Исходя из легального определения, установленного в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ[1], местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой форму народовластия. Вместе с тем с момента провозглашения самостоятельности местного самоуправления говорить о высокой активности населения в решении вопросов местного значения так и не представилось возможным. Корни этой проблемы, на наш взгляд, носят объективный характер и упираются в ментальность, определяющую правовую пассивность жителей муниципальных образований. Постепенная переориентация законодателя на усиление значения государственного аппарата в осуществлении местного самоуправления все больше отдаляют население от непосредственной реализации власти на муниципальном уровне.

В то время как со стабилизацией социально-экономической ситуацией в Российской Федерации логично предположить, что законодательное закрепление новых форм и возможностей для населения решать вопросы местного значения, всестороннее внедрение в жизнь местного самоуправления современных коммуникационных технологий создали бы базу для более активного включения жителя муниципального образования в решение вопросов местного значения. Представляется, что подобные преобразования должны быть направлены на гарантированность формы непосредственной демократии, поскольку уверенность в значимости и обязательном учете мнения жителя муниципального образования, обеспечит, если не высокую правовую активность населения в сфере местного самоуправления, то, по меньшей мере, правовой интерес, который станет важной ступенью для ее достижения.

В качестве одной из наиболее важных новаций рассматривается повышение роли населения в осуществлении муниципального нормотворчества в соответствии с требованиями принципов конституционности и законности посредством общественного нормоконтроля. Представляется, что формы внутреннего муниципального и общественного нормоконтроля, являются перспективными направлениями для укрепления реальности местного самоуправления как формы народовластия, в отличие от идеи рассмотрения его в качестве института управления муниципальным хозяйством.

Если обратиться к теме нормоконтроля в общем, то необходимо отметить, что практика его осуществления подтверждает назревшую необходимость в новом теоретическом осмыслении и систематизации института. Регулярно вносимые изменения в законодательство о нормоконтроле представляют собой своеобразный «ямочный ремонт» - устранением одного противоречия в регулировании, в большинстве случаев порождается другое. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 298-ФЗ «О внесении изменений в главу V Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, который предусматривает применение к региональным правотворческим органам в случае осуществления в отношении них внешнего нормоконтроля положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Для муниципальных правотворческих органов, значительно более нуждающихся в подобной гарантии, принципа защиты от необоснованного или чрезмерного вмешательства органов государственного нормоконтроля не предусматривается.

Термин «нормоконтроль» успешно введенный в правоприменительную деятельность Конституционным Судом РФ, на сегодняшний день активно применяется высшим органом конституционной юстиции: анализируются основные элементы системы нормоконтроля, выявляются наиболее острые проблемы его реализации. Так, нормоконтрольная деятельность является основным предметом освещения в последнем информационно-справочном обзоре Конституционного Суда РФ - Информации «Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности», одобренной решением Конституционного Суда РФ от 23 июня 2016 г.[2]

Указывается, что в своих решениях Конституционный Суд РФ выявляет нормотворческие дефекты и сводит к минимуму их негативное воздействие собственными, специфическими способами, в том числе, толкованием, уточнением нормативного содержания. Однако орган высшей конституционной юстиции подчеркивает, что окончательное устранение нормотворческих дефектов является обязанностью законодателя и достижимо лишь при осуществлении системной нормоконтрольной деятельности.

Формы, как элементы системы нормоконтроля, определяют сущность нормоконтрольной деятельности, поскольку отражают технологии ее осуществления. Разные механизмы нормоконтрольной деятельности в сфере местного самоуправления обусловлены качественным и количественным разнообразием муниципальных правовых актов, а также субъектным составом, ее осуществляющим, с разным объемом компетенции и юридическим значением результатов деятельности. Нами предлагается положить в основу систематизации института нормоконтроля концепцию «контроля за нормой», предполагающую, что предмет нормоконтроля, в частности, муниципальные правовые акты, имеющие нормативное содержание, опосредуют полномочия субъектов применять к ним различные формы - механизмы осуществления контроля.

