Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим правовым государством, объективно обуславливая взаимодействие государства и общества в целях выполнения единых государственных задач. Как известно, признаком правового государства является создание институтов гражданского общества[1]. «Правовое государство может существовать только в паре, в связке с гражданским обществом, обеспечивая его функционирование... Правовое государство и гражданское общество складывается коэво- люционно, синергетически», - отмечает А. Б. Венгеров[2] [3].

Становление правового государства во многом детерминировано именно уровнем развития гражданского общества. При этом, как указывает Г. В. Лебедева, институты гражданского общества должны обладать механизмом общественного контроля над осуществлением функций государства, возможностью оказания помощи и сотрудничества, влияния на проведение государственной политики .

Делегирование государственных полномочий институтам гражданского общества - важнейший социально-политический и экономический институт глобального процесса «приватизации государства»[4], детерминированный конституционными положениями о народовластии. Этот процесс является достаточно новым для российского государства, хотя в истории и современности имеется богатый зарубежный опыт в сфере делегирования и передачи государственных функций и полномочий институтам гражданского общества и субъектам экономической деятельности. Яркими примерами могут служить создаваемые в средние века в Европе профессиональные гильдии, которые выполняли управленческие и законодательные функции, осуществляли правосудие. Весьма примечателен опыт Ост-Индской английской компании, учрежденной в начале XVII в. и обладавшей по специальной хартии полномочиями по содержанию вооруженных и полицейских сил[5].

В российской конституционной практике впервые о передаче государственно-властных полномочий негосударственным организациям было сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 апреля 1992 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 февраля 1992 г. №2275-1 “О Всероссийском агентстве по авторским пра- вам“». В указанном решении анализировалась природа агентства, совмещающего выполнение властных, управленческих и коммерческих функций. При этом в акте Конституционного Суда РФ сформулирована принципиальная правовая позиция относительно допустимости делегирования государственных властных полномочий общественным объединениям.

В сложных современных политико-экономических и социальных условиях российское государство заинтересовано в повышении эффективности власти и доверия к ней. По мнению А. Н. Кокотова, использование в публичных отраслях права средств и институтов, аналогичных гражданско-правовым, частноправовым средствам и институтам, свидетельствует о высоком уровне доверия власти к институтам гражданского общества[6]. Соответственно, взвешенное и соразмерное делегирование государственных полномочий или их части общественным и частно-правовым институтам позволяет повысить уровень доверия населения к власти, сделать ее более эффективной, открытой и обеспечивает реализацию конституционного права граждан на участие в управлении делами государства.

Вместе с тем, текстуальный анализ положений Конституции РФ позволяет утверждать, что делегирование властных полномочий институтам гражданского общества прямо не предусмотрено в тексте Основного закона, но допустимо исходя из основ конституционного строя о народовластии и принципах организации власти. Однако, необходимо отметить, что делегирование публичных полномочий общественным институтам возможно только в сфере исполнительной и законодательной власти и не допустимо в третьей ветви государственной власти - судебной. Как известно статья 118 Конституции РФ устанавливает категорический императив относительно полномочий суда, который находит подтверждение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1996 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР в связи с запросом Каратузского районного суда Красноярского края», где специально отмечается исключительная компетенция судебной власти по осуществлению правосудия. Не подвергая сомнению правовые позиции Конституционного Суда РФ и признанные мнения ученых-конституцио- налистов по данному вопросу, рассмотрим проблемы и перспективы правового регулирования и практики делегирования государственных полномочий институтам гражданского общества в сфере законодательной власти.

Современные тенденции демократизации правотворческого процесса обусловили внедрение в российскую конституционно-правовую практику различных форм участия граждан и институтов гражданского общества в правотворчестве[7]. Государство, вовлекая граждан и общественные институты в правотворческий процесс, делегирует часть своих полномочий и функций, обеспечивающих реализацию полномочий в сфере законотворчества.

