Современное состояние местного самоуправления в России можно оценивать по-разному. По мнению одних, местное самоуправление погружено в состояние глубочайшего кризиса. Планомерное огосударствление муниципальной власти, начавшееся в 2003 г., с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее - Закон 2003 г.), и завершившееся в своих основных чертах в 2014-2015 г.[2], лишило муниципальные образования всякой возможности проявления самостоятельности.

Найдутся и те, кто отсчитывает муниципальный кризис с более поздней даты. В первоначальной редакции Закон 2003 г., по их мнению, задал местному самоуправлению верный вектор на сближение с государственной властью, выстраивание единой и органичной системы публичной власти. По мере же постоянного нарастания объема законодательных изменений, явно свидетельствовавших о чрезмерном расширении государственного влияния на муниципальную власть, верность обозначенного вектора муниципального развития стала вызывать у них сомнения.

Не следует упускать из виду и немалое число сторонников происходящего в муниципальной сфере. Значительное место среди них

занимают те, кто изначально сомневался в необходимости введения института местного самоуправления либо в реальности избранной для него конституционной модели. В сформированной за последние годы системе публичной власти местное самоуправление наконец- то, по их мнению, заняло предназначавшееся ему место - место органа государственной, точнее квази-государственной (поскольку конституционные положения о различении государственной и муниципальной власти остаются нетронутыми), власти.

Каковы бы ни были оценки, насколько бы они не разнились между собой, очевидным для нас становится другое: современное состояние местного самоуправления в России является закономерным результатом его становления и развития с момента возрождения в 1990 г. На протяжении всего этого времени оно встраивалось в систему политического устройства общества, не способную обеспечить полноценное развитие муниципальных начал в управлении им.

Эта система, основные черты которой разработаны под влиянием философии Субъекта, нашедшей непосредственное отражение и в социологической (общество как единство), и в политической (общество как нация (политическая общность)) теории, закрепляет за государством центральное положение, отводит ему роль некоего политического «сверх-субъекта» (субъекта права - юридического лица[3]), наделенного властью подчинять волю граждан господствующей государственной воле в целях обеспечения общего блага. Государственный (политический) механизм управления делами общества имел здесь иерархический вид: полученные из рук общества властные функции государство распределяет между включенными в его механизм органами по горизонтали и вертикали.

В течение XIX-XX столетий в этой системе произошли довольно глубокие изменения. С постепенным признанием за различными социальными носителями (социальными общностями, политическими партиями и иными общественными организациями и т. д., в зависимости от используемой классификации) права участия в управлении обществом, постепенно расширился круг субъектов политической власти. Однако несмотря на произошедшее размежевание государственной и политической систем, распространение полисубъектного характера управления, политическая власть сохранила моноцен- тричный характер, а государство - статус центрального («сверх-») субъекта, от которого исходят окончательные решения относительно судьбы общества. По мере внедрения иных, в том числе договорных, начал во взаимоотношения политических субъектов механизм управления делами общества не утратил полностью своей иерархичности, а приобрел лишь квази-иерархический характер, поскольку любой политический субъект, как выполняющий функции публичного (политического) управления, пребывает в прямой либо косвенной связи с государственной властью, в силу принципов своего устройства мало приспособленной к диалогу. Многие из этих субъектов оказались вовлечены в процесс разгосударствления тех сфер общественной жизни, которые ранее были полностью поглощены государством. Отказ последнего от возможностей своего влияния на эти сферы происходит довольно тяжело.

С проникновением конституционных начал (в том числе идеи права и свобод человека и гражданина, народного суверенитета, народного представительства, разделения властей), существенно преобразуется и сам государственный механизм, на который возложены - изначально на исключительной основе, а затем совместно с иными политическими субъектами - функции управления делами общества. Однако такие преобразования не снимают проблемы чрезмерно высокого уровня централизации государственной власти, препятствуя тем самым формированию полисубъектного политического пространства. Это становится очевидным при анализе состояния института местного самоуправления - важнейшего элемента государственного организма, призванного стать «орудием практического применения начал народовластия в кругу дел, непосредственно касающихся граждан в их повседневной жизни» (А. Д. Градовский), воплощающим в себе одновременно и демократическое начало, и начало децентрализации власти.

Обосновать самостоятельность местного самоуправления, то есть, по сути, его особое положение в системе государственной власти и принципиальную вследствие этого недопустимость полного подчинения иерархическим принципам ее устройства, оказывается чрезвычайно затруднительно.

