Существование демократического государства предполагает наличие развитой сети разнообразных общественных объедений, которые аккумулируют и реализуют интересы граждан, отстаивают их, принимают участие в формировании и деятельности государственных органов, выступают в качестве реального подтверждения наличия гражданского общества[1]. Современное развитие политической системы Беларуси обуславливает необходимость рассмотрения конституционно-правового регулирования деятельности различных её субъектов, в том числе общественных объединений. Поиск законодателем эффективной модели регулирования деятельности общественных объединений на начальном этапе преимущественно концентрировался на обеспечении перехода от советской политической системы, в основе которой находилась коммунистическая партия, к политической системе, где политические партии и другие общественные объединения занимают обособленное положение по отношению к государственному аппарату. Одним из ключевых вопросов в этой области на протяжении всего времени существования современного белорусского государства являлась дифференциация, как самих общественных объединений, так и их участия в политической жизни страны, включая избирательный процесс.

Отмечая определённый исследовательский интерес к изучению конституционно-правовых аспектов деятельности общественных объединений в Республике Беларусь, в том числе наличие диссертационных работ в этой области[2], необходимо указать на практическое отсутствие специальных публикаций, непосредственно посвящённых рассмотрению конституционно-правового регулирования участия различных видов общественных объединений в избирательном процессе. Вместе с тем ряд исследователей затрагивали в своих публикациях отдельные аспекты рассматриваемой проблематики[3].

Конституционные основы участия общественных объединений в избирательном процессе исходят из конституционных норм, определяющих построение политической системы, выступающей в качестве элемента конституционного строя. При этом в отличии от последней Конституции БССР 1978 г.[4], где прямо говорилось о политической системе (глава 1), в Конституции Республики Беларусь 1994 г. (далее - Конституция) она терминологически не упоминается. Тем не менее, применительно к рассматриваемому вопросу в действующей Конституции в ч. 1 ст. 3 указывается, что единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республики Беларусь является народ, который её осуществляет непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определённых Конституцией[5]. Одной из форм непосредственного осуществления народом государственной власти, предусмотренного Конституцией являются выборы. В этом плане значительный интерес представляет суждение известного российского ученого - конституционалиста, профессора Авакьяна С. А. высказанного при рассмотрении вопросов, связанных с конституционно-правовыми проблемами функционирования публичной власти в России, о том, что народовластие предполагает и осуществление власти в обществе как организацию управления общественными делами[6]. Закрепление политического плюрализма в ст. 4 Конституции раскрывается через понимание сущности демократии как многообразия политических институтов, идеологий и мнений. Дополняется указанное положение запретом устанавливать в качестве обязательной для граждан идеологии политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп. Отметим, что данный принцип на конституционном уровне был закреплён значительно раньше, чем была принята первая Конституция Республики Беларусь, ещё 28 июля 1990 г., когда были внесены изменения и дополнения в Конституцию БССР 1978 г. (ст. 6, 7, 49)[7]. Это не означает невозможность существования государственной идеологии. Ведь сама Конституция не что иное, как идеологический документ, именно здесь заложена правовая основа государственной идеологии, в том числе и применительно к избирательным компаниям.

Непосредственно возможность участия в выборах общественных объединений предусмотрена содержанием ст. 5 Конституции. Закрепляется, что политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции и законов, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах. При этом, как и в предыдущей статье Конституции, понятие общественного объединения используется в широком его понимании[8]. В этом контексте необходимо рассмотреть содержание понятия общественного объединения, в отношении его использования в национальном законодательстве. Так как без точного понимания указанного термина невозможно уяснить соответствующие конституционные и иные правовые нормы, касающиеся деятельности общественных объединений. Однако следует констатировать, что указанное понятие включает в себя как узкое понимание, заложенное в ч. 1 ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях» (далее - Закон «Об общественных объединениях»)[9], так и широкую его трактовку, которая не имеет единообразного использования в национальном законодательстве, в первую очередь применительно к видам общественных объединений. В приведенной выше ч. 2 ст. 4 Конституции содержится прямое указание, что к общественным объединениям необходимо относить религиозные организации и политические партии, в отношении последних это подтверждается и содержанием ст. 36 Конституции. В ч. 3 ст. 41 Конституции содержится права на объединение в профессиональные союзы, наряду с закреплением в ст. 36 Конституции права на свободу объединений. Вместе с тем в ряде законодательных актов профессиональные союзы представлены в качестве вида общественных объединений (в широком понимании), например, в Декрете Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов, иных общественных объединений»[10]. Таким образом можно вести речь об отнесении профессиональных союзов к виду общественных объединений (в широком понимании). Применительно к Избирательному кодексу понятие общественное объединение закрепляется таким же образом как в