Таким образом, если форма юридической деятельности носит контрольный характер, с точки зрения общей теории права, и ее непосредственным предметом являются правовые акты, имеющие нормативное содержание, то она будет являться элементом нормоконтроля. Исходя из содержания сформулировать дефиницию формы нормоконтрольной деятельности представляется логичным следующим образом - это конкретный способ осуществления нормоконтроля, служащий его выражением; совокупность проверочных действий и технологий, осуществляемых в определенном порядке (по стадиям) в целях достижения задач и целей нормоконтроля разными субъектами в рамках одного или нескольких его видов.

Особенностью института свидетельствующей об отсутствии непротиворечивой его системы, является то, что или определенная форма нормоконтроля реализуется в рамках только одного его вида, или она носит универсальный характер и разными субъектами нормоконтроля могут применяться одинаковые формы и технологии его реализации.

В сфере местного самоуправления формы нормоконтрольной деятельности, на наш взгляд, являются наиболее эффективными способами проверки, как качества муниципального нормотворчества, так и качества деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за муниципальными правовыми актами обладает особым для государства значением, поскольку данный уровень нормотворчества наиболее приближен к населению и охватывает ежедневные и жизненно важные потребности граждан. Закрепление на федеральном уровне принципа самостоятельного решения населением вопросов местного значения должно предопределять эффективность данной деятельности, однако наличие свободы местных органов власти в отсутствие должной законодательной регламентации нормоконтроля зачастую приводит к вседозволенности и нарушениям прав и свобод человека.

К ведущим формам нормоконтроля в сфере местного самоуправления относятся мониторинг и экспертиза муниципальных правовых актов, как применяемые любыми субъектами и в отношении всей совокупности муниципальных правовых актов, из чего следует, что они носят универсальный характер.

Мониторинг и экспертиза нормативных правовых актов, отражают динамику и статику нормоконтроля соответственно. Мониторинг муниципальных правовых актов обладает плановым характером, позволяющим последовательно отслеживать все изменения нормативного правового акта с учетом развития или модификации регулируемых общественных отношений, либо с точки зрения новых редакций актов обладающих более высокой юридической силой. Необходимо отметить особую значимость и тесную взаимосвязь с нормоконтролем мониторинга правоприменения, планового контроля за индивидуальными правовыми актами. Обосновывая вывод тем, что данная форма контроля позволяет выявить закономерности в правоприменении, свидетельствующие о правовых деформациях нормативных правовых актов, на основе которых изданы индивидуальные правовые установления, кроме того, в тех случаях, когда индивидуальные правовые акты не соответствуют закону, невозможно правомерное применение нормативных правовых актов.

Необходимо провести дифференциацию между терминами мониторинг нормативных правовых актов и правовой мониторинг, соотносящимися как часть и целое, так как помимо нормативных правовых актов предметами правового мониторинг могут выступать правовое поле, реализация права законодательной инициативы и другие. Термины экспертиза нормативных правовых актов и правовая экспертиза нормативных правовых актов, которые, наоборот, соотносятся как целое и часть, поскольку экспертиза нормативных правовых актов может носить правовой, научный и специализированный (отраслевой) характер.

В рамках экспертизы нормативный правовой акт исследуется в том состоянии, в котором находится в момент проведения проверки, предшествующие изменения не рассматриваются. Экспертиза нормативных правовых актов часто осуществляется на содержательной стадии мониторинговой деятельности, сочетание данных форм нормоконтроля позволяет соединить их положительные характеристики, необходимые для всесторонней оценки правового акта и подготовки научно обоснованных предложений по его совершенствованию. Стадии проведения экспертизы нормативных правовых актов соответствуют мониторинговым, но кроме них, на наш взгляд, необходимо выделят подготовительную и итоговую, на которых устанавливаются дополнительные обязанности и возможности субъектов, применяющих данную форму нормоконтроля.

Экспертиза в том случае, когда она проводится в отношении муниципальных правовых актов, принятых в сфере предпринимательской деятельности, становится перспективной формой нормоконтроля, нуждающейся в подробном теоретическом осмыслении. В качестве примера можно привести получающую все большее распространение «рисковую экспертизу», проводимую в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»1.

