свидетельствуют о стремлении отделить органы местного самоуправления от органов государства, показать их общественную природу. Однако такое решение носит скорее политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул. Таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления на самом деле заключает в себе противоречия, являющиеся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы[3].

Как представляется, наличие в Конституции Российской Федерации данной нормы позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 г. концепции нового местного самоуправления. «Естественное происхождение» данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства). В подтверждение этой позиции можно привести, например, тот факт, что Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131, 133, положения частей 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации (см. Постановление от 30.11.2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»). Нормы о признании и гарантированности местного самоуправления были включены в Конституцию, в том числе, и с целью соблюдения требований Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15.10.1985 г. (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»). Необходимо учитывать, что эта позиция не означает введения запрета на изменение уровней, на которых осуществляется местное самоуправление.

Вплоть до последнего времени ключевым понятием в определении местного самоуправления, выводимым из вышеизложенных конституционных норм, была «самостоятельность». Если взять за основу лексическое значение термина «самостоятельность», то он выражает такое качественное состояние субъекта, при котором последний лишен каких-либо ограничений и никому не подчиняется. Но ст. 12 Конституции Российской Федерации, как известно, установила границы самостоятельности местного самоуправления, в качестве которых выступают пределы полномочий, определенные государством. Такое ограничение самостоятельности в полной мере свидетельствует о производном характере природы муниципальной власти: она зависит от государственных установлений и ограничивается их рамками. Поэтому и сам термин «самостоятельность» не может истолковываться лишь в его собственном лексическом значении.

Таким образом, как представляется, значение данного термина, зафиксированное его употреблением в указанной статье Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о полной автономии местного самоуправления, отсутствии каких-либо его связей с государственной властью.

Однако в отдельных случаях самостоятельность понималась практически как полная «автономия» местной власти в тех пределах, которые для нее установлены Конституцией и законодательством. Органы государственной власти должны устанавливать лишь общие принципы, в остальном же местное самоуправление самостоятельно в пределах собственных полномочий. То есть органы местного самоуправления вправе по собственному усмотрению решать вопросы местного значения: определять структуру своих органов, организацию их работы, формировать бюджет, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, принимать общеобязательные решения и т. п. Свои права, в случае необходимости, органы местного самоуправления вправе защищать в суде. При этом решения, принимаемые органами местного самоуправления, не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении органами государственной власти, не могут быть отменены или приостановлены ими. На практике реализация принципа полной самостоятельности местного самоуправления в таком его понимании привела к негативному состоянию, по сути, разрыву уровней публичной власти. Значение государства как регулятора деятельности местного самоуправления в такой ситуации неминуемо уменьшалось. Все правомочия органов местной власти, согласно доктрине, распространившейся в период начала 90-хх годов ХХ века, должны были перечисляться в законе об общих принципах организации местного самоуправления, т. е. государственная власть могла влиять на местное самоуправление только с помощью общего регулирования, и этого казалось вполне достаточно для обеспечения единства государственной власти.

Практика доказала ошибочность этой теории. Довольно быстро выяснилось, что нормы рамочного Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4] оставили большое количество пробелов, которые не заполнялись ни органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органами местного самоуправления. Неурегулированность определенных сфер общественных отношений порождала крайне неблагоприятные политические, социальные и иные последствия. Поэтому вслед за рамочным Законом стали приниматься и другие: о местных финансах, о муниципальной службе и т. д. Для того чтобы соблюсти требования пункта «н» части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, относящей к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации только общие принципы организации местного самоуправления, эти законы декларировали установление именно «общих принципов»: основ муниципальной службы, финансовых основ местного самоуправления и т. п., но, в сущности, они, конечно же, содержали не принципы, а детальное, совершенно конкретное правовое регулирование вопросов муниципальной службы, финансовых прав органов местного самоуправления и пр.

Следует помнить, что местное самоуправление не является ни подсистемой, ни структурным элементом собственно государственной власти. Местное самоуправление - это особый социальнополитический феномен, одна из разновидностей публичной власти. И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы не предполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местного самоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностей административного воздействия со стороны органов государственной власти на органы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностей вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местного самоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти, достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемых полномочий) с системой органов государственной власти, но в то же время юридически отделенной от них. Практика же установления тотального контроля государственной власти над местным самоуправлением приводит к не менее негативным последствиям, чем полная «оторванность» местного самоуправления от государства, поскольку создает предпосылки для неограниченного вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.