ч. 1 ст. 5 Конституции, а именно «политические партии, другие общественные объединения»[11]. При этом какие другие общественные объединения имеет ввиду законодатель, только ли общественные объединения, деятельность которых регулируется Законом «Об общественных объединениях» или нет не раскрывается. Ответ на этот вопрос даётся в правоприменительной практике в отношении реализации соответствующих норм Избирательного кодекса Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов (далее - Центральная комиссия), иными уполномоченными государственными органами, избирательными комиссиями. К другим общественным объединениям относят не только собственно общественные объединения, но и профессиональные союзы[12]. Это несколько сужает представленное в ст. 3 Конституции понимание общественных объединений по отношению к их видам. Речь идёт о религиозных организациях, которые, несомненно, имеют специфику своей деятельности, но при этом в Конституции, в указанном случае, включаются в перечень общественных объединений.

В законах, которые регулируют деятельность отдельных видов общественных объединений, право принимать участие в выборах предусматривается только применительно к политическим партиям и общественным объединениям (в узком смысле)[13]. В ст. 20 Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях» закреплено право общественных объединений участвовать в подготовке и проведении выборов в порядке, установленном законодательством. Во многом идентичная норма содержится в ст. 21 Закона «О политических партиях», предусматривающая право политических партий участвовать в выборах в порядке, установленном законодательством. В Законе Республики Беларусь «О профессиональных союзах» не содержится указания на наличие у профессиональных союзов права принимать участие в выборах[14].

В контексте избирательного процесса, его регулирования в Избирательном кодексе законодатель среди общественных объединений отдельно выделяет только политические партии. С точки зрения предоставления соответствующих правомочий относительно участия в выборах, в Избирательном кодексе присутствует две категории общественных объединений, а именно, политические партии и другие общественные объединения. Соответственно в данном случае, под другими общественными объединениями, исходя из анализа конституционно-правового регулирования и правоприменительной практики, следует понимать собственно общественные объединения и профессиональные союзы. При этом сохраняется, по нашему мнению, некая правовая неопределённость, учитывая, с одной стороны отнесение к общественным объединениям религиозных организаций (ч. 2 ст. 4 Конституции), с другой - отсутствие закрепления в специальном законе о профессиональных союзах права на участие в выборах. Для более чёткого урегулирования участия различных видов общественных объединений в избирательном процессе необходимо внести терминологическую ясность и единообразное использование понятия общественных объединений в конституционном и ином законодательстве.

Следует обратить внимание и на категории лиц, которые могут быть членами политических партий и других общественных объединений. В соответствии с Законом «О политических партиях» членами политических партий могут быть только граждане Республики