Потенциальное развитие данного вопроса видится в осмыслении коррупциогенности и положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской деятельности, в качестве специальных критериев, по которым в рамках нормоконтроля определяется соблюдение принципа законности.

К нормоконтролю, который применяется в отношении только муниципальных правовых актов, в первую очередь, относится их государственная регистрация. Включение в единый регистр муниципальных нормативных правовых актов, регистрация уставов, изменений к ним являются основными формами нормоконтроля в сфере местного самоуправления, поскольку применяются ко всем его предметам. Государственная регистрация уставов муниципальных образований относится к предварительному нормоконтролю и носит разрешительный характер. Критерии отказа в регистрации муниципальных правовых актов, на наш взгляд, носят объективный характер и содержательно являются правовыми деформациями.

Включение нормативов, принятых на уровне местного самоуправления, в государственный регистр муниципальных нормативных правовых актов носит уведомительный характер. В рамках юридической обработки норматива, обязательной стадии данной формы нормоконтроля, выявляются правовые деформации, а также определяются такие характеристики акта, как нормативность и взаимосвязь с иными актами муниципальных образований. Последнее в большинстве своем носит субъективный характер и в равной степени зависит от квалификации исполнителя в регионе и на местах. Устранило бы отчасти указанную проблему закрепление легально разработанного определения нормативности.

Исходя из того, что под формой нормоконтроля понимается совокупность последовательно связанных между собой действий, исключение или ненадлежащее осуществление даже одного из них, приведет к порочности данной формы, поэтому регистрация уставов муниципальных образования и включение в единый федеральный регистр муниципальных правовых актов отнесены к самостоятельным формам нормоконтроля. Кроме того без прохождения регистрации Уставов муниципальных образований, как целостного механизма, основной акт муниципального образования или изменения в него не вступят в законную силу. Каждое действие правового характера, в совокупности составляющих какую-либо из форм нормоконтроля, обладает определенной нормоконтрольной ценностью. Например, в рамках включения акта местного самоуправления в региональный регистр проводится его юридическая обработка[3], при завершении которой могут быть выявлены случаи внесения изменений в ранее принятый акт заменой прежнего экземпляра акта новым, а не путем издания изменяющего муниципального правового акта[4]. Однако окончательный результат данных форм правовой деятельности достигается только при совершении всех необходимых действий, обозначенных законодателем в качестве механизма проведения государственной регистрации Уставов муниципальных образований и включения в единый феде

ральный регистр муниципальных правовых актов, что и опосредовало их исследование в качестве единых и самостоятельных форм нормоконтрольной деятельности.

Более подробное исследование данных форм нормоконтрольной деятельности выглядит значимым прикладным исследованием для деятельности органов юстиции и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, уполномоченных в сфере нормоконтроля, поскольку, большое количество теоретических и практических пробелов в реализации рассмотренных механизмов нормоконтроля, препятствуют достижению высокой его эффективности.

Законодательная основа распространения форм общественного нормоконтроля, как механизмов повышения качества принимаемых нормативных правовых актов, в том числе на муниципальном уровне власти, была создана Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1. Активный контроль жителей муниципального образования за качеством муниципальных правовых актов возможен за счет создания дополнительных практических механизмов его реализации. Так, необходимой характеристикой общественного нормоконтроля подлежит рассмотрению высокая результативность его осуществления, которая может быть реализована за счет придания данному виду контроля императивного характера. Представляется, что обязательный учет результатов общественного нормоконтроля должен стать частью правотворческого процесса независимо от того, подготовлен он на основании проведения императивных форм, публичных слушаний и независимой экспертизы, или консультативных опросов и заслушивания и обсуждения отчетов деятельности депутатов. Возможными преобразованиями в данной сфере видится возложение обязанности на органы и должностные лица, уполномоченные в сфере муниципального нормотворчества, информировать субъектов общественного нормоконтроля о результатах рассмотрения итогового документа контрольной деятельности. В таком случае субъект, приняв- шиймуниципальный нормативный правовой акт или акт, имеющий отдельные нормативные положения, который являлся предметом общественного нормоконтроля, должен будет рассмотреть направленный им итоговый документ, подготовленный по результатам общественного контроля, и направить субъектам общественного контроля обоснованный ответ. Представляется, что уклонение от рассмотрения итогового документа общественного нормоконтроля должно стать основанием для обращения его субъектов в суд.