Уже на этапе становления института местного самоуправления в XIX в. признается недостаточно аргументированной и не соответствующей реальному положению дел попытка обосновать право низших территориальных единиц на само-управление как «возвращение» свободы, утраченной ими ранее в результате их поглощения абсолютистским государством. Формирование земских самоуправленческих единиц в дореволюционной Российской империи и вовсе не совпадало с первичными территориями проживания людей. Такие единицы могли быть названы муниципальными сообществами лишь по сугубо формальному признаку. С постепенной, под влиянием естественных процессов урбанизации и многочисленных государственно-территориальных преобразований, территориальные единицы, в границах которых осуществляется местная власть, все более утрачивают не только историческую связь, но и стабильность.

Не может стать действительной причиной развития местного самоуправления как особого института в государственном механизме и особый - хозяйственный, связанный с удовлетворением ежедневных потребностей граждан, - характер решаемых на муниципальном уровне вопросов[4]. В рассматриваемой центрированной системе политического устройства экономика, напрямую связанная с материальным благополучием человека, с социально-экономическим развитием общества и / или (к сожалению, ставшая вполне допустимой альтернатива) ростом богатства государства, неизбежно становится сферой государственного «интереса». А значит и эффективность осуществления экономической, или хозяйственной, функции становится важным (а возможно и преимущественным) критерием построения системы органов государственной власти. На местное самоуправление в такой системе государство действительно возлагает важнейшие социальноэкономические функции. Но они скорее требуют интеграции в единую государственную систему, нежели чем предоставления широкой автономии. Кроме того, постепенно с формированием первичной социальной и экономической инфраструктуры, где «собственно» муниципально-хозяйственный потенциал был востребован, с возрастанием возможностей частного экономического сектора в наличии местной хозяйственной системы оказывается незаинтересованным ни государство, ни частные хозяйствующие субъекты. Социальные функции здесь могут быть выполнены государством посредством привлечения сил предпринимательского сообщества, а задачи местной власти - в случае ее привлечения (что само по себе не гарантировано) - сводятся к задачам исполнительно-распорядительного органа. Отсюда хозяйственные аргументы не могут обосновать и необходимости в реальной самостоятельности местного самоуправления. Наконец, необходимость в контроле эффективности выполнения муниципальными властями социальных задач, удовлетворения универсализованного перечня ежедневных потребностей граждан становится дополнительным основанием для государственного вмешательства.

Тщетными являются и попытки обосновать особость местного самоуправления через подчёркивание его демократической природы. В XIX - начале XX столетия этот аргумент имел огромное значение, поскольку местное самоуправление рассматривалось в качестве принципиально нового, демократического элемента («школы представительной демократии») в отживающей свой век системе монархического устройства государственной власти. Впоследствии, по мере конституционных преобразований и проникновения демократических начал в государственное здание, объяснить особость местного самоуправления его демократической природой становится абсолютно невозможно. Значительный демократический потенциал (более широкие возможности использования форм непосредственной демократии, формирования гражданского общества и обеспечения его взаимодействия с государством и т. д.) становится основанием для придания особой значимости местного самоуправления, но в рамках общей, демократически устроенной, системы государственной власти.

Однако демократия - достаточно сложный инструмент, эффективность использования которого зависит от большого количества социальных, психологических (ментальных) факторов: привитых обществу традиций и навыков демократического (диалогового) способа общения, реального функционирования механизмов общественного контроля, обеспечивающих действенность демократического инструментария и т. д. Все это требует постоянной и неустанной работы граждан. Ожидать же от государственного аппарата реальной поддержки и полноценного развития демократических институтов, в том числе местного самоуправления (в части его демократических возможностей), устанавливающих для властвующей политической элиты ограничения, невозможно. Такая поддержка не выходит за пределы, необходимые для обеспечения легитимации господствующей государственной власти.

Не всегда и не каждое государство видит в демократической организации местной власти и способ более эффективного решения местных публичных дел: слишком разнятся не только критерии эффективности, но и временные горизонты ее измерения. Деятельность современного государства оценивается скорее по текущим, чаще всего социально-экономическим результатам, нежели чем достижению стратегических целей развития, социально-экономические цели зачастую преподносятся как стратегические. А здесь и демократический - долговременный - механизм зачастую рассматривается государством как уступающий административному (бюрократическому), обеспечивающему якобы оперативную, слаженную работу всех его элементов.

В результате реальное самочувствие местного самоуправления в различных государствах различно: где-то оно является реально действующим демократическим инструментом эффективного решения местных дел, где-то демократический характер муниципальной власти во многом декларативен, сама же муниципальная власть выступает низшим звеном в государственной иерархии, решающей ограниченный круг вопросов в пределах предоставленных ей полномочий. Но каким бы ни было состояние муниципальной демократии, а значит и фактическое положение местного самоуправления, оно всегда по факту - в отсутствие аргументов, с достаточной силой обосновывающих его особое положение в системе государственной власти - остается в ней, независимо от формально-юридического статуса (органа местного самоуправления, юридического лица публичного права) - не более чем органом государства. Отсюда и действительной задачей местного самоуправления, возлагаемой на него государством, оказывается легитимация существующего государственного режима, обеспечение господства государства над обществом в условиях определенной - кратко представленной здесь - системы его политического устройства. Любые попытки полноценного развития муниципальных начал всегда сталкиваются с указанными государственными целями.

