Российская Федерация, определяя в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» круг нормативных правовых актов, подлежащих нормоконтролю в порядке конституционного судопроизводства, не включила в их число нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, муниципальные нормативные правовые акты.

Ограничение круга актов, подлежащих судебному конституционному контролю, по сравнению с Законом РСФСР от 6 мая 1991 г. «О Конституционном Суде РСФСР», как указывают многие авторы[1], направлено на разграничение полномочий Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов. Между тем нормоконтроль, осуществляемый в конституционном судопроизводстве, и нормоконтроль в административном судопроизводстве имеют разные цели. В первом случае - установление в соответствующей процедуре с помощью определенных приемов и способов соответствия либо несоответствия Конституции России, во втором - установление соответствия либо несоответствия закону или иному акту, имеющему большую юридическую силу. В первом случае осуществляется охрана Конституции России как акта высшей юридической силы в системе действующего законодательства Российской Федерации, во втором обеспечивается соответствие между иными уровнями правовых актов. Поскольку в целях охраны Конституции Российской Федерации был создан специальный судебный орган, то никакие иные суды не наделены полномочиями по проверке на соответствие Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов в Российской Федерации.

Так, в настоящее время нормативные правовые акты, в том числе ведомственные и муниципальные, могут быть проверены судами общей юрисдикции на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу в порядке административного судопроизводства. При этом суды общей юрисдикции не вправе проверять нормативные правовые акты на соответствие Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации (ст.ст. 1, 15, 19, 20, 21, 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции Российской Федерации, он обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования фактически существует такая правовая ситуация, при которой невозможно в судебном порядке поставить вопрос об отмене противоречащего Конституции Российской Федерации ведомственного или муниципального нормативного правового акта[2].

Указанная непоследовательность реализации идеи судебного конституционного нормоконтроля в отношении нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами публичной власти, не может быть объяснена необходимостью разграничения компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов, поскольку в силу различного «правового масштаба» проверки их компетенция не является пересекающейся. Кроме того, против указанного довода свидетельствует и то обстоятельство, что проверка конституционности нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации исходя из буквального толкования пункта «б» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации отнесена к компетенции Конституционного Суда России1.

В этих условиях включение в конституции (уставы), законы о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации норм, позволяющих рассматривать в порядке конституционного судопроизводства нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, представляет собой восполнение предметной сферы судебного конституционного контроля и механизм обеспечения конституционности2 системы законодательства субъекта Российской Федерации и системы муниципальных нормативных правовых актов.

Согласно статье 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» конституционный (уставный) суд субъекта Российской

1 Л. В. Лазарев, комментируя статью 125 Конституции Российской Федерации в Комментарии к Конституции Российской Федерации под ред. В. Д Зорькина, указывал, что под нормативным актом субъекта Российской Федерации в указанной статье Конституции Российской Федерации следует понимать только нормативные акты высших органов государственной власти субъектов, в связи с чем иные нормативные акты, издаваемые в субъектах Российской Федерации, например, акты министерств, а также нормативные акты органов местного самоуправления, не подпадают под юрисдикцию Конституционного Суда Российской Федерации. Они могут быть оспорены в других судах, в том числе в конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. Однако, многочисленные законы субъектов Российской Федерации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации к числу последних относят и ведомственные акты; статья 27 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к числу правовых актов субъекта Российской Федерации относит акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и всех иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а статья 21 этого же Федерального закона прямо предусматривает право законодательного органа субъекта Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

2 Конституционность в данной статье автор понимает в широком смысле - как соответствие актам, имеющим высшую юридическую силу в соответствующей системе законодательства.

Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

По состоянию на 1 апреля 2016 г. в России действуют 16 конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Законодательство субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, определяя модели конституционного судопроизводства, использует обе формы конституционного нормоконтроля: конкретный и абстрактный.

В порядке конкретного нормоконтроля по обращению граждан (их объединений) проверяется конституционность нормативного правового акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, и которым нарушены конституционные права и свободы заявителя. При абстрактном нормоконтроле проверка конституционности акта не связана с наличием конкретного дела (спора), в котором оспариваемый акт применен или подлежит применению.

Что касается ведомственных нормативных актов субъектов Российской Федерации, то в порядке абстрактного нормоконтроля они могут быть оспорены в 11 судах (в конституционные суды республик Башкортостан, Дагестан, Карелия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва, Чеченской Республики, уставные суды Калининградской области, Свердловской области, Санкт-Петербурга). Законы республик Адыгея, Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республики, Коми, Марий Эл не включили в число нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, конституционность которых может быть проверена в указанном порядке, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Муниципальные нормативные правовые акты в порядке абстрактного нормоконтроля могут быть проверены во всех 16 конституционных (уставных) судах (в Адыгее могут быть проверены и ненормативные муниципальные акты).

Воспользоваться механизмом абстрактного нормоконтроля в отношении ведомственных актов в указанных 11 конституционных (уставных) судах могут, как правило, высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации, законодательный орган субъекта Российской Федерации, его депутаты (группа депутатов), высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Особенности установлены в Санкт-Петербурге, республиках Тыва, Дагестан: в Санкт-Петербурге высший орган исполнительной власти Санкт- Петербурга таким полномочием не наделен; в Тыве депутаты законодательного органа не указаны в качестве инициаторов абстрактного нормоконтроля ведомственных актов; в Тыве и Санкт- Петербурге из числа органов местного самоуправления оспорить ведомственные нормативные правовые акты могут только представительные органы местного самоуправления, а в Дагестане - представительные органы местного самоуправления и главы муниципальных образований.