Следует помнить, что законотворчество и правотворчество не тождественные понятия. Правотворчество - «это деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъектов Федерации, населения муниципальных образований (референдум) по созданию, изменению и отмене правовых норм и изменению сферы их действия»[8]. Понятие «законотворчество» является более узким по содержанию, чем «правотворчество» и охватывает исключительно деятельность высшего законодательного органа страны - Федерального Собрания Российской Федерации «по установлению, изменению или отмене правовых норм, внешне закрепляемых в форме закона»[9].

Процесс законотворчества состоит из последовательных, четко определенных процессуальных стадий. Разумеется, полномочия по принятию, одобрению или отклонению законов, а также их подписанию не могут быть делегированы и являются исключительными полномочиями Федерального Собрания РФ. Делегация возможна на этапах внесения инициативы, обсуждения концепции и текста проекта нормативного правового акта.

Попытки урегулировать процесс внесения общественных инициатив и публичного обсуждения законопроектов предприняты Указами Президента Российской Федерации.

9 февраля 2011 г. Президент РФ подписал Указ № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», согласно которому законопроекты, «затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации» подлежат общественному обсуждению.

Обращает на себя внимание диспозитивность указной нормы: во-первых, законопроекты не «должны быть» вынесены, а «могут быть» вынесены на общественное обсуждение (даже «затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации»); во- вторых, единственным лицом, инициирующим процедуру общественного обсуждения, является согласно Указу Президент Российской Федерации. По мнению М. А. Липчанской, вызывает ряд нареканий и процедура общественного обсуждения[10]. Во-первых, согласно Указу «федеральный государственный орган, разработавший законопроект», только после поручения Президента РФ размещает законопроект для всенародного обсуждения. Непонятно, каким образом должно быть формализовано «поручение» Президента РФ? Должен ли быть соответствующий нормативный правовой акт или достаточно устного поручения?

Во-вторых, в Указе Президента РФ не урегулирована процедура учета мнений, поступивших от граждан Российской Федерации в ходе общественного обсуждения. Ничего не сказано о возможности общественного обсуждения законопроектов в трудовых коллективах, научном и профессиональном сообществах, и т. д. Исходя из текста Указа, общественное обсуждение ограничивается Интернет-каналом, через который допускается поступление предложений и замечаний. А как же иные формы обратной связи[11]?

Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «Об утверждении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернетресурса „Российская общественная инициатива“» каждому гражданину, прошедшему процедуру регистрации в федеральной государственной информационной системе, предоставлено право направить общественную инициативу. Следует обратить внимание на правовую неопределенность термина «общественная инициатива», что вносит определённый дисбаланс в реализацию положений данного указа. До настоящего времени среди ученых-конституцио- налистов нет единого понимания, что относится к общественной инициативе. Проведенный анализ различных высказываний на этот счет позволяет заключить, что большинство специалистов склоняются к широкому пониманию указанного понятия. Так, пример, предлагается гражданскую инициативу понимать как собирательный термин, означающий любой вид инициативы, исходящей от граждан (институтов гражданского общества) в связи с участием общества в принятии общественно значимых решений. Иными словами, общественная инициатива - это предложение по вопросам социально-экономического развития страны и совершенствования государственного и муниципального управления или проект нормативного правового акта, в том числе и федерального закона.

В статье 104 Конституции РФ четко обозначены субъекты, обладающие правом законодательной инициативы в федеральный парламент. Вместе с тем в Конституции РФ не предполагается право на внесение законодательного предложения, и, соответственно, не определяется круг таких субъектов. В порядке указного нормотворчества Президентом РФ гражданам Российской Федерации и общественным институтам предоставлена возможность сформулировать законодательное предложение и вынести его на публичное обсуждение, итогом которого является рейтинговое голосование.

На сегодняшний день среди более чем 8 тыс. общественных инициатив, размещенных с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» только 23 инициативы набрали более 100 тысяч голосов.

