Принято считать, что полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют органы местного самоуправления. Во всяком случае, согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) по вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты. Причем перечень вопросов местного значения зависит от вида муниципального образования.

Эту позицию довольно последовательно отстаивает и Конституционный Суд РФ. По мнению Суда, недопустима подмена органов местного самоуправления органами государственной власти при решении вопросов местного значения[1].

Вместе с тем, действующее законодательство предусматривает различные механизмы осуществления полномочий по решению вопросов местного значения конкретного вида муниципального образования на ином территориальном уровне:

- заключение соглашений между поселениями и муниципальными районами, предметом которых является передача полномочий с одного уровня местного самоуправления на другой (часть 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ); ключевыми характеристиками данного механизма являются добровольность, срочность и возмездность1;

- временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (статья 75 Федерального закона № 131-ФЗ); подобные механизмы предусмотрены и в законодательстве о чрезвычайном положении; фактически эти меры являются временными и предусмотрены как обеспечительные меры, как меры ответственности, которые применяются для восстановления права на осуществление местного самоуправления, обеспечения нормального функционирования местного са- моуправления2;

1 Более подробно об этом см., напр.: Ларичев А. А. Нормативные договоры и

в сфере правового регулирования местного самоуправления в России и зарубежных государствах (на примере Финляндии и Канады) // Российская юстиция. 2015. № 12. С. 18-21; Мадьярова А. В.

соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1; Миронов Н. Местное самоуправление: незавершенный проект. Была ли реализована

правительственная концепция муниципальной реформы? // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2; Нанба С. Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6; Шугрина Е. С. Анализ судебной практики по отдельным вопросам соглашений, заключаемых в порядке части 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Городское управление. 2011. № 2. С. 21-29; Шугрина Е. С. Ответственность за нарушение условий соглашений о передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2.

2 Более подробно об этом см., напр.: Шугрина Е. С., Нарутто С. В., Заболотских Е. М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М., 2014; Шугрина Е. С. Временное осуществление полномочий одного уровня власти другим уровнем власти в условиях чрезвычайной ситуации // Практика муниципального управления. 2013. № 11. С. 28-34.

- перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ).

Последний механизм появился в Федеральном законе № 131- ФЗ в мае 2014 г. и вызвал шквал критики в научном и экспертном сообществе1, одобрение среди представителей органов государственной власти; мнение представителей органов местного самоуправления разделилось.

Вместе с тем, в новейшей истории нашей страны данный термин уже использовался2. Так, в части 1 статьи 6 Закона СССР от 9

1 См., напр.: Бабун Р. В. Вопросы местного значения и полномочия местного самоуправление: новые реалии // Местное право. 2015 № 2. С. 3-13; Бялкина Т. М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 69-73; Бялкина Т. М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8. С. 1609-1610; Васильев В. И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 5-18; Васильев В. И. Тенденции и перспективы развития законодательства о местном самоуправлении // Муниципальное право.

№ 3. С. 2-8; Выдрин И. В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. № 11. С. 75-80; Ежукова О. А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. № 3. С. 56-59; Карасев А. Т., Елькина А. В. Компетенция органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. № 8. С. 25-28; Костюков А. Н., Благов Ю. В. Конституционность муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 62-65; Костюков А. Н. Народовластие как конституционная ценность // Государственная власть и местное самоуправление.

№ 6. С. 3-8; Нанба С. Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования // Журнал российского права. № 6. С. 32-40; Соловьев С. Г. Институт перераспределения полномочий - конец российского самоуправленческого фундаментализма // Современное право. № 3. С. 22-28; Шугрина Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 68-71 и др.

2 Одним из немногих ученых, кто об этом говорит, является В. И. Васильев, который возглавлял рабочую группу, работавшую над текстом проекта закона. Более подробно об этом см.: Стенограмма Общероссийского совещания Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации на тему: апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» говорилось, что органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются данным Законом, законами союзных и автономных республик собственной компетенцией. Компетенция устанавливается с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть изменена иначе как законом. Местные Советы народных депутатов различных уровней были вправе:

- по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области хозяйственного и социально-культурного строительства с учетом местных демографических, территориальных, экономических условий и национальных особенностей;

- передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления.