Беларусь. В ст. 9 Закона Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (далее - Закон «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь») дополнительно указывается, что иностранцы не могут быть членами не только политических партий, но и иных общественных объединений, преследующих политические цели[15]. Выделение среди общественных объединений тех, которые преследуют политические цели, предусмотрено на конституционном уровне. В ч. 2 ст. 36 Конституции закрепляется запрет быть членами политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели судьям, прокурорским работникам, сотрудникам органов внутренних дел, Комитета государственного контроля, органов безопасности, военнослужащим. В ч. 2 ст. 86 Конституции установлена необходимость приостановления Президентом членства в политических партиях и других общественных объединений, преследующих политические цели на весь срок полномочий. Указанные ограничения согласуются с содержанием ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических права, где устанавливается, что каждый человек имеет права на свободу ассоциации с другими, в том числе и относительно права создавать профсоюзы, вступать в них для защиты своих интересов. Ограничения свободы ассоциаций возможны на основе закона и только такие, которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и моральности населения или защиты прав и свобод других лиц. При этом государство может вводить законные ограничения использования данной свободы для лиц, которые входят в состав вооружённых сил и полиции[16]. В ст. 11 Конвенции Совета Европы «О защите прав человека и основных свобод» также дополнительно указывается возможность установления ограничений для лиц, которые входят в состав административных органов государства[17]. При этом в конституционном законодательстве не конкретизуется, какие требования и основания должны использоваться для выделения среди общественных объединений, тех, которые преследуют политические цели и одновременно не являются политическими партиями. Соответственно и нет отдельного учёта общественных объединений (кроме политических партий), преследующих политические цели. В свою очередь Законы «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах», «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» предусматривают, что иностранные граждане и лица без гражданства могут вступать в профессиональные союзы и иные общественные объединения Республики Беларусь, если это предусмотрено их уставами. Иными словами, иностранцы, могут быть членами общественных объединений (если предусмотрено уставом), кроме политических партий.

Первым этапом избирательного процесса, в котором принимают участие общественные объединения, является формирование избирательных комиссий. В ст. 35 Избирательного кодекса установлено, что политические партии, другие общественные объединения, наряду с трудовыми коллективами организаций или коллективами их структурных подразделений из числа своих членов, а также граждане путем подачи заявления могут выдвигать в соответствующую территориальную, окружную, участковую комиссию только по одному представителю. Разъяснение процедуры выдвижения представителей от политических партий и других общественных объединений закрепляется применительно к каждым выборам Центральной комиссией соответствующим постановлением[18]. Следует отметить, что ранее в избирательном законодательстве закреплялось дополнительное правомочие политических партий, выдвинувших кандидатов в депутаты Палаты представителей, направить в Центральную комиссию члена комиссии с правом совещательного голоса со дня представления в соответствующую окружную избирательную комиссию документов, необходимых для регистрации кандидата в депутаты Палаты представителей, выдвинутого этой партией[19]. Было определено, что органы, образующие комиссию, как правило, не менее одной трети ее состава формируют из представителей политических партий и других общественных объединений. Данное положение не применялось при формировании участковых комиссий, образуемых в больницах и других стационарных лечебно-профилактических учреждениях, а также за пределами Республики Беларусь[20].

Позднее ст. 33-1 Избирательного кодекса была изложена в новой редакции, которая не предусматривала возможности политической партии иметь своего представителя в Центральной комиссии. Одновременно политическим партиям, которые выдвинули кандидата в депутаты Палаты представителей, было предоставлено право направлять в окружную избирательную комиссию члена комиссии с правом совещательного голоса со дня регистрации кандидата в депутаты, выдвинутого этой политической партией[21].

Важным правомочием политических партий и иных общественных объединений, предусмотренным ст. 13 Избирательного кодекса, является возможность их представителей выступать в качестве наблюдателей при проведении выборов. Именно деятельность наблюдателей выступает в качестве одной из важнейших гарантий обеспечения гласности выборов, их открытости. Её механизм увязывается с достаточно широкими правами, которые им предоставляются. При этом порядок их направления во время проведения соответствующих выборов каждый раз уточняется посредством принятия постановления Центральной комиссией[22].

В рамках выдвижения кандидатов предусмотрено участие только политических партий. При этом имеются ограничения по видам выборов. Избирательный кодекс (ст. 62) устанавливает, что политические партии выдвигают кандидатов в депутаты Палаты представителей, местные Советы депутатов. Выдвижение кандидатов в депутаты Палаты представителей от политических партий осуществляется высшими органами политических партий. В местные Советы депутатов выдвижение осуществляется руководящими органами, соответствующими организационных структур, первичных организаций политических партий, созданных до назначения выборов. Политическая партия вправе выдвинуть по каждому избирательному округу по выборам в Палату представителей, соответствующий местный Совет депутатов только одного кандидата в депутаты из числа членов этой политической партии. Учитывая, что основная задача деятельности политических партий - это участие в выборах, вносятся предложения о закреплении в национальном законодательстве норм, которые стимулировали бы их активность. Так белорусский исследователь Масловская Т. Н. ссылаясь, в том числе, на международный опыт, считает целесообразным

включение в Закон «О политических партиях» отдельного основания для ликвидации политической партии, а именно, невыдвижение политической партией своих кандидатов на выборах в течение десяти лет[23]. При этом отметим, что в выдвижении кандидатов в Президенты, члены Совета Республики политические партии и другие общественные объединения непосредственного участия не принимают.