Проводившиеся в России на протяжении последних двадцати пяти лет муниципальные реформы, не могли обеспечить реального, суть обладающего достаточной самостоятельностью, местного самоуправления. Не отсутствие представлений о местном самоуправлении, а стремление к воплощению самоуправленческого идеала, характерного для изживающей себя центрированной системы государственной власти, стали, на наш взгляд, действительной причиной неудач реформ.

С возрождением в 80-е г. ушедшего столетия местного самоуправления в России связывались надежды на решение государственного масштаба задачи - искоренения пороков советской системы государственной власти через преодоление декларативности институтов советской демократии и, тем самым, реального воплощения идеи народовластия в стране. По замыслу реформаторов, местное самоуправление должно было стать институтом, через который проводилось начало децентрализации государственной власти и ее одновременной реальной демократизации. Однако этому замыслу, единственный раз в современной муниципальной истории России предпославшему местное самоуправление становлению здоровой государственности, не суждено было сбыться.

Глубоко ошибочно считать, что разработчики Закона СССР

1990 г.[5] (в том числе известные ученые Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет, В. И. Васильев, М. И. Пискотин и др.) работали «наощупь», резали по «живому государственному телу», не имея перед собою отчетливых целей и ориентиров. Слишком глубоки были их государственно-правовые знания, понимание проблем советской системы государственной власти и управления, чтобы обвинять их в дилетантстве. Не отсутствие либо недостаточность знаний о местном самоуправлении, а теплившаяся у них надежда на возможность сохранения советской государственно-властной, отождествляемой с политической, модели через возвращение реального полновластия Советов и предоставления гражданам возможностей непосредственного управления местными делами при внедрении местного самоуправления стало, на наш взгляд, действительной причиной неудач реформы. Жесткость связей между ее элементами, обеспечиваемая за счет чрезмерной централизации власти и фактического приоритета решений партийно-государственной верхушки, привела к принципиальной неспособности ее приспособления к изменяющимся социально-экономическим и политическим условиям. Ключевой гарантии формирования самостоятельного самоуправленческого уровня - отказа от принципа двойного подчинения - не удалось удержаться в Законе СССР: в ноябре 1990 г. соответствующее законодательное положение было отменено.

Кардинальное в данном контексте отличие имел Закон РСФСР

1991 г.[6] Поддержавший «союзную» идею местного самоуправления, он принимался на фоне принципиально иных политических установок относительно судьбы советского государства: в первоочередные задачи политической элиты входило разрушение, а не преобразование прежней советской государственно-властной модели. Разрушительный характер задач отразился и на самоуправленческой концепции: если для одной части разработчиков (в том числе ученых, участвовавших в разработке Закона СССР 1990 г.) заложенная в Закон концепция рассматривалась в качестве одного из важнейших способов обеспечения демократического характера формируемой государственно-политической системы, то для другой, воплощавшей чаяния новой политической элиты, - в качестве способа удержания власти в своих руках[7].

Отсюда и отказ от принципов демократического централизма и двойного подчинения (что не удалось сделать в Законе СССР), благодаря чему состоялся «выход» органов местного самоуправления из системы органов государственной власти[8], нельзя рассматривать в отрыве от закрепления нового органа местного самоуправления - местной администрации. Местная администрация существовала теперь наряду с местным Советом, а не входила в его состав, как ранее действовавший исполком. За возглавляющим администрацию главой (мэром) закрепляется особый правовой статус, чем изначально подчеркивалось его особое положение. Прямым результатом обособления местного самоуправления стало ослабление роли Советов и усиление местных администраций во главе с назначаемыми[9] мэрами. Усиление местной исполнительной власти, в свою очередь, укрепляло положение Президента России в разворачивавшемся конфликте между ним (ассоциирующимся с «новым», демократическим, а значит хорошим) и Советами, (ассоциирующимися со «старым», советским, а значит плохим). Тем самым выстраивавшаяся на руинах советской системы государственная власть обеспечивала своё господство.

Те из разработчиков Закона РФСР, кто ставил своей целью реальное воплощение идеи местного самоуправления, в признании обособленности местных органов власти от органов власти государственной усматривали регулятивный принцип взаимоотношений местного и вышестоящих уровней власти, призванный обеспечить действительную административную децентрализацию.

Этот принцип должен был гарантировать невмешательство последних в местные дела, не допустив тем самым возвращения советской практики. Закреплявшиеся в законе положения относительно компетенции, экономической основы, организационные нововведения создавали условия для реальной, а не мнимой самостоятельности местного самоуправления[10].