Таким образом, в Законе 1990 г. были разделены передача полномочий и перераспределение полномочий. Причем последнее осуществлялось только на основе взаимного согласия.

В действующей российской Конституции РФ используются чуть другие термины: «передача полномочий», «наделение полномочиями», «разграничение предметов ведений и полномочий». В федеральном законодательстве кроме названных терминов встречается и термин «делегирование полномочий».

В 1990-х гг. ученые довольно активно обосновывали две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. По мнению В. И. Васильева наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправле- «Развитие конгресса муниципальных образований и проблемы местного самоуправления». Москва, 8 июля 2015 г. // http://www.komitet4.km.duma. gov.ru/site.xp/050056054124050048051057.html; Васильев В. И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 5-15; Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2012.

ния. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно - территориальной единицы[2]. В такой логике понимания ключевых терминов было место и термину «перераспределение полномочий» основанному на добровольности и взаимности.

Сейчас таких различий практически не проводят, термины «делегирование», «наделение», «передача» зачастую используют как синонимы. Дефекты юридической техники, вкладывание нового смысла в устоявшиеся термины создают негативное впечатление от термина «перераспределение полномочий» введенного в Федеральный закон № 131-ФЗ - в мае 2014 г. с принятием Федерального закона № 136-ФЗ[3] в статье 17 появилась новая часть 1.2 в которой стала предусматриваться возможность перераспределения полномочий. Данный механизм предусматривает:

- перераспределение полномочий осуществляется законами субъектов РФ;

- возможно перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- установлена срочность перераспределения полномочий (перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года);

- не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ некоторых полномочий органов местного самоуправления[4].

Субъекты РФ активно стали пользоваться своим правом, хотя и реализуют его по-разному. Так, в 25 субъектах РФ действуют законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований и органами государственной власти субъектов РФ, в ряде субъектов РФ приняты законы, вносящие изменения в законы субъектов РФ об организации местного самоуправления; приняты также законы, закрепляющие вопросы местного значения за сельскими поселениями[5].

По данным Минюста России по состоянию на 1 марта 2016 г. в рамках реализации Федерального закона № 136-ФЗ в 40 субъектах Российской Федерации принимались законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (с передачей полномочий по решению вопросов местного значения от органов местного самоуправления к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации); в 2015 г. такие законы затронули 3,2 тыс. муниципальных образований в 28 субъектах Российской Федерации, в 2016 г. - 5,2 тыс. муниципальных образований в 39 субъектах Российской Федерации. В Псковской и Ульяновской областях режим перераспределения полномочий вводится в действие поэтапно по группам муниципальных образований. При этом законы о перераспределении полномочий охватывают либо все муниципальные образования в пределах субъекта Российской Федерации, либо муниципальные образования отдельных видов (типов), либо выделенную по определенному принципу группу муниципальных образований (к примеру, Владивостокскую агломерацию в Приморском крае, приграничные районы в Псковской области), либо отдельные муниципальные образования, прямо указанные в законе[6].

Наиболее часто перераспределялись полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: в 21 субъекте Российской Федерации с 2015 г. и еще в 10 - с 2016 г. При этом законы 11 субъектов Российской Федерации затронули только столицы и административные центры субъектов Российской Федерации, а законы еще 3 субъектов Российской Федерации - также и некоторые непосредственно прилегающие к ним муниципальные образования. Из полномочий по решению вопросов местного значения наиболее часто перераспределялись полномочия в сферах территориального планирования, землепользования и застройки, несколько реже - в сфере энерго-, тепло- и водоснабжения, а также полномочия в области здравоохранения, культуры и спорта. Масштабные проекты по перераспределению полномочий, охватывающие по несколько десятков полномочий из различных сфер деятельности, реализованы в Московской и Орловской областях, а также в Ненецком автономном округе[7].

В качестве иллюстрации последнего можно привести закон Московской области от 24 июля 2014 г. № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» (суда по дате закона, он был принят практически сразу после появления Федерального закона № 136-ФЗ). Названным законом органы государственной власти Московской области фактически изъяли 19 полномочий у городских поселений, 7 полномочий у сельских поселений, 23 полномочия у муниципальных районов, 21 полномочие у городских округов.