К иным субъектам права на обращение в конституционный (уставный) суд с запросом о проверке ведомственного акта вне связи с конкретным делом относятся Уполномоченные по правам (человека, ребенка, предпринимателей), прокурор субъекта Российской Федерации, граждане, организации.

Иная ситуация складывается в отношении нормативных правовых актов органов местного самоуправления, поскольку высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации, законодательный орган субъекта Российской Федерации, его депутаты (группа депутатов), высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления с запросом о проверке муниципального нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля могут обратиться во всех 16 судах.

В порядке конкретного нормоконтроля конституционность ведомственных актов может быть проверена в 12 из 16 конституционных (уставных) судов: конституционных судах республик Адыгея, Башкортостан, Карелия, Дагестан, Ингушетия, Кабарди- но-Балкарской Республики, Коми, Марий Эл, Северная Осетия- Алания, Чеченской Республики, уставных судах Калининградской области, Свердловской области. Это означает, что по жалобам граждан, запросам судов не может быть проверена конституционность ведомственного акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в таких субъектах, как республики Тыва, Саха (Якутия), Татарстан, городе федерального значения Санкт-Петербург.

По жалобам граждан, запросам судов не может быть проверена конституционность муниципального нормативного правового акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в конституционных (уставных) судах Санкт-Петербурга, республик Тыва, Адыгея, Саха (Якутия), Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Чеченской Республики, Кабардино-Балкарской Республики, то есть в 8 из 16 конституционных (уставных) судов.

Поскольку конституционные (уставные) суды рассматривают дела только в связи с поступившим обращением (запросом) и не вправе самостоятельно инициировать проверку конституционности какого-либо акта, то необходимо исследовать правовые нормы, обеспечивающие реальный механизм (то есть применимый и эффективный в современных условиях) такой проверки.

Как показывает практика, органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются самой пассивной группой заявителей в конституционные (уставные) суды. Это объясняется тем, что существуют более эффективные механизмы разрешения спорных правовых ситуаций между органами власти внутри субъекта Российской Федерации. К числу правовых механизмов, например, можно отнести право законодательного органа субъекта Российской Федерации обратиться к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в акты, либо об их отмене, согласование проекта акта с заинтересованными органами власти на стадии его разработки, право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации отменить акт органа исполнительной власти, право высшего органа исполнительной власти предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, обратиться в суд[3].

Самой активной группой заявителей являются граждане[4] [5] [6]. При этом, как указывалось выше, граждане как инициаторы абстрактного нормоконтроля нормативных правовых актов органов исполнительной власти могут выступить только в конституционных судах республик Башкортостан, Северная Осетии-Алании, Карелия, Чеченской Республики (то есть в 4-х из 16), а муниципальных нормативных правовых актов - только в Башкортостане и Карелии (в 2-х из 16). В порядке конкретного нормоконтроля ведомственные акты граждане могут оспорить в 12 из 16 судов, а муниципальные нормативные правовые акты в 8 из 16 судов.

Следовательно, в порядке конкретного нормоконтроля граждане не вправе инициировать проверку конституционности ведомственных и муниципальных нормативных правовых актов в конституционных судах республик Тыва, Саха (Якутия), Уставном суде Санкт-Петербурга; ведомственные акты не могут быть также оспорены гражданами в указанном порядке в Конституционный суд Республики Татарстана, а муниципальные - в конституционные суды республик Адыгея, Чеченской Республики, Ингушетии, Кабардино-Балкарской Республики, Северной Осетии-Алании.

Таким образом, все действующие на сегодня конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации наделены полномочием проверять ведомственные нормативные акты субъекта Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты на соответствие конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в том или ином порядке, но не во все конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации граждане вправе обратиться по поводу проверки конституционности указанных актов одинаковым образом.

[1] Комментарий к Конституции Российской Федерации под ред. В. Д. Зорькина. М.: Изд-во «Норма Инфра-М», 2013. С. 946; Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» под ред. Г. А. Гаджиева М.: Изд-во «Норма Инфра-М», 2012. С. 86.

[2] См.: Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп. М.: Изд-во «Норма», 2009. С. 169.

[3] См., например, п. 12 ст. 51 Конституции Республики Карелия, ст. 19 Закона Рес-публики Карелия от 4 июля 2012 г. № 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия», статьи 21, 23 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

[4] В Республике Карелия за период с 1995 по 2016 гг. из 542 поступивших обращений 455 обращений были направлены гражданами, 20 - общественными объединениями, 32 - депутатами Законодательного Собрания Республики Карелия, по 12 - органами

местного самоуправления и прокуратурой, 6 - Главой Республики Карелия,

[6] - Правительством Республики Карелия, 5 - Законодательным Собранием Республики Карелия. При этом, за период 2009-2016 гг. поступило 167 обращений от граждан, 9 - от депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия, 2 - от органов местного самоуправления, от общественных объединений, Главы Республики Карелия, Правительства Республики Карелия, Законодательного Собрания Республики Карелия - ни одного.