Дальнейшее становление местного самоуправления в России, теперь уже на основе Конституции России 1993 г., оказалось тесно связанным со становлением российского государства в новых политических реалиях.

В конституционных положениях институт местного самоуправления представлен как основополагающий принцип демократического устройства государства и общества. Однако, как показала дальнейшая практика государственного строительства, муниципальной власти не придавалось значения необходимого условия становления качественно новой российской государственности. Этому соответствовала и довольно расхожая формулировка о невозможности формирования реального местного самоуправления до тех пор, пока не сформирован в основных чертах государственный организм. Институт местного самоуправления использовался для укрепления складывающейся - зачастую стихийно - системы государственной власти, обеспечения ее легитимации и господства в обществе.

Несмотря на то, что предложенная Конституцией России система организации государственной власти ориентировалась на западные государственные образцы, воплощавшие идеи конституционализма, конституционное видение местного самоуправления не полностью им соответствовало. Закреплённая - после долгих дискуссий и с привлечением механизма конституционного арбитража - формула об обособленности местного самоуправления от государства (ст. 3, 12 Конституции России) несла на себе отпечаток предшествовавшего опыта борьбы за самостоятельность местных органов в системе органов государственной власти. Характер и глубина проблем советской и постсоветской практики организации управления делами на местах давали основания опасаться за судьбу местного самоуправления, подталкивая разработчиков к закреплению специальных конституционных гарантий, ключевой из которых и стала рассматриваемая конституционная формула. Обозначенную связь отчасти подчеркивает и ее окончательная редакция: именно органы, а не местное самоуправление в целом (как предлагалось в первоначальной редакции), не входят в систему органов государственной власти.

С самого начала было понятно, что конституционная формула вмещает в себя гораздо больше, нежели чем утверждали разработчики в стремлении предотвратить излишнее вмешательство вышестоящих уровней государственной власти в местные дела. Обособленность местного самоуправления это не просто регулятивный принцип взаимоотношений местной и вышестоящих органов власти в административно децентрализованной системе государственной власти, но принципиально новая постановка вопроса об устройстве системы государственной власти.

Но при всей глубине конституционных преобразований это были преобразования, направленные на смену советских принципов формирования системы государственной власти на их западные «аналоги». Система политического устройства общества, в рамках которой центральное место отводится иерархически устроенной системе государственной власти, охватывающей субъектов, обладающих (наделенных ею) властно-принудительными полномочиями, оставалась неизменной. А значит и развить формулу, конституирующую местное самоуправление как обособленное от государства и связанное с ним в единой системе публичной власти, что предполагало закрепление новых, взамен иерархических (административных), правовых средств их взаимодействия, оказалось невозможно.

Местное самоуправление неизбежно оказывалось вписанным в систему государственной власти[11] в рамках действия принятых на основании конституционной модели Законов о местном самоуправлении 1995[12] и 2003 г. Существенные же различия этих законов, безусловно предопределившие особенности становления муниципальной власти, обусловливались различиями во взглядах на проблемы внутреннего устройства государственной власти.

«Рожденный в муках» (разрабатывавшийся при отсутствии не только отечественного, но и зарубежного опыта выстраивания взаимоотношений на какой-то «иной» основе и наличии нескольких, кардинально отличающихся друг от друга законопроектов, принимавшийся путем преодоления вето Совета Федерации) Закон 1995 г. был одним из первых, затрагивающих вопросы конституирования новой системы публичной власти. Постепенно, по мере формирования все более широкой для нее законодательной основы и соответствующей практики государственного строительства, местное самоуправление (реализация Закона 1995 г.) становилось заложником становления российского государства, и прежде всего - складывающихся между Федерацией и субъектами Федерации отношений.

В условиях непрекращающихся политических кризисов, тяжелейшего социально-экономического кризиса и безудержных процессов приватизации, Федерация не уделяла в необходимом объеме внимания проблемам становления местного самоуправления. Муниципальные образования с переложенным («сброшенными») на их плечи бременем значительных социальных обязательств, а значит и ответственные перед гражданами за их исполнение (неисполнение) были предоставлены «самим себе». Не столько местное самоуправление приобрело конституционно гарантированную и реально обеспеченную самостоятельность, сколько государство, в лице Федерации, «отделилось от местного самоуправления» (В. И. Васильев).

Для субъектов Федерации, напротив, местное самоуправление и проблемы организации муниципальной власти стали той площадкой, на которой развернулась борьба за их собственную самостоятельность и укрепление своих позиций. Опираясь на местные администрации и глав местного самоуправления, встроенных с периода «президентской реформы» в вертикаль исполнительной власти, используя предоставленные законом широчайшие полномочия по организации местного самоуправления, субъекты Федерации воплощали в региональных моделях собственное видение местного самоуправления, призванное, как правило, подчинить местную власть региональной. Важнейшую, амортизационную, функцию в этой ситуации выполнил Конституционный Суд Российской Федерации, правовые позиции которого - с опорой на конституционную формулу об обособленности местного самоуправления - позволили защитить муниципалитеты от чрезмерного давления регионов, создать конституционно-правовые условия для становления муниципальных институтов.