На основании Закона Орловской области от 10 ноября 2014 г. № 1686-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области и органами государственной власти Орловской области» органами государственной власти Орловской области изъяты 15 полномочий у городских поселений, 1 полномочие у сельских поселений, 25 полномочия у муниципальных районов, 21 полномочие у городских округов.

Данная практика вызывает большую тревогу и высвечивает серьезную проблему, на которую эксперты изначально обращали внимание: в регионах, где данных механизм активно реализуется, происходит выхолащивание местного самоуправления, нарушение права на его осуществление[8]. Для предотвращения этого высказываются предложения расширить круг вопросов местного значения, полномочия по которым не могут осуществляться органами государственной власти. Например, по мнению АСДГ необходимо отнести вопросы землепользования и градорегулирования (для городских округов) к числу «обязательных» (недопустимых для изъятия) или четко указать пределы возможного вмешательства органов государственной власти субъекта Российской Федерации в решение данного круга вопросов. Нет этих полномочий - нет местного самоуправления[9].

Однако вместо этого принимается Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 485-ФЗ) в котором подчеркивается, что механизм перераспределения полномочий, предусмотренный в части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ распространяется на Жилищный и Градостроительный кодексы РФ, Федеральные законы «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», «О рекламе», «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», «О теплоснабжении», «О водоснабжении и водоотведении».

«Подобная практика противоречит конституционной природе местного самоуправления, подразумевающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также Европейской хартии местного самоуправления, в которой закреплено, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (пункт 2 статьи 4). Нарушается один из базовых принципов местного самоуправления - самостоятельность, предполагающий, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти непосредственно и через органы местного самоуправления выступает население муниципального образования[10]. В конечном счете самостоятельность местного самоуправления определяется его компетенцией, включающей предметные сферы деятельности местного самоуправления и полномочия по решению вопросов местного значения»[11].

Механизм перераспределения полномочий в существующем ви-

де породил большое количество судебных решений в судах разной юрисдикции1. Все это свидетельствует о порочности использованной юридической конструкции. Кстати, некоторые ученые называют по несколько десятков замечаний к ней2. Рассмотрим отдельные элементы существующего механизма перераспределения полномочий, предусмотренного частью 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ.

Обоснование необходимости изъятия полномочий органов местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствуют требования о необходимости определения законами Российской Федерации каких-либо обстоятельств или критериев (например, уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований) для перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи органам государственной власти субъектов РФ. Анализ законов субъектов РФ показывает, что они и не особо стремятся как-то обосновать свою деятельность по изъятию

1 См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 г. № 879-О; Определение Верховного Суда РФ от 4 августа 2016 г. № 4-АПГ16-12, от 28 марта 2016 г. № 305-КГ16-1335 по делу № А41-81952/2014, от 15 марта 2016 г. № 305-КГ16-578 по делу № А41-64937/14, от 12 февраля 2016 г. № 305- КГ15-19388 по делу № А41-47014/2014, от 12 февраля 2016 г. № 305-КГ15-19386 по делу № А41-13839/2015, от 12 февраля 2016 г. № 305-КГ15-17044 по делу № А41-28917/2012, от 01 февраля 2016 г. № 305-КГ15-16227 по делу № А41- 79928/2014, от 15 января 2016 г. № 305-КГ15-17620 по делу № А41-78285/2014, от 11 января 2016 г. № 305-КГ15-17029 по делу № А41-39606/14, от 28 декабря 2015 г. № 305-КГ15-16785 по делу № А41-73064/2014, от 28 декабря 2015 г. № 305-КГ15-16643 по делу № А41-73226/2014 и от 29 марта 2016 г. № 305-КГ16- 1374 по делу № А41-2219/2015 (Московская область); Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 02 марта 2016 г. № 55-АПГ16-1 (Республика Хакасия); Определения Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. № 63-АПГ15-1 и от 04 февраля 2015 г. № 63-АПГ14-6 (Ненецкий автономный округ); Определение Верховного Суда РФ от 23 сентября 2015 г. № 91-АПГ15-9 (Псковская область); Определение Верховного Суда РФ от 12 августа 2015 г. № 1-АПГ15-11 (Архангельская область); Определение Верховного Суда РФ от 15 июля 2015 г. № 14-АПГ15-12 (Воронежская область).