Парадокс ситуации состоит в том, что некоторые общественные инициативы, не набравшие на сайте 100 тысяч голосов в свою поддержку, приобрели статус закона. Например, общественная инициатива о возвращении допустимого минимального уровня содержания алкоголя в крови водителя (77551 голосов), о возможности сохранять номер мобильного телефона при переходе от одного оператора к другому (21446 голосов), о праве работника перечислять заработную плату в банк, выбранный им самим, а не работодателем (1246 голосов) и другие.

Главная причина такой ситуации, на наш взгляд, кроется в правовой неопределенности механизма принятия или отклонения поддержанных общественных инициатив. Согласно п. 19 Указа № 183 «Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (федерального, регионального или муниципального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы. Информация о направлении общественной инициативы в экспертную рабочую группу соответствующего уровня и принятых ею решениях размещается на интернет-ресурсе». А в п. 24 содержится конкретное полномочие рабочей экспертной группы по результатам рассмотрения общественной инициативы в срок, не превышающий двух месяцев, подготовить экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы.

Следует согласиться с мнением А. А. Сергеевой, что механизм реализации общественной инициативы как институциональной формы непосредственной демократии, реализующей положения ст. 32 Конституции РФ о праве участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства, требует более тщательного нормативного регулирования, учитывая ее потенциальную востребованность и эффективность. В контексте же настоящего исследования можно сделать вывод, что право законодательной инициативы делегировано государством как гражданам, так и институтам гражданского общества, которые вправе не только выступить самостоятельно с правотворческой инициативой, но и поддержать инициативу, опубликованную на сетевом ресурсе.

Согласно Конституции РФ, Россия - федеративное государство, одним из признаков которого является двухуровневая система законодательства. Законотворческий процесс в субъектах Федерации обладает рядом специфических черт. Например, ряд субъектов Российской Федерации закрепил нормы о наделении общественных объединений правом законодательной инициативы на региональном уровне (Белгородская область, Костромская область, Самарская область, Республика Алтай, Удмуртская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Мордовия, Республика Хакасия, Ямало-Ненецкий автономный округ). Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают профсоюзы и региональные общественные палаты (Саратовская область). Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации наглядно демонстрирует делегирование части законодательных полномочий институтам гражданского общества в более широком аспекте.

Резюмируя исследование вопросов правового регулирования делегирования государственных полномочий в сфере законотворчества институтам гражданского общества, можно сделать вывод, что современное гражданское общество в Российской Федерации характеризуется как система общественных институтов, ориентированная на сотрудничество между собой и с государством с целью удовлетворения интересов и потребностей российских граждан. Важным признаком гражданского общества в современном правовом государстве является возможность осуществления части государственных полномочий институтами гражданского общества. В настоящее время развивается практика делегирования части законодательных полномочий институтам гражданского общества.

[1] Аюпова З. К., Кусаинов Д. У. Гражданское общество и правовое государство // Гражданское общество в России и за рубежом. 2015. № 2

[2] Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юрид. вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2000.

[3] Шухов Ф. Г. Гражданское общество и место и роль в нем общественных объединений // Мир юридической науки: федеральный научно-теоретический журнал. 2011. № 2.

[4] Барциц И. Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство // Государство и право. 2009. № 3.

[5] ФукоМ. История безумия в классическую эпоху. СПб., 1997. С. 438-439.

[6] Васильева С. В. Передача государственных полномочий организациям: правовой механизм // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 5.

[7] Романовская О. В. К вопросу о делегировании государственно-властных полномочий // Правоведение. 2011. № 5. С. 154-171.

[8] Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: науч.-практ. пособие / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 14.

[9] Законотворчество в Российской Федерации / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 26.

[10] Липчанская М. А. Общественное обсуждение законопроектов как форма участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 2. С. 12.

[11] Кокотов А. Н. Доверие. Недоверие. Право. Монография. М.: Юрист, 2004. С. 43