Участие политических партий и других общественных объединений предусмотрено на этапе предвыборной агитации во время выборов Президента и депутатов (исключение составляют выборы в Совет Республики). В соответствии со ст. 45 Избирательного кодекса политическим партиям и другим общественным объединениям предоставляется право свободного и всестороннего обсуждения предвыборных программ кандидатов в Президенты, в депутаты, их политических, деловых и личных качеств, проведения агитации за или против кандидата на собраниях, митингах, в средствах массовой информации, а также во время встреч с избирателями. Они могут принимать участие в финансировании, как в целом выборов, так и в отношении избирательного фонда конкретного кандидата.

Указанные выше правомочия не носят одностороннего характера. В свою очередь в ст. 38 Избирательного кодекса закреплена обязанность общественных объединений, содействовать избирательным комиссиям в осуществлении ими своих полномочий, предоставлять необходимые для их работы сведения и материалы. Избирательным комиссиям предоставлено право обращаться по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов, в том числе в общественные объединения, которые обязаны рассмотреть поставленный вопрос и дать ответ комиссии не позднее чем в трехдневный срок.

Подводя некоторые итоги отметим, что опыт конституционно-правового регулирования участия общественных объединений в избирательном процессе в Республике Беларусь свидетельствует о предоставлении политическим партиям и другим общественным объединениям значительного перечня правомочий, которые в целом имеют универсальный характер, применительно к отдельным видам общественных объединений. Однако законодатель не всегда последовательно и единообразно использует понятие общественного объединения в избирательном законодательстве. Практически единственным существенным отличием политических партий от иных общественных объединений, в отношении их участия в выборах, является возможность первых самостоятельно выдвигать кандидатов в депутаты (также можно отметить возможность направлять в окружные комиссии своих представителей в качестве членов с правом совещательного голоса). Вместе с тем, по нашему мнению, на современном этапе развития структур гражданского общества Беларуси, который характеризуется не только незначительным уровнем влияния политических партий, но и активностью во время выборов других общественных объединений, необходимо вести речь о возможном расширении круга субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов в депутаты. Такое право необходимо предоставить другим общественным объединениям (кроме политических партий), преследующим политические цели, с закреплением особенностей их деятельности в конституционном законодательстве, что позволило бы в полной мере реализовать соответствующие конституционные нормы.

[1] По состоянию на 1 июля 2016 г. в Республике Беларусь зарегистрировано 15 политических партий, 33 профессиональных союза (29 республиканских профсоюза, 1 территориальный профсоюз и 3 профсоюза в организациях), 2695 общественных объединений, из них 226 международных, 725 республиканских и 1744 местных (см.: О результатах работы органов юстиции по государственной регистрации общественных объединений, фондов в I полугодии 2016 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://minjust.gov.by/ru/news/671/.

[2] Янковская, Е. В. Конституционно-правовой статус общественных объединений в Республике Беларусь: автореф. канд. юрид. наук: 12.00.02 / Е. В. Янковская; БГУ. Мн. 2011. 24 с.

[3] Правовое положение общественных объединений в Республике Беларусь: Сб. авт.

ст. / Под общ. ред. Е. Н. Липской. Мн.: Изд. дом «Белый ветер», 2001. 371 с.;

Политические партии: Беларусь и современный мир / М. Ф. Чудаков, А. Е. Вашкевич, С. А. Альфер и др. Мн.: Тесей, 2002. 368 с.; Масловская, Т. С. Выборы депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь: новеллы и проблемы правового регулирования / Т. С. Масловская // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016; Слижевский О. Л. Реализация права на свободу объединений в Республике Беларусь / О. Л. Слижевский // Законность и правопорядок 2010. № 4. С. 50-54. и др.