2 Бабун Р. В. 2014 г. в истории местного самоуправления России: вперед или назад // Местное право. 2015. № 1. С. 13-20; Соловьев С. Г. Институт перераспределения полномочий - конец российского самоуправленческого фундаментализма // Современное право. 2016. № 3. С. 22-28.

полномочий органов местного самоуправления. На этом фоне выделяется Закон Приморского края от 18 ноября 2014 г. № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» в первой статье которого говорится о том, что он предназначен для формирования и развития Владивостокской агломерации.

Очевидно, что развитие территорий требует определенной согласованности и координированной деятельности разных уровней публичной власти. Очевидно, что при подготовке на федеральном уровне решений по вопросам регионального развития в обязательном порядке должно учитываться каким образом планируемые изменения отразятся не только на положении субъектов Федерации, но и на муниципальных образованиях. Необходимо создание механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при разработке и принятии решений, связанных с развитием территорий, решением ряда других вопросов. В Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» говорится, что организация и функционирование системы стратегического планирования основывается на принципах единства и целостности, разграничения полномочий. Необходим разумный баланс между этими взаимоисключающими принципами.

Учет мнения населения и/или органов местного самоуправления. В Законе СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» механизм перераспределения предполагал взаимное соглашение сторон, что означает не просто выявление мнения органов местного самоуправления, но их согласие.

В Европейской Хартии местного самоуправления подчеркивается, что необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся (часть 6 статьи 4).

В части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ перерас-

пределение полномочий осуществляется в одностороннем порядке в форме закона субъекта РФ. Нигде не говорится о том, что такое перераспределение осуществляется по инициативе органов местного самоуправления или с их согласия.

В ряде законов субъектов РФ указывается, что мнение органов местного самоуправления учитывается в порядке, определенном правительством субъекта РФ (это предусмотрено, например, в Московской, Орловской областях). Однако ознакомление с формами учета мнения органов местного самоуправления показывает, что это скорее фикция, чем учет реальных интересов местного самоуправления. Реальными инструментами влияния органы местного самоуправления не наделяются. Так, согласно Постановления Правительства Орловской области от 27.01.2015 № 40 «Об утверждении Порядка учета мнения органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области при реализации полномочий, предусмотренных Законом Орловской области от 10 ноября 2014 г. № 1686-ОЗ „О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области и органами государственной власти Орловской области“» формами учета мнения органов местного самоуправления являются:

запрос органами исполнительной государственной власти Орловской области у органов местного самоуправления информации, касающейся вопросов реализации соответствующих полномочий;

согласование с органами местного самоуправления проектов решений органов исполнительной государственной власти Орловской области по вопросам реализации соответствующих полномочий;

комиссионное рассмотрение замечаний органов местного самоуправления на проекты решений органов исполнительной государственной власти Орловской области по вопросам реализации соответствующих полномочий с привлечением представителей соответствующих органов местного самоуправления.

Ни в одном из законов субъектов РФ не предусматривается возможность учета мнения населения непосредственно. В том числе там, где проводятся сходы.

Какие полномочия могут быть перераспределены. В части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (кроме тех, которые запрещено перераспределять).

Анализ норм федерального законодательства показывает, что под эту формулу могут попасть как полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (движение полномочий снизу-вверх), так и полномочия органов государственной власти субъектов РФ (движение полномочий сверху-вниз)[12].

Анализ норм федерального законодательства позволяет выделить следующие группы полномочий органов местного самоуправления (к данному перечню следует добавить и полномочия, перечисленные в Конституции РФ (статьи 130-132)):

- полномочия по решению вопросов местного значения (статьи 14, 15, 16, 79 Федерального закона № 131-ФЗ)

- полномочия, которыми обладают органы местного самоуправления и которые не привязаны к конкретным вопросам местного значения (например, статьи 17, 22, 24, 35 и др. Федерального закона № 131-ФЗ; особую подгруппу составляют исключительные полномочия представительного органа муниципального образования;

- полномочия органов местного самоуправления, содержащиеся в отраслевом законодательстве (по различным оценкам таких федеральных законов около 200[13]; в этих законах содержатся в основном полномочия органов местного самоуправления в отдельных областях или сферах общественной жизни, однако встречаются и полномочия, например, по принятию квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы)); особую подгруппу составляют полномочия, которые приводятся в Федеральном законе № 485-ФЗ.