Закон 2003 г., принимавшийся на фоне общей поддержки государственной политики централизации (для одних обусловленной «тоской по сильной государственной руке», для других - стремлением к наведению социального порядка, для третьих - признанием практической потребности в слаженной работе субъектов публичной власти при руководящей роли центра, обеспечивающего общее благо) изначально ориентировался на общую направленность по выстраиванию единой системы публичной власти при обеспечении центрального положения Федерации, стремительными темпами укреплявшей собственные позиции.

Сосредоточив в своих руках полномочия правового регулирования организации местного самоуправления, Федерация предоставила субъектам Федерации право регулирования лишь отдельных вопросов и при наличии прямого указания на это в Законе. Такой подход, позволяющий дозировать объем полномочий субъектов Федерации в зависимости от характера складывающихся отношений с Федерацией, степени ее доверия к региональной власти, позволил обеспечить главенство Федерации в отношениях с властью региональной. Через детальное правовое регулирование и постепенное усиление - но теперь при подконтрольности федеральной власти - позиций регионов в сфере организации местного самоуправления под мелочную опеку и контроль государства были поставлены муниципальные образования.

Проведенное через систему публичной власти начало административной децентрализации, повлекшее закрепление за каждым уровнем власти собственного, в формально-юридическом смысле, объема компетенции и собственного, в этом же (формально-юридическом) смысле объема финансовых ресурсов, и само в конеч-

ном счете оказалось формальным. Ни субъекты Федерации, ни муниципальные образования не имеют возможностей самостоятельного - без согласования с Федерацией - принятия решений, не обладают ни собственной - без административной подконтрольности Федерации - стабильной компетенцией, ни необходимыми - без обращения, прямого либо косвенного, к Федерации, - экономическими ресурсами. Единственным центром, из которого исходят любые решения, выступает государство, сосредоточившее в своих руках все ресурсы по влиянию на различные уровни - региональный, местный - публичной (суть государственной) власти.

Особое значение в описываемой ситуации приобрела конституционная формула об обособленности местного самоуправления. В своем узком толковании, т. е. как принцип повышенной защиты местного самоуправления в рамках административно децентрализованной системы государственной власти, эта формула выполнила свою задачу, обеспечив муниципальную власть компетенционной, экономической, организационной самостоятельностью в заданных государством границах. Однако сами границы самостоятельности оказываются здесь неустойчивыми, зависящими от реальной политической ситуации, прежде всего силы центра и диктуемой им воли. Оттого эта формула не могла обеспечить действительной защиты местного самоуправления, создать условия для его полноценного функционирования. А значит и узкое ее толкование оказывается попросту бесполезным.

В своем же широком толковании, т. е. как принцип взаимоотношений между государством и местным самоуправлением в системе публичной власти, конституционная формула не смогла проявить всю свою силу, предотвратить огосударствление муниципальной власти. Этому препятствовала и продолжает препятствовать поли- тически-центрированная система государственной власти, устроенная на иерархических принципах. Но эта формула довольно отчетливо указала дальнейшее направление развития системы государственной власти в сторону ее политической децентрации.

Нельзя не заметить, что само наличие данной формулы существенно усложнило процесс огосударствления, потребовав от государства, в лице законодателя, большей изощренности в выборе соответствующих организационно-правовых средств. В целях подавления местного само-управления и централизации публичной (суть государственной) власти были использованы - с адаптацией к российским условиям - правовые средства, предназначенные в западных правопорядках для обеспечения демократического устроения и реальной самостоятельности местной власти и ее гибкого взаимодействия с иными уровнями государственной власти в условиях ее децентрализации (многообразие видов избирательных систем, механизм делегирования полномочий, принципы межбюджетных отношений, институт сити-менеджера, ответственность главы муниципалитета и т. д.). Они оказались дополнены и российскими политическими «ноу-хау» (например, перераспределение полномочий, конкурсный глава муниципалитета). Попытка же прямого административного влияния на муниципальную власть с использованием данных правовых средств дезавуирована фактом их законодательного закрепления. Закон 2003 г. превратился в административно-политический инструмент регулирования отношений государства и местного самоуправления.

В результате действия Закона 2003 г. государство, не переступив конституционно-правовых границ и сохранив формальную самостоятельность местного самоуправления, выстроило такую систему публичной власти, которая по сути представляет собой не что иное, как систему власти государственной, где местное самоуправление выступает ее первичным уровнем. Но в этой центрированной модели государственного устройства реальному местному самоуправлению (как, впрочем, и реальному федерализму) нет места.