Применительно к критериям нормоконтроля, по которым он должен проводиться субъектами общественного контроля, представляется, что первоочередным или основным требованием, проверка на соответствие, которому может быть проведена, является целесообразность. Конкретизируя это положение, необходимо отметить, что именно население муниципального образования может обозначить реальные цели и задачи муниципального правового акта с точки зрения интересов местного сообщества и ответить на основной вопрос, заложенный в критерии: существует ли необходимость правого регулирования данной сферы общественных отношений. То есть население муниципального образования является самым «профессиональным» субъектом, способным осуществлять нормоконтроль по критерию целесообразности. Если в единичных случаях будет обращено внимание представителями юридической профессии в рамках проведения общественного нормоконтроля на несоответствие муниципального правового акта иным критериям, в том числе конституционности и законности, то это будет только положительным сопутствующим эффектом. Но необходимо подчеркнуть, что исходя из предложенной концепции нормоконтроля, объективная неспособность проводить нормоконтроль представителями гражданского общества по критериям конституционности, законности или иным не должна стать причиной изъятия данной деятельности субъектов общественного контроля из единой системы контроля за качеством муниципального правового акта.

Общественный нормоконтроль по своей природе, даже с учетом представляемых необходимыми изменений по усилению значения его результатов, останется «мягким» или рекомендательным. Соответственно, не могут быть жесткими, исчерпывающим образом сформулированными и критерии его осуществления, как конституционность или законность. Вместе с тем, представляется, что целесообразность принятия акта можно рассматривать в качестве критерия первоосновы, при несоблюдении которого теряют значимость идеальное соблюдение конституционности и законности в акте.

При популяризации данных идей большинство существующих форм муниципальной демократии получит новые возможности для применения. Противоположный подход, а именно установления критерия специализации субъектов общественного контроля для осуществления нормоконтрольных полномочий, не будет способствовать развитию гражданского общества и реальности местного самоуправления, отмечаемых ведущими му- ниципалистами страны в качестве основного направления правовой политики, хотя, безусловно, и повысит уровень профессионализма нормоконтроля.

Благоприятные условия для развития перспективных форм нормоконтроля, в большинстве своем общественного его вида, в сфере местного самоуправления может создать более информативные и доступные для ознакомления официальные сайты субъектов, его осуществляющих, или в случае их отсутствия, размещение сведений о результатах проведенного общественного нормоконтроля на официальных сайтах муниципальных образований в сети «Интернет», что также разрешит проблемы информационной обеспеченности и открытости муниципальной власти, являющиеся преградами для общественного нормоконтроля.

Комплексное теоретическое осмысление института нормоконтроля в целом и особенностей его осуществления на различных уровнях правой системы приведет к его систематизации и значительному повышению эффективности. Формирование в теории права единого понятия нормоконтроля, теоретическое построение системы нормоконтрольной деятельности и практическая реализация взаимодействия основных ее элементов создаст устойчивую основу системы правовых актов, обладающих высоким качеством.

[1] См. ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[2] Информация «Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013-2015 гг.)»: одобрено решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016 г. // Документ опубликован не был. Официальный сайт Конституционного Суда РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.ksrf.ru/

[3] Об областном регистре муниципальных нормативных правовых актов: закон Оренбургской области от 25 декабря 2008 г. № 2694/563-IV // Южный Урал. 2008. 27 дек. (№ 215). Ст. 3.

[4] Напр., справка об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов Мурманской области за 2012 г. // Официальный сайт Министерства юстиции Мурманской области [Электронный ресурс]. URL: http://minjust.gov-murman.ru/areas-of-activity/registr/.