За четверть века существования в России органов региональной конституционной юстиции не выработан единый подход к вопросу об их полномочиях. В общем виде их юрисдикция определена в статье 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», которая предусматривает, что конституционные (уставные) суды создаются для проверки конституционности нормативных актов и толкования основного закона субъекта. Но в силу чрезмерной обобщенности этой нормы ее содержание по-разному раскрывается в различных субъектах Российской Федерации.

Расхождение позиций начинается уже с определения объектов нормоконтроля. В большинстве региональных законов закреплено, что проверке подлежат нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также не вступившие в силу договоры. Но есть и исключения из этого правила. В некоторых субъектах (например, в республиках Ингушетия, Коми, Марий Эл) конституционные суды проверяют нормативные акты не всех органов государственной власти субъекта, а только высших, то есть главы региона, законодательного органа и высшего исполнительного органа[1].

В других регионах, напротив, расширен перечень субъектов, чьи акты подлежат проверке. Так, Конституционный Суд Республики Северная Осетия - Алания наделен правом разрешать дела о соответствии Конституции республики «нормативных актов министерств, государственных комитетов, других государственных органов и общественных объединений, государственных и муниципальных учреждений». Закон Республики Карелия до недавнего времени предоставлял Конституционному Суду право республики рассматривать дела о соответствии Конституции республики нормативных правовых актов не только органов государственной власти Республики Карелия, но и их должностных лиц.

Большой интерес вызывает норма ныне недействующего закона Челябинской области, которая предусматривала, что Уставный Суд области осуществляет проверку соответствия Уставу ненормативных правовых актов законодательного органа, губернатора, правительства области, органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления. Схожее положение содержится в законе Республики Саха (Якутия), в соответствии с которым Конституционный Суд республики проверяет конституционность актов правоприменительной практики органов исполнительной власти республики, то есть фактически - ненормативных актов.

С одной стороны подобная норма, безусловно, расширяет возможности для восстановления нарушенных прав граждан, но с другой - возвращает к вопросу о том, отвечает ли такое полномочие юридической природе конституционных (уставных) судов. По сложившейся практике ключевой функцией конституционных (уставных) судов является нормоконтроль, то есть «контроль за нормами» и, соответственно, они не должны осуществлять контроль за правоприменением. Вместе с тем, действующее законодательство не содержит напрямую такого ограничения и ничто не препятствует расширению компетенции конституционного суда за пределы сугубо нормоконтрольной функции, о чем свидетельствует и зарубежная практика. Если обратиться к опыту Германии, то там земельные конституционные суды в большинстве случаев наделены правом проверки действий или бездействия властей, повлекших нарушение конституционных прав[2].

Будет нелишним вспомнить, что еще в ходе работы по подготовке проекта Конституции Российской Федерации его разработчики в качестве гаранта законности указывали на институт «судебного надзора за конституционностью законов, других нормативных и правоприменительных актов»[3]. И хотя в федеральной Конституции надзор за конституционностью правоприменительных актов не был закреплен, такое закрепление вполне уместно на региональном уровне. Учитывая, что в целом по России степень загруженности конституционных (уставных) судов недостаточно высока, видится целесообразным возложение на них этой функции. Это могло бы стать эффективным механизмом защиты прав граждан в дополнение к существующей процедуре оспаривания решений и действий органов и должностных лиц в порядке административного судопроизводства.

Неоднозначна и практика по проверке конституционности публичных договоров. В большинстве субъектов конституционные (уставные) суды наделены таким полномочием. Однако законы более трети субъектов (республики Карелия, Коми, Башкортостан, Марий Эл, город Санкт-Петербург, Свердловская и Калининградская области) не предусматривают проверку договоров органами конституционной юстиции. Подобное исключение этой категории дел из предмета ведения конституционных (уставных) судов представляется недостаточно взвешенным. Несмотря на то, что такие дела крайне редко встречаются в судебной практике, они являются важной составляющей судебного нормоконтроля, поскольку международные и внутригосударственные соглашения субъектов Российской Федерации носят нормативный характер. Более того, в юридической литературе высказывается предложении о наделении региональных органов конституционной юстиции правом проверки нормативных договоров между органами местного самоуправления[4].

Интерес представляют нормы, касающиеся участия судов в установленной Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица и законодательного органа региона. В рамках этой процедуры конституционные (уставные) суды Республики Татарстан и Чеченской Республики наделены полномочиями по проверке конституционности действий и решений глав регионов. В соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики конституционный суд дает заключение о фактах неоднократного нарушения Конституции республики Парламентом Кабардино-Балкарской Республики при постановке Главой республики вопроса о роспуске Парламента. В своем заключении суд констатирует наличие таких фактов, что является правовым основанием для роспуска законодательного органа, либо их отсутствие.

Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) дает заключения о нарушении Основного закона республики при принятии решения о досрочном прекращении полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и при выражении недоверия высшему должностному лицу и руководителям органов исполнительной власти республики. Ранее действовавшая редакция закона предусматривала, что такое заключение имеет консультативное значение, не предопределяет решения вопроса в других органах и не имеет обязательной силы. Однако Конституционным законом Республики Саха (Якутия) от 08 июня 2012 г. эта часть нормы признана утратившей силу, то есть заключению Конституционного Суда придана обязательная сила.

Напрямую из вышеназванного федерального закона не вытекает возможность принятия конституционными судами подобных решений, однако исходя из позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. №8-П, для инициирования процедуры прекращения полномочий государственного органа субъекта Российской Федерации в связи с неисполнением судебных решений о признании его актов незаконными или неконституционными, необходимо принятие второго решения суда, подтверждающего уклонение государственного органа от исполнения судебного акта. В связи с этим наделение конституционных (уставных) судов субъектов РФ соответствующим полномочиями позволяет в большей степени раскрыть потенциал этих органов.

Вместе с тем, вряд ли можно считать оправданным чрезмерное расширение данного полномочия. Статья 9 Федерального закона №184-ФЗ не устанавливает неоднократность нарушений в качестве основания для роспуска законодательного органа субъекта, в связи с чем представляется недостаточно обоснованной норма закона Кабардино-Балкарской Республики о даче конституционным судом заключения о фактах неоднократного нарушения законодательным органом Конституции республики для решения вопроса о его роспуске.

Спорным остается также вопрос возможности рассмотрения органами конституционной юстиции дел по обращениям граждан в порядке абстрактного нормоконтроля. Такие нормы содержатся в законодательстве республик Башкортостан, Карелия, Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарской и Чеченской, которые включили граждан и их объединения в перечень лиц, имеющих право на обращение в суд с запросом о проверке нормативных правовых актов, вне зависимости от применения этих актов в конкретных делах. При этом законы последних трех субъектов одновременно допускают возможность обращения граждан и в порядке конкретного нормоконтроля, что является избыточным. В юридической литературе предлагается наделить правом обращения в региональные конституционные (уставные) суды в порядке абстрактного нормоконтроля не отдельных граждан, а только их группы определенной численности, что позволит использовать данный инструмент для решения тех проблем, которые имеют особое общественное значение[5].

Обращает на себя внимание позиция Конституционного Суда России, который, рассматривая дело по запросу Конституционного Суда Республики Карелия, сделал интересную оговорку о том, что «Конституционный Суд Республики Карелия, равно как и любой другой конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации, входящий в судебную систему Российской Федерации, должен исходить из того, что ... конституционное судопроизводство в силу статей 118 и 125 Конституции Российской Федерации является особой формой правосудия, имеющей специфический круг предметов проверки и рассмотрения дел, а также связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений. Между тем нарушение своих прав ... А. А. Беленький связывает не с их (оспариваемых положений) применением в конкретном деле, а непосредственно с содержанием этих законоположений»[6]. Подробнее эта мысль в Определении не развита, но и из процитированных предложений явственно следует вывод о том, что Конституционный Суд России считает неправомерным осуществление конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации абстрактного нормоконтроля по обращениям граждан.

Предпочтительнее выглядит позиция ученых, которые высказываются за более широкое применение подобного упрощенного порядка обращения граждан в суд, обосновывая это возможностью превентивного воздействия на неконституционные нормы, повышением доступности конституционного правосудия для граждан, а также ориентацией на защиту общих интересов[7].

Осуществление нормоконтроля по запросам судов также имеет некоторые различия в разрезе по регионам. В целом такая форма предусмотрена практически во всех субъектах РФ. Отсутствуют соответствующие нормы только в законах республик Башкортостан, Карелия и города Санкт-Петербурга. В Калининградской области также не предусмотрена возможность проверки уставным судом конституционности нормативных актов по запросам судов в связи с находящимися в их производстве конкретными делами. Однако Областной и Арбитражный суды области наделены правом на обращение в Уставный Суд области с запросом в порядке абстрактного нормоконтроля.