Возникает вполне закономерный вопрос: все ли полномочия органов местного самоуправления могут быть «перераспределены- ми»? При ознакомлении с содержанием части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ возникает впечатление, что можно перераспределять все полномочия, кроме тех полномочий, которые запрещено перераспределять.

По мнению Минрегиона России[14] объектом перераспределения могут быть как отдельные вопросы местного значения, так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения. Единый либо дифференцированный перечень полномочий, относимых к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, устанавливается субъектом РФ исходя из целей перераспределения полномочий (повышение эффективности управления инфраструктурой урбанизированных территорий, реализация проектов развития территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения одного или нескольких вопросов местного значения и т. п.)[15]. Обращает на себя внимание, что в данных Методических рекомендациях происходит смешение «вопросов местного значения» и «полномочий органов местного самоуправления». Однако, несмотря на это, возникает впечатление возможности перераспределять любые полномочия, кроме тех, которые запрещено перераспределять.

На сайте комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления содержатся разъяснения, что перераспределяться могут только полномочия, подпадающие под действие Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ[16]. Эта позиция направлена в определенной степени на защиту органов местного самоуправления, однако не вытекает из буквального содержания норм части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ.

В настоящее время процесс перераспределения полномочий носит хаотичный характер, органы государственной власти изымают у органов местного самоуправления любые полномочия по своему усмотрению. Выше уже приводились данные Минюста России, из которых следует, что перечень фактически изымаемых полномочий органов местного самоуправления, существенно расходится с концепцией Федерального закона № 485-ФЗ. Получается, что такое произвольное перемешивание полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления может привести к полному уничтожению местного самоуправления, дефакто трансформации его в местное управление, переходящее в местное государственное управление. Местное самоуправление становится фикцией.

С. Г. Соловьев вполне справедливо поднимает вопрос о максимальном количестве изъятых полномочий: допускает ли часть 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ возможность фактической передачи на региональный уровень всех допустимых к передаче полномочий органов местного самоуправления, составляющих суть местного самоуправления? При этом не превратятся ли органы местного самоуправления подобных муниципалитетов в "почтовый ящик" по передаче писем, жалоб и предложений в органы государственной власти субъекта Российской Федерации?[17]

Финансово-экономическая составляющая перераспределения полномочий. В законодательстве о местном самоуправлении давно оперирует принципами «имущество вслед за полномочиями» и

«деньги вслед за полномочиями». Должно ли перераспределение полномочий приводить к перераспределению имущества и изъятию у органов местного самоуправления муниципальной собственности, если соответствующие полномочия осуществляются органами государственной власти субъектов РФ? Влияет ли на ответ срочный характер перераспределяемых полномочий?

В разъяснениях комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления со ссылкой на решения Конституционного Суда РФ констатируется, что при передаче имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий должно быть соблюдение общих принципов и гарантий, в т. ч. наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления. Комитет подчеркивает, что не допускается возможность произвольного изъятия в связи с перераспределением полномочий ни доходов из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ, ни объектов муниципальной собственности[18].

Анализ правоприменительной практики показывает, что органы государственной власти субъектов РФ изымают имущество, находящееся в муниципальной собственности. Суды не защищают права муниципальных образований в этой части.

Однако, есть случаи, когда органы государственной власти предусматривают осуществление изымаемых полномочий за свой счет. Например, в Законе Чувашской Республики от 29 декабря 2015 г. № 84 «О перераспределении полномочий в области дорожной деятельности по проектированию, строительству, реконструкции автомобильных дорог общего пользования местного значения между органами местного самоуправления городских, сельских поселений и муниципальных районов Чувашской Республики и органами государственной власти Чувашской Республики» говорится о том, что изъятые у органов местного самоуправления полномочия осуществляются Кабинетом Министров Чувашской Республики или уполномоченным органом за счет

средств республиканского бюджета Чувашской Республики в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели законом Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики.

