Собственность муниципальных образований государственной не является, поскольку закреплена в Конституции РФ в качестве одной из самостоятельных форм собственности наряду с частной, государственной и иными (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212, 215 Гражданского кодекса РФ). Согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ муниципальная собственность - это имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Осуществление от имени соответствующего муниципального образования собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и государственные органы, органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте и в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 Гражданского кодекса РФ). Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.

В связи с этим муниципальное имущество, подобно государственному, также делится на две части (ст. 215 п. 3 Гражданского кодекса РФ). Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления, а другая, нераспределенная часть составляет казну соответствующего муниципального образования. С точки зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет значение, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам[1].

Исходными субъектами носителями права муниципальной собственности является само население муниципального образования в лице представительного органа и администрации. Разграничение их конкретных полномочий в отношении муниципального имущества должно происходить прежде всего на основе разделения их функций. Исключительной компетенцией представительного органа является определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, контроль за деятельностью администрации по управлению и распоряжению муниципальной собст- венностью[2].

Приобретение и отчуждение муниципальной собственности определяют муниципальные органы:

- ведут реестр (учет) муниципальной собственности;

- вправе создавать, реорганизовать и ликвидировать муниципальные предприятия и учреждения;

- передавать имущество некоммерческим объединениям в собственность или в управление;

- осуществлять приватизацию муниципальной собственности (в т. ч. продажу на аукционе имущества и акций муниципальных предприятий)

- контролируют эффективность использования и сохранность муниципальной собственности.

В качестве специфического субъекта, владеющего и пользующегося объектами муниципальной собственности выступает территориальное общественное самоуправление (ТОС). В отношении собственности ТОС существует мнение, согласно которому если территориальное общественное самоуправление будет зарегистрировано как одна из форм некоммерческой организации - общественная организация, то соответственно и ее собственность следует рассматривать как разновидность собственности общественного объединения[3] . Вообще о форме собственности ТОС в науке нет единого мнения. Так, одни считают ее особой разновидностью общественной собственности[4], аргументируя тем, что исходными субъектами - носителями прав муниципальной собственности является само население в лице представительного органа и администрации[5], да и статья 29 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не относит собственность ТОС к муниципальной собственности; другие - одной из разновидностей муниципальной собственности[6]. Имущество ТОС обладает теми же признаками, что и собственность муниципальная, основной из которых заключается в том, что она принадлежит населению, осуществляющему местное самоуправление. А ТОС - это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Следовательно, любое имущество ТОС должно служить осуществлению собственных инициатив ТОС по вопросам местного значения. Осуществлению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения должно служить и муниципальное имущество. Таким образом, имущество, находящееся во владении и пользовании ТОС обладает теми же признаками, что и муниципальная собственность, а, следовательно, является его частью[7].

Признав гражданскую правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс РФ, однако, позволяет выступать в гражданско-правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской правоспо- собности[8].

В гражданско-правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в качестве их субъектов выступают именно муниципальные образования, а органы местного самоуправления при этом - их представителями. Поэтому участие органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях не может снижать гражданскую правосубъектность муниципальных образований.

Наиболее важны из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием как субъектом гражданских правоотношений, права собственника муниципального имущества.

Субъектами права муниципальной собственности выступают: органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, население муниципального образования.

Так, публично-правовые образования, т. е. сама Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования обобщенно именуют «юридическими лицами публичного права». Одним из первых, кто предпринял монографическое исследование этой проблемы в современных условиях, стал В. Е. Чиркин, который пришел к выводу, что сама категория юридического лица не есть нечто исключительно присущее частному праву и что существуют юридические лица публичного права, к которым, помимо публично-правовых образований и их органов, осуществляющих публичную власть, относятся практически все иные некоммерческие организации, действующие в целях общего блага путем сотрудничества с публичной властью или давления на нее (начиная от политических партий и заканчивая органами общественной самодеятельности). По его мнению, к юридическим лицам относится любое образование, так или иначе связанное с публичной властью (необязательно осуществляющее публично-властные полномочия) и действующее для достижения не личных интересов, а общего блага[9].

Прежде всего, нужно учесть, что юридическое лицо публичного права не гражданско-правовое, а публично-правовое образование.

Во-первых, его назначение - не участие в гражданском обороте, не осуществление предпринимательской деятельности в сфере производства, обслуживания и др. (такие виды деятельности могут быть только побочными), а особое целевое назначение с точки зрения реализуемых интересов. Это осуществление общественных интересов, а иногда также и общей воли определенного территориального публичного коллектива населения[10]. Если у юридического лица публичного права есть какие-то ци- вилистические качества, то такие качества могут быть лишь сопутствующими .

Во-вторых, юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной, муниципальной и общественной корпоративной власти (в последнем случае речь идет об общественных объединениях). Решения юридического лица публичного права, принимаемые им (его органами) по усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц.

В-третьих, юридическое лицо публичного права создается особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т. д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община - муниципальное образование) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учреждений, например, государственного банка, путем издания соответствующих нормативных актов).