Государство, разумеется, не вправе полностью отстраниться от сферы местного самоуправления. Этого никогда и не происходило: оно устанавливало государственный контроль за местным самоуправлением, прежде всего, через судебные механизмы и прокуратуру; оно во многом определяло уровень обеспеченности органов местного самоуправления материальными и финансовыми ресурсами, хотя наиболее последовательные сторонники «независимого» самоуправления требовали от государства, практически, отказа и от этих функций: «в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к «расширению» связей, укрепляющих «государственность». Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти»[5]. С такой позицией государство, конечно, абсолютно не могло согласиться. Естественно, не во всех российских регионах ситуация была одинаковой, однако во многих случаях к взаимоотношениям местной и государственной властей термин «диктат» был малоприменим. Местное самоуправление повсеместно самостоятельно формировало свои органы, регулировало условия местной жизни, распоряжалось имеющимися ресурсами и т. п.

Часть 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации, в развитие положений основ конституционного строя Российской Федерации, установила, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Именно в этом и состоит, как уже отмечалось, социальная функция местного самоуправления. Конституция России назвала и главный субъект местного самоуправления - население. Именно оно, сообщество граждан, проживающее на территории муниципального образования, коллективно должно реализовать свое право на местное самоуправление. Причем это «комплексное» право на местное самоуправление детализируется через систему совершенно конкретных прав и свобод человека, закрепленных в главе второй Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации определила территориальные пределы местного самоуправления: ст. 131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Тем самым Конституция установила поселенческий принцип местного самоуправления, выделив две их главные разновидности - города и села. Именно на этом подходе в полной мере основан действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который развивает, прежде всего, поселенческие принципы организации местного самоуправления.

Вопрос о том, на каких территориях должно осуществляться местное самоуправление, неоднократно рассматривался Конституционным Судом России. В целом его правовая позиция заключается в следующем: перечень территорий муниципальных образований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (см.: Постановление от 3.11.1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»).

Конституция Российской Федерации в самом общем виде определила сферу деятельности местного самоуправления: это вопросы местного значения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет около сорока таких вопросов (применительно к каждому уровню местного самоуправления).

Наконец, в статьях 8 и 132 Конституции Российской Федерации определены экономическая и финансовая основы местного самоуправления: муниципальная собственность, местные бюджет и налоги. Муниципальная собственность признается и защищается наравне с другими формами собственности. Эти конституционные положения развиваются в других нормах российского законодательства. Право муниципальной собственности регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации[6] (ст. 125 и др.). Очень важно при этом отметить положение части 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающее, что особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Развивают нормы Конституции о ресурсной основе местного самоуправления и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Все названные нормы Конституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие на становление современного местного самоуправления. Однако при их применении достаточно часто возникали вопросы, и, по большей части, разрешать их приходилось Конституционному Суду Российской Федерации. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции Конституционного Суда оказали определяющее воздействие на понимание местного самоуправления. Основными новациями, сформулированными Конституционным Судом по вопросам организации и деятельности местного самоуправления, являются следующие:

- допустимость создания органов государственной власти вместо органов местного самоуправления при условии учета мнения населения соответствующей территории (см. Постановление от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»). Эта правовая позиция должна рассматриваться в системной связи с принципом, запрещающим прекращение осуществления местного самоуправления на части территории Российской Федерации. Таким образом, создание органов местного самоуправления вместо органов государственной власти, должно означать исключительно изменение уровня, на котором осуществляется местное самоуправление, но не его отмену;

- возможность регулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когда соответствующие отношения должны регулироваться законом субъекта федерации, но этот закон не принят (см. Постановление от 3.11.1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»);

- правомерность досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии, что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решение о ее применении принято в форме закона (см. Постановление от 16.10.1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативный акт или если он (нормативный акт субъекта Российской Федерации) противоречит федеральному закону (см. Постановление от 3.11.1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда»);

- неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления) (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.1996 г. № 13-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

- право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления (см. Постановление от 16.10.1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

- отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований (см. Постановление от 16.10.1997 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

- неправомерность предложения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами кандидатур на должность глав муниципальных образований в случае, если глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава. Указанные органы и должностные лица также не вправе вносить предложения об освобождении главы муниципального образования от занимаемой должности (см. Постановление от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»);

- закрепление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления только в уставе муниципального образования. Он не должен закрепляться в каких- либо нормативных актах субъектов Российской Федерации, не исключая и их конституции (уставы) (см. Постановление от 30.11.2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»).