[4] Канстытуцыя (Асноуны Закон) Беларускай Савецкай Сацыялiстычнай Рэспублт: прынята на нечарговай дзевятай сесн Вярхоунага Савета БССР дзевятага склкання 14 красавка 1978 г. Мгнск: Беларусь, 1978. 61 с.

[5] Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Минск: Амалфея, 2007. 48 с.

[6] Авакьян, С. А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения / С. А. Авакьян // ИБ «КонсультантПлюс: Российская Федерация» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[7] Аб змяненнях i дапауненнях Канстытуцьн (Асноунага Закону) Беларускай ССР: Закон Беларускай ССР, 28 лшеня 1990 г., № 212 - XII // Збор Законау БССР. 1990. № 22. Арт. 450.

[8] Более подробно о широком и узком понимании понятия общественного

в законодательстве Республики Беларусь см. напр.: Дашкевiч А. Л. Паняцце i вщы грамадсюх аб’яднанняу паводле сучаснага заканадауства Беларуа / А. Л. Дашкевiч // Экономика и проблемы управления: Сб. науч. трудов / Под общ. ред. В. Г. Янчевского. Мн.: ЧИУиП, 2008. С. 174-183.; Дашкевiч А. Л.

Паняцце грамадскага фармiравання: асобныя аспекты выкарыстання у заканадаустве Рэспублш Беларусь / А. Л. Дашкевич // Теоретикометодологические и прикладные аспекты государственного управления: материалы XX Респ. науч.-практ. конф. молодых ученых и студентов, Минск, 8 апр. 2016 г. / Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь; редкол.: С. М. Володько [и др.]; под общ. ред. д-ра техн. наук, проф. А. В. Ивановского. Минск: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2016. С. 403-404.

[9] Об общественных объединениях: Закон Респ. Беларусь, 4 октября 1994 г., №3254-Х11 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[10] О некоторых мерах по упорядочению деятельности политических партий, профессиональных союзов, иных общественных объединений: Декрет Президента Республики Беларусь от 26 января 1999 г., № 2 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[11] Избирательный кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г., №370-З // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[12] См. напр.: Сведения о составе окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь шестого созыва [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://rec.gov.by/Elections- PPNS6-Izb_kom.

[13] О политических партиях: Закон Респ. Беларусь от 5 октября 1994 г., №3266-Х11 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[14] О профессиональных союзах: Закон Респ. Беларусь от 22 апреля 1992 г., №1605- XII (ред. от 13.07.2016) // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[15] О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь от 4 янв. 2010 г., №105-З // ИБ «Кон- сультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[16] Международный пакт Организации Объединенных Наций «О гражданских и политических правах» (Принят в г. Нью-Йорке 16.12.1966) // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[17] Конвенция Совета Европы N 5 «О защите прав человека и основных свобод (ETS N 5)» (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (ред. от 19.03.1985) // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[18] О разъяснении применения положений Избирательного кодекса Республики Беларусь, предусматривающих порядок образования избирательных комиссий при проведении выборов депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь шестого созыва: Постановление Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов от 8 июня 2016 г., № 18 // [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://rec.gov.by/sites/default/files/pdf/Elections-PPNS6-post18.pdf.

[19] О членах Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов с правом совещательного голоса при проведении выборов депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь второго созыва: Декрет Президента Республики Беларусь от 11 сентября 2000 г., №18) // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[20] О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов и о признании утратившим силу Закона Республики Беларусь «О Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов: Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г., №99-З // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[21] О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам проведения выборов и референдумов: Закон Республики Беларусь от 25 ноября 2013 г., №72-З // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[22] Об утверждении Положения о порядке направления наблюдателей при подготовке и проведении выборов депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь шестого созыва: Постановление Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов от 8 июня 2016 г., № 20 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.

[23] Масловская, Т. С. Выборы депутатов Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь: новеллы и проблемы правового регулирования / Т. С. Масловская // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. Минск, 2016.