В-четвертых, имущество юридического лица публичного права, если это орган государства или муниципальное образование, не находится в его собственности (речь идет об основном имуществе, обеспечивающем главную управленческую деятельность такого органа). Это «чужая» собственность (государственная или муниципальная), находящаяся в пользовании соответствующего органа.

В-пятых, ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер.

Цивилистический подход к понятию юридического лица в российском праве не является теперь единственным, а общее понятие юридического лица, содержащееся в Гражданском кодексе РФ, неприменимо к некоторым реалиям текущего законодательства, управленческой практике[11].

Возвращаясь к субъектам права муниципальной собственности, необходимо отметить, что Гражданский Кодекс РФ, и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают, что права собственника муниципального имущества осуществляются от имени муниципального образования. Следовательно, субъектом права муниципальной собственности является только муниципальное образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с законом, и не юридические лица или граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества[12]. Этот вывод подтверждает п. 2 ст. 212 Гражданского кодекса РФ, устанавливающий, что имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 2 установлено, что муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения, а в главе 6 закона подробно определены органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Так, А. Уваров, анализируя соотношение прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принадлежащих населению муниципального образования и органам (должностным лицам) местного самоуправления, указывает: «Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, согласно п. 1 ст. 130 Конституции РФ - это, прежде всего, право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления. Так, подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, и, следовательно, такая передача права собственности, с точки зрения гражданского права, не приводит к изменению муниципальной формы собственности. С другой стороны, появление таких норм не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме»[13]. При этом, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами России и федеральными законами. Население городского или сельского поселения независимо от численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако если в каком-либо субъекте Федерации не действует законодательство, регулирующее порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, порядок проведения сходов (собраний) граждан и муниципальных выборов, муниципальные образования и органы местного самоуправления должны быть сформированы в соответствии с Федеральным законом от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Исключения могут быть сделаны в соответствии с федеральным законом для определенных территорий в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности государства. Везде, где осуществляется местное самоуправление, должны возникать и отношения муниципальной собственности[14].

Поскольку, согласно Конституции РФ права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью принадлежат населению муниципального образования (ст. 130), то никакая часть населения не может выступать от имени всех иначе как по их поручению, данному установленным законом порядком. Именно население поселения в целом выступает в роли собственника «первого уровня». Неслучайно для решения важнейших вопросов местного самоуправления, таких как изменение границ, создание или упразднение муниципальных образований, формирование органов местного самоуправления, законодательством предусмотрена необходимость волеизъявления граждан. Права всех других субъектов являются производными от прав собственника-населения. Последний передает права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью представительным органам местного самоуправления и (или) выборным должностным лицам. Эти субъекты реализуют соответствующие права в пределах собственной компетенции и в порядке, установленном законодательством соответствующего субъекта Федерации и уставом муниципального образования. Выборные органы и должностные лица выступают субъектами права муниципальной собственности "второго уровня". Их правомочия носят производный характер от правомочий соответствующих местных общин. Иные полномочия представительный орган вправе передать и муниципалитету, и администрации (выборной или наемной), и создаваемым за счет муниципальной собственности унитарным предприятиям на основании административного акта, и иным хозяйствующим субъектам на основании гражданско-правового договора[15].

Наделение населением муниципального образования органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению права муниципальной собственности означает лишь перераспределение полномочий представителей одного и того же собственника - муниципального образования, но не передачу от него права собственности какому-либо другому лицу.

Итак, муниципальная собственность как одна из форм собственности, признаваемых Конституцией Российской Федерации, составляет экономическую основу местного самоуправления. Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельный владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы. Поэтому важнейшая содержательная сторона местного самоуправления, связанная с обеспечением интересов населения муниципального образования, может быть отнесена именно к регулированию отношений собственности.

[1] Беляев К. П., Захаров В. А. Особенности участия муниципальных образований в корпоративных отношениях / К. П. Беляев, В. А. Захарова [Электронный ресурс] Режим доступа: URL: http://urvesti.ru/Uuv5(12-13)00/16.htm

[2] См.: Аккуратов И. Ю. Право муниципальной собственности: Опыт теоретического анализа. М.: ВЭРМО. 2002. 361 с.

[3] Муниципальное право России: Учебник / отв. ред. Г. Н. Чеботарев. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ. 2007. С. 132.

[4] См. Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: ОАО «Издательский дом «Городец».

2004. С. 91.

[5] Там же. С. 97.

[6] См.: Желтухова Н. А. Финансово-экономическая организация территориального общественного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 36.

[7] См.: Раздъяконова Е. В. Спорные вопросы правового режима имущества территориального общественного самоуправления // Российский юридический журнал. 2010. № 1 (70). С. 185-189.

[8] Колюшин Е. И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 78.

[9] Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 76-94.

[10] Чиркин В. Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 98.

[11] Чиркин В. Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. № 5. С. 17.

[12] См. подробнее: Чердакова Л. А. О субъектах права муниципальной собственности: дискуссии продолжаются // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 5. С. 25-26.

[13] Уваров А. А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. 1999. № 3/4. С. 30.

[14] Цирин А. М. Субъекты права муниципальной собственности в Российской Федерации // Современное право. 2006. № 7. С. 81.

[15] Там же. С. 82.