Кроме того, методологическое значение для определения принципов построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления имеют определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2.11.2000 г., содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, и определение от 4.02.1999 г., в котором для характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления используются как объединяющие правовые термины, так и разделяющие. Например, понятие «публичная власть» подчеркивает общность природы государственной власти и местного самоуправления, тогда как понятие «государственная природа» используется для характеристики исключительно органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вышеуказанные решения Конституционного Суда Российской Федерации оказали важное, во многом решающее влияние на формирование современного местного самоуправления. Не следует забывать о том, что Конституционный Суд во всех своих решениях основывается на нормах Конституции Российской Федерации. Следовательно, все особенности местного самоуправления, которые были сформулированы Конституционным Судом, вытекают из Конституции Российской Федерации. Особое внимание в этом плане следует обратить на трактовку принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституционный Суд указал, что Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т. е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ст. 132, часть 2; ст. 15, часть 2). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. В нормах законодательства не может быть провозглашен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления как общий принцип отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается без установления каких-либо его пределов государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления. Особо подчеркивается недопустимость государственного контроля за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов и собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью (см. Постановление от 30.11.2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области»).

В зависимости от того, насколько сильны групповые интересы (интересы жителей соответствующей территории) и насколько государство заинтересовано в воздействии на эти группы, насколько оно вовлечено в решение местных задач, выстраивается баланс общественных (в узком смысле общественных - негосударственных, местного сообщества) и государственных интересов на муниципальном уровне.

В предшествующие годы задачей государства было, по сути, «самосохранение», недопущение отделения государственно-территориальных единиц, сохранение вертикали исполнительной власти, создание механизмов контроля за использованием государственных ресурсов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. В период, когда основные споры велись между федеральной властью и «региональной» (т. е. государственной властью субъектов Российской Федерации), федеральная власть отстаивала самостоятельность местного самоуправления, защищая его от воздействия субъектов Российской Федерации, которые «стягивали на себя» полномочия и ресурсы и «сверху», т. е. с федерального уровня, и «снизу», т. е. с уровня муниципальных образований. Особо следует отметить разработанные в тот период теории о том, что именно местное самоуправление, отделенное от субъектов Российской Федерации, является гарантом целостности федерации, поскольку экономические интересы муниципальных образований выходят далеко за пределы субъектов Российской Федерации. В местном самоуправлении видели оплот против феодального абсолютизма, указывает Г. В. Барабашев. Но данные теоретические построения в современных российских условиях представляются не вполне корректными: как показала отечественная практика, органы и должностные лица местного самоуправления не в состоянии эффективно влиять на органы и должностных лиц субъектов Российской Федерации, и, наоборот, даже в ситуации формального отделения местного самоуправления от государства власти субъектов Российской Федерации всегда находили возможности и влияния, и прямого давления на местное самоуправление, вплоть до персонального определения состава его органов. Что же касается экономических интересов муниципальных образований, то вряд ли их стоит принимать во внимание в условиях, когда более 90% муниципальных образований являются дотационными, т. е. их экономическое функционирование зависит от трансфертов, направляемых им субъектами Российской Федерации.

К настоящему моменту ситуация изменилась. Перечисленные выше проблемы взаимоотношений с субъектами Российской Федерации, в основном, решены: законодательство субъектов Российской Федерации приведено в соответствие с федеральным; договоры, закрепляющие особые права субъектов Российской Федерации, по большей части отменены; изменилась система формирования власти на уровне субъектов Российской Федерации, в частности, это касается замещения должности главы субъекта Российской Федерации. Поэтому вполне логично, что государство перешло к «встраиванию» местного самоуправления в новую вертикальную систему более централизованной власти. С точки зрения теории муниципального права неизбежно возникает вопрос: а можно ли «встроить» местное самоуправление в государственную власть, позволяет ли природа местного самоуправления это сделать. Таким образом, ключевым в природе местного самоуправления становится вопрос о соотношении его с государственной властью.

Анализ теорий местного самоуправления приводит к противоречивым выводам: если исходить из того, что местное самоуправление изначально имеет государственную природу, то вопрос о «встраивании» не возникает вообще, местное самоуправление обязано функционировать как подсистема государственной власти. Если же рассматривать местное самоуправление как институт гражданского общества (общественная теория), то такое «встраивание» невозможно: гражданское общество только тогда и является гражданским, когда оно имеет интересы, отличные от государственных, т. е. стоит отдельно от государства, а не сращивается с ним.