В конечном счете, охватывая весь период муниципального развития современной России, можно увидеть немало довольно весомых результатов, связанных в первую очередь с формированием институциональной структуры местного самоуправления. Все эти результаты достигнуты невероятными совместными усилиями и органов конституционного правосудия, и научного сообщества, и представителей правоприменительной практики. Но, к сожалению, создать условия для полноценного развития муниципальных начал в управлении российским обществом не удалось. При формальном обеспечении самостоятельности местного самоуправления, оно оказалось поглощенным государством.

При существующих проблемах воплощения демократии, сохранении декларативности одних, симулятивного характера других ее институтов, российская практика местного самоуправления продемонстрировала проблемы функционирования системы государственной власти, основанной на началах административной децентрализации, в ее крайних проявлениях, или точках «предела».

Наличие реально функционирующей муниципальной демократии оказывает существенное, безусловно благотворное, влияние на состояние местной власти, а значит и системы государственной власти в целом. Но насколько бы эффективно ни работали демократические институты, реальное положение местного самоуправление - положение государственно-зависимого субъекта. Границы его самостоятельности всегда определяются государством, обусловлены реальными политическими возможностями вышестоящей государственной власти, расстановкой политических сил. Любые попытки муниципальной власти выбраться из системы, предстать в качестве независимого политического субъекта обречены. В этом проявляется не сугубо советская или российская ее черта, а характерный признак местного самоуправления как элемента государственного механизма, устроенного на началах политической централизации.

Действенность же демократического инструментария влияет на гибкость связей в системе политического устройства общества, в системе государственной власти, что позволяет вовремя и адекватно реагировать на изменения, происходящие во внешней среде, в том числе изменения экономических и политических условий. И в этом контексте западная государственная, а значит и политическая в целом системы обладает высокими адаптивными способностями. Российская политическая (суть государственная) система, сконструированная на основе жестких административных зависимостей и не допускающая возникновения на реальной демократической основе самостоятельных политических субъектов, может оказаться (в очередной раз?) не способной ответить на вызовы времени. Импульсы к изменениям, исходящие от института местного самоуправления, сохраняющего в силу своей особой природы чувствительность к происходящему в социальной среде, российское государство игнорирует, стремясь поглотить этот институт и встроить в государственную систему, отживающую «свой век».

Однако следует четко осознавать, проблема воплощения идеи местного самоуправления не сугубо муниципальная. Она имеет прямой выход на государственный уровень, выступая индикатором «качества» государственной и политической систем общества. Политически-центрированная государственная система, как система, подверженная манипуляциям со стороны политической элиты (раньше формируемой по принципу партийной принадлежности, сегодня - по принципу политической лояльности и вытекающей из нее экономической состоятельности), преследующей зачастую сугубо личные корыстные интересы, оказывается слишком далекой от человека и реального достижения идеи народовластия. Такая система использует государственно-правовые формы демократии в целях имитации демократического процесса, прикрывающего ее реальных дестина- торов, реальный - сверх централизованный - характер складывающихся между субъектами политической власти отношений, реально происходящие процессы чрезмерной бюрократизации и заурегули- рованности и вызываемые ими проблемы «неповоротливости» управления, коррумпированности чиновников и т. д.

Достаточно сложным оказывается и положение политических субъектов, находящихся вне государственного механизма и участвующих в политическом управлении обществом (прежде всего субъектов гражданского общества): единственным условием их выживания (далеко не означающего их эффективного функционирования) является тесное взаимодействие с государством в рамках предложенных последним правил. Полисубъектный характер управления обществом приобретает фиктивный характер.

Обнаруживаемая неспособность эффективного функционирования системы политического устройства общества, обусловленная центрированным характером связей в государственном организме, оказывается тесно связанной с проблемой соотношения личности и государства, частного и публичного, на фоне которой современное политическое пространство формировалось.

Состоявшееся между личностью и государством «разделение» сфер социальной жизни на частное и публичное привело к полному поглощению первого вторым. Если изначально центрированная система политического устройства общества признает особое значение государства в публичной сфере, сохраняя за личностью сферу частного, то с постепенным поглощением публичным частного, отождествляемого прежде всего с экономикой, политическое охватывает и частную сферу. Такое поглощение, в котором человек постепенно «превращается» в определённую «общественную функцию» (производителя, потребителя), вполне его устраивает, поскольку взамен он приобретает материальное благополучие, возможность удовлетворения основных жизненных потребностей.