Срок перераспределения полномочий. Согласно части 1.2 статьи 17 Федерального закона № 1321-ФЗ перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъектов РФ вступают в силу с начала очередного финансового года. Иными словами, полномочия изымаются на довольно длительный срок; в среднем срок полномочий законодательных органов государственной власти субъектов РФ составляет 5 лет.

Встречаются случаи, когда полномочия изымаются и на более длительный срок. Например, на основании Закона Приморского края от 18 ноября 2014 г. № 497-КЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Приморского края перераспределяются на срок полномочий Законодательного Собрания Приморского края пятого созыва. По окончании срока полномочий Законодательного Собрания Приморского края пятого созыва полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Приморского края перераспределяются на срок полномочий Законодательного Собрания Приморского края шестого созыва.

Можно приводить аналогичные примеры по другим субъектам РФ. Это говорит о том, что органы государственной власти субъектов РФ рассматривают данные полномочия как свои собственные и не собираются в обозримом будущем «возвращать» их органам местного самоуправления.

Таким образом, изъятие вышеназванных полномочий из компетенции органов местного самоуправления происходит «всерьез и надолго», именно поэтому предполагаются дальнейшие изменения в данном направлении федерального законодательства.

Если федеральный законодатель считает подобную ситуацию оправданной, то в этом случае логичнее произвести корректировку соответствующих статей Федерального закона № 131-ФЗ, относящих в настоящее время данные положения к числу вопросов местного значения. В противном случае обоснованно возникает вопрос о том, насколько складывающаяся практика соответствует нормам Конституции РФ, закрепляющей, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения[19].

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения[20].

Таким образом, очевидно, что существующим механизм перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ требует дальнейшего изучения и совершенствования. Необходим мониторинг региональных законов, правоприменительной практики, которые важны для оценки регулирующего воздействия норм действующего федерального законодательства, законодательства субъектов РФ.

[1] Постановления Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П, от 24 декабря 2012 г. № 32-П, от 1 декабря 2015 г. № 30-П.

[2] Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 417; Наумов С. Ю., Подсумкова А. А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: Форум, 2009. 352 с.; Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999.

[3] Здесь и далее речь идет о Федеральном законе от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“».

[4] Не могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления: по управлению муниципальной собственностью; по формированию, утверждению и исполнению местного бюджета; по осуществлению охраны общественного порядка; по установлению структуры органов местного самоуправления; по изменению границ муниципального образования; по принятию устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; по установлению официальных символов муниципального образования; по учреждению печатного средства массовой информации; по осуществлению международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

[5] Нанба С. Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования // Журнал российского права. 2016. № 6. С. 32-40.

[6] Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2015 г. - начало 2016 г.). Мониторинг минюста РФ // http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya- sistemy-mestnogo-samoupravleniya.

[7] Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2015 г. - начало 2016 г.). Мониторинг минюста РФ // http://minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya- sistemy-mestnogo-samoupravleniya.

[8] Уже стала появляться судебная практика по этой категории дел. См., напр.: Определение Конституционного Суда РФ от 26.04.2016 № 879-О.

[9] Бабун Р. В. 2014 г. в истории местного самоуправления России: вперед или назад // Местное право. 2015. № 1. С. 17.

[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» в связи с жалобой муниципального образования - городского округа „Город Чита“».

[11] Нанба С. Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования // Журнал российского права. 2016. № 6. С. 32-40.

[12] Эти вопросы в данной статье не рассматриваются, хотя являются довольно важными.

[13] Васильев В. И. Тенденции и перспективы развития законодательства о местном самоуправлении // Муниципальное право. 2015. № 3. С. 2-8; Нанба С. Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования // Журнал российского права. 2016. № 6. С. 32-40.

[14] Министерство было упразднено в сентябре 2014 г.

[15] Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“». Разработаны Минрегионом России 2014 г. // СПС КонсультантПлюс.

[16] URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052052057124050048049049.html.

[17] Соловьев С. Г. Институт перераспределения полномочий - конец российского самоуправленческого фундаментализма // Современное право. 2016. № 3. С. 22-28.

[18] URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052052057124050048049049.html.

229

[19] Бялкина Т. М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 69-73.

[20] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».