Еще более расширительно этот подход реализован в законодательстве Республики Ингушетия, где право на обращение в Конституционный Суд республики вне связи с рассматриваемыми делами предоставлено не только Верховному и Арбитражному судам республики, но и районным судам. Такое расширение сферы действия нормы явно не оправданно, поскольку районные суды не осуществляют деятельность по обобщению и анализу судебной практики, в результате которой могут быть выявлены дефекты нормативных правовых актов, требующие обращения в конституционный суд[8]. Исходя из этого Конституционным Судом Республики Ингушетия подготовлен законопроект о внесении в закон изменений в части исключения полномочий судов по обращению с запросом о проверке конституционности нормативных актов в порядке абстрактного нормоконтроля.

Требуют рассмотрения и отдельные нюансы по вопросу соотношения полномочий Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. В Законах о конституционных судах республик Адыгея, Марий Эл и Чеченской Республики предусмотрено, что суд принимает дело к своему рассмотрению, если в производстве Конституционного Суда Российской Федерации нет дела по аналогичному вопросу или принятого им решения. Что в данном случае понимается под аналогичным вопросом? Понятие «аналогичный» означает «сходный, представляющий аналогию с чем-нибудь»[9]. Должны ли рассматриваемые судом вопросы быть аналогичными до полного смешения или речь идет только о «схожести».

Нахождение в производстве Конституционного Суда Российской Федерации аналогичного вопроса можно понимать как рассмотрение дела о конституционности того же закона, который оспаривается в региональном конституционном суде, так и рассмотрение дела об оспаривании схожей нормы закона другого субъекта или даже федерального закона. Если в первом случае отстранение регионального суда от рассмотрения такого вопроса является обоснованным, то во втором может привести к сохранению юридической силы неконституционного правового акта, поскольку даже в случае признания Конституционным Судом России нормы противоречащей Конституции РФ, это не означает автоматической отмены аналогичной нормы правового акта данного региона.

Исходя из этого, более отвечающим интересам правосудия представляется подход законодателя Республики Саха (Якутия), который предусмотрел, что Конституционный суд республики приостанавливает производство по делу в случае, если в Конституционном Суде Российской Федерации находится дело по аналогичному или связанному с ним вопросу. Такой подход позволяет дождаться решения Конституционного Суда России и сформулировать позицию с учетом этого решения.

В настоящей работе перечислена лишь малая часть того разнообразия подходов, которое наблюдается при определении юрисдикции конституционных (уставных) судов. Не меньше разногласий вызывают полномочия по проверке вопросов, выносимых на референдум, рассмотрению споров о компетенции[10], предварительному контролю и другие вопросы. Все это требует более детальной регламентации компетенции региональных органов конституционной юстиции в федеральном законодательстве с тем, чтобы обеспечить равную защиту нарушенных прав на территории всех субъектов Российской Федерации.

[1] Здесь и далее использованы нормы законодательства субъектов РФ из Справочноправовой системы «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».

[2] Брусин А. М. «Двойное» конституционное правосудие: ненужная роскошь или насущная необходимость? // Вестник Уставного Суда Санкт-Петербурга. 2002. №2(3). С. 136-150.

[3] Морщакова Т. Г. Конституционные основы судебной власти // Конституционный вестник. 1991. №8. С. 39-44.

[4] Казанцев А. О. Некоторые вопросы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 63-66; Худолей К. М. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Вестник Пермского Университета. Юридические науки. 2014. № 2. С. 50-61.

[5] Брежнев О. В. Институт конституционной жалобы в субъектах Российской Федерации: нормативные модели и практика их реализации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 9. С. 58-65.

[6] Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2014 №6-О // СПС «КонсультантПлюс»

[7] Беньяминова С. А. Преимущества рассмотрения индивидуальных конституционных жалоб в порядке абстрактного нормоконтроля конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2015. № 1 (85). С. 23-28; Бондарь Н. С. Аксиология судебного конституционализма: конституционные ценности в теории и практике конституционного правосудия. Серия «Библиотечка судебного конституционализма». Вып. 2. М.: Юрист, 2013. С . 99.

[8] Брежнев О. В. Институт запроса суда общей юрисдикции, арбитражного суда в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2013. № 10. С. 30-33.

[9] Толковый словарь русского языка /под ред. Д. Н. Ушакова. Т. 1. М.: Астрель АСТ, 2000. 1568 с.

[10] См, например: Евлоев И. М. Разграничение полномочий конституционных судов по рассмотрению споров о компетенции // Материалы II Всероссийской с международным участием научно-практической конференции «Актуальные теоретические и практические вопросы развития юридической науки: общегосударственный и региональный аспекты» / отв. ред. Д В. Носов. Пермь: Зап.- Урал. ин-т экон-ки и права. 2015. С. 102-111; Никитина А. В. Разрешение споров о компетенции российскими судами: проблемы правового регулирования и перспективы его совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4. С. 46-50.