В то же время в само политическое пространство постепенно проникает личностное начало. Но, во-первых, в обществе, ориентированном на цели материального благополучия, политическая организация рассматривается лишь как необходимая предпосылка эффективной экономики. Отсюда и политическая свобода имеет, как правило, вторичное значение. Ее проявление обусловлено во многом экономическим, т. е. зависит от успехов государства в организации удовлетворения индивидуальных - витальных по своему характеру - потребностей. Отсюда и человек в подобной системе политического устройства не выходит за пределы эгоистического индивида. Во-вторых, формы проявления личностного начала применительно к организации системы государственной власти изначально ограничены и сводятся к совокупности политических прав и свобод, обеспечивающих участие человека (гражданина) в управлении делами государства. Через совместную реализацию указанных политических прав и свобод граждане обнаруживаются как единая политическая, суть государственно-организованная, общность. Однако в реальности сведенная к совокупности политико-правовых инструментов демократия не влечет ни возникновения гражданина («политической личности»), ни сплоченного на политической почве общества. Возможности же признания личностного начала за иными политическими субъектами, входящими в систему государственной власти здесь существенно ограничены: природа любого субъекта так или иначе связана с государством. Возникающие же постепенно - по мере осознания и все более глубокого раскрытия социальной природы человека - в политическом пространстве новые политические субъекты, находящиеся вне государственного механизма, признаются частными и доказывают свое право на существование через утилитаристские категории пользы и интереса.

Как видно, в описанной системе политического устройства общества человек полностью растворяется в обществе, утрачивает собственную личность. Само же общество как политическое целое, сколь бы разнообразным и дифференцированным по своей структуре ни было, ориентируется на олицетворяющее его государство. Основной же проблемой в этой системе является не неспособность защитить частное, поскольку частный интерес, понимаемый как эгоистический, здесь находит полное удовлетворение, а неспособность обеспечить многообразное и многоаспектное публичное, обусловленное сложной социальной природой человека. Эта система не создает достаточных условий для проявления подобным образом понимаемого публичного в политическом пространстве: ни в рамках государственного механизма, ни за его пределами.

Сложное, критическое состояние местного самоуправления довольно отчётливо демонстрирует указанные «узкие места» сложившейся системы государственной власти, ее неспособность к полноценному признанию небольших, локальных, коллективов с закреплением за ними права на самостоятельность в решении вопросов управления (политического управления). Бесконечный поиск тех особых признаков, которые подчеркивают особость местного самоуправления по сравнению с иными элементами государственного организма, а значит и его право на особое в нем положение, оказывается бесперспективным. Демократическая природа местного самоуправления и характерные для него демократические возможности определяют не его особое положение, а действительную степень его подчиненности иерархическим принципам устройства государственной власти. Оттого и в советской и современной, российской, системах государственной власти в отсутствие реально действующих демократических институтов местное самоуправление оказывается в конечном счете подавленным.

В то же время местное самоуправление, сохраняющее связь с человеком и первичными территориальными союзами (отсюда и неспособное - невзирая на подавленность - полностью слиться с государственным механизмом), может способствовать преодолению все более явного кризиса системы государственной власти, а с нею - и системы политического устройства общества. Причем первичные союзы представляют собой проявление личностного начала, а не единое и нераздельное целое по типу общины.

Как известно, община представляла собой особую - закрытую - социальную систему, специфика содержания и устойчивость социальных связей которой обеспечила ей длительное существование. Но это была, скорее, не естественная форма жизни, а способ естественного выживания человека в социуме: членство в общине всегда оказывалось связанным с жизненной нуждой (то есть вынужденное). Будучи готовым социальным институтом, никоим образом не угрожавшим становлению государства (централизации) и даже более - основанным на тех же началах закрытости, община оказалась востребованной государством и выполняла для него отдельные управленческие функции. Община решала многие социальные задачи, кроме одной - становления личности. Напротив, с самого начала она служила прямо противоположным целям. А положенные в основание общины начала круговой поруки, призванные обеспечить коллективную ответственность ее членов, фактически приводили к их коллективной безответственности. На этой почве не может созреть ни понимание политической свободы как осознанной необходимости участия в публичной (политической) жизни, ни осознание политической ответственности каждого.

Попытки опереться на общину в период демократических преобразований конца XIX - начала XX столетия были обречены. Проникновение в нее индивидуализированных экономических начал, лежащих в основании выстраивавшейся политической системы как призванных «взрастить» личность, пробудить в человеке личностное сознание, неизбежно разрушали не просто общинный уклад как экономический, но коллективность как таковую. Здесь отчетливо проявляется пагубное воздействие экономического, отождествляющегося с индивидуальным, начала на основание публичной жизни. Еще менее возможным было признание за общиной - при сохранении неизменным ее хозяйственного быта - значения новой государственно-управленческой единицы, основанной на связях демократического характера.