Представляется, что, исходя из современных российских реалий, эту проблему следует решать с позиции соединения в природе самоуправления «общественных» и «государственных» начал (это, в частности, как уже говорилось, позволяет сделать теория дуализма местного самоуправления). Основываясь на таком синтезе, можно утверждать, что местное самоуправление «встраиваемо» и должно быть «встроено» в государственную власть, но лишь до определенной степени. Вопрос в том, чтобы правильно определить степень этой «встраиваемости». Если местное самоуправление полностью отделить от решения государственных задач, оно станет подлинно общественным, но государству придется создавать территориально «дублирующую» его систему власти для решения государственных вопросов на местном уровне, что экономически неэффективно. Если же самоуправление будет полностью подчинено государственной власти (например, в последнее время высказываются предложения о назначении глав муниципальных образований главами субъектов Российской Федерации), то в итоге мы можем получить не местное самоуправление в его конституционном понимании (как форму народовластия, обеспечивающую самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения), а местный уровень государственного управления, который будет, безусловно, эффективен в решении задач, поставленных государством, но при этом мало будет учитывать интересы жителей отдельных территорий, что нивелирует сам смысл местного самоуправления.

Как представляется, главная особенность местного самоуправления заключается именно в том, что на этом уровне часто невозможно отделить общественные интересы от публично-правовых. Местное самоуправление - это синтетическое образование, это сфера пересечения интересов государства и собственно гражданского общества. И наличие такой сферы подтверждает тот факт, что гражданское общество, понимаемое как система негосударственных отношений, представляющих собой горизонтальные связи индивидов, социальных групп и коллективов, в которых складываются личностные интересы (частные и групповые), образуются различные ассоциации граждан, формируется духовный мир человека, осознаются необходимость и допустимость вмешательства государства в частную жизнь, не противостоит государству, а взаимодействует с ним в большинстве сфер общественных и экономических отношений, и в первую очередь, на уровне местного самоуправления и через его институты.

В свою очередь местное самоуправление в России в качестве института публичной власти активно и непосредственно участвует в деятельности институтов гражданского общества, является, в какой-то степени, одной из основ его формирования и развития, и в этом его отличие от государства - основного политического института российского общества. Общество формирует государство как свое главное учреждение, как механизм, обеспечивающий реализацию принципов народовластия с целью выражения в форме законов всеобщего интереса. Поэтому гражданское общество не может быть полностью обособлено от государства. Вполне логично, что многие из общественных противоречий, возникающие в процессе удовлетворения социальных потребностей, могут успешно разрешаться институтами гражданского общества. Но осуществляя эту деятельность, гражданское общество не может не взаимодействовать с системой местного самоуправления. Деятельность институтов гражданского общества направлена и на обеспечение социального согласия (примером института, имеющего такую цель, является Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации), и на достижение достойного уровня жизнеобеспечения (эта сфера - предмет деятельности профсоюзов). Можно сказать, что, деятельность местного самоуправления и институтов гражданского общества во многом взаимосвязаны. В докладах Общественной палаты Российской Федерации о состоянии гражданского общества постоянно отмечается, что именно местное самоуправление является одним из фундаментов гражданского общества всюду, потому что оно начинается с дома, двора и города. В целом же, население, граждане в процессе повседневной деятельности трансформируют свою волю либо в общественные запросы, развивающиеся далее в деятельности институтов гражданского общества, либо в публичную власть, в форму управления, решающую вопросы в интересах населения.

Следовательно, специфика правовой природы местного самоуправления как таковая определяется доминированием либо государственных, либо общественных его составляющих. При этом степень «огосударствления» местного управления напрямую зависит от степени децентрализации государственной власти. Вопросы, возникающие на местах, вполне могут решаться органами местного государственного управления: в этом случае частноправовые и общественные функции, осуществление которых не свойственно государственным органам, должны исключаться из сферы их ведения: например, жилищно-коммунальные услуги в случае наличия на нижнем уровне власти системы местного государственного управления могут предоставлять частные предприятия, жители могут реализовать свои общественные инициативы в рамках форм территориального общественного самоуправления и т. д.

Однако природа российского местного самоуправления, как представляется, такова, что, оставаясь в целом институтом публичной власти, оно «вбирает» в свою природу ряд общественных черт. Наличие этих черт, наличие особого - муниципального - уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, как раз и позволяет отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельное образование с уникальной природой: во многом государственной, но с элементами общественного.