Было ли заложено в основание общины что-то иное, помимо экономической взаимозависимости, - вопрос, остающийся до сих пор дискуссионным. Но подчеркивая характерное для общины чувство солидарности входящих в нее членов, рассматривая это чувство в качестве объективного основания общины, исследователи желали и желают до сих пор видеть в ней то, без чего невозможен ни один человек - ощущение сопричастности к общему делу, со-принадлежности к коллективу, или социуму. Именно это индивидуальное (индивидуально испытываемое) ощущение является ключевой потребностью каждого, позволяющей чувствовать себя не эгоистическим индивидом, а полноценной личностью. С этого момента, с осознания человеком себя в качестве социального субъекта, потребностью которого является со-принадлежность и соучастие, начинается и общество.

Местное самоуправление, как коллективное по своей природе явление, основанное на ощущении со-принадлежности человека к союзу в границах территории его проживания и со-причастности к общим делам, решаемым в рамках этого союза, может стать тем основанием, на котором человек начнет возрождаться как личность. Здесь он оказывается способным наиболее полно осознать свою социальную природу, отказавшись от сугубо эгоистического, научиться давать правильную оценку соотношения частного и публичного, индивидуального и коллективного.

Тем самым местное самоуправление может задать и новые параметры публичной (политической) жизни. В социуме, где социальные институты не дисциплинируют, а способствуют более полному раскрытию человека, поддерживают среду его проживания, публичное (политическое) пространство приобретает кардинально иной вид - пространства, в котором со-существуют различные коллективы, истоки каждого из которых кроются в социальной природе человека, и со-управляют своими (а значит общими) делами.

Этот подход может быть противопоставлен современному государственному, проецирующему «общинный тип управления», в рамках которого человек стремится с использованием коллективных механизмов принятия решений (а значит и ответственности за них) снять с себя социальную ответственность за все происходящее, а органы, должные действовать в его интересах, оказываются на службе государства, усиливающего собственное господство над обществом, противодействующего открытости системы государственной власти.

Однако на фоне нескрываемого триумфа эгоизма, постоянно поддерживаемого погоней за материальным благосостоянием, с одной стороны, и искажённой чрезмерной централизацией - оправдываемой, кстати, также социально-экономическими причинами - политической системы процесс возрождения личности может затянуться на долгие годы, потребовав от человека мобилизации всех своих сил и способностей.

[1] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[2] Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770; Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» // СЗ РФ. 2015. № 6. Ст. 886.

[3] Теория государства как юридического лица, трансформирующая политическую категорию общности в правовую категорию субъекта права, формирует наиболее полное представление о единстве государства и народа, об обусловленности целей государства интересами народа, о единстве государственного механизма и его связанности волей народа, дает юридическое обоснование категории суверенитета государства, предотвращает монополизацию власти посредством разработки организационно-правовых принципов функционирования государственного механизма, и т. д. Несмотря на различные интерпретации этой теории, различное отношение к ней в среде конституционалистов, обусловленное в том числе историческими особенностями процесса конституционализации различных государств, приверженности исследователя к той или иной теории происхождения государства, она оказала значительное влияние на формирование юридических представлений о конституционно-правовом статусе государства, сохраняющих свое значение и сегодня.

[4] Во второй половине XIX в. хозяйственные аргументы использовались в целях введения самого института местного самоуправления в самодержавной монархии: для государства опора на хозяйственную теорию позволяла низвести земство до положения хозяйственного - не-политического - органа, тем самым пойти на демократические уступки при одновременном сохранении незыблемости самодержавия, для сторонников земской реформы опора на эту теорию стала единственным способом введения местного самоуправления - нового демократического института, с развитием которого связывались надежды на конституционные преобразования в Российской империи.

[5] Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 267.

[6] Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. Утр. силу.

[7] Данная формула отражала конституционное обособление местного самоуправления, произошедшее в РСФСР еще в апреле 1992 г.

[8] Обособленность местных советов как органов, входящих в систему местного самоуправления, от органов государственной власти получила закрепление в Конституции РСФСР в результате внесения в нее изменений в апреле 1992 г.

[9] Выборность мэров после событий 19-21 августа 1991 г. пришлось отложить до 1995 г.: глав администрации назначал Президент РСФСР (с 1992 г. - Российской Федерации) либо по его поручению глава администрации вышестоящего уровня. V постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. выборы глав администраций были отложены до 1 декабря 1992 г., а принятым впоследствии постановлением VII Съезда народных депутатов РСФСР от 10 декабря 1992 г. до 1995 г.

[10] Благодаря усилиям разработчиков Закон РСФСР впервые закреплял детальный механизм воплощения концепции местного самоуправления. Оттого, несмотря на политическую нагрузку, Закон до сих пор довольно высоко оценивается экспертным сообществом.

[11] Иного пути, в своем большинстве, не видели и специалисты в области конституционного и муниципального права: при различном отношении к проблеме правового положения местного самоуправления в современном государстве, практически каждый подчеркивал нежизнеспособность конституционной формулы в ее широком толковании и необходимость обеспечения тесной взаимосвязи муниципальной и государственной власти, оказавшихся обособленными друг от друга.

[12] Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. Утр. силу.