Использование знаний, полученных в рамках общественных наук политическими и общественными деятелями, долго пропагандировалось и приветствовалось как важнейшее средство и ресурс для совершенствования формирования политики в наше время. Макс Вебер говорил о «рационализации интеллектуалов через науку»[1] (Weber 1922: 593), а Гарольд Лассуэлл провозгласил «политические науки» как напряжённое усилие к мобилизации имеющихся межнаучных и междисциплинарных знаний для содействия политическому и социальному прогрессу (см. Lasswell 1951: 3, см. также Wagner / Wittrock / Wollmann 1991). Идея «(социального) научного подхода» в политической и общественной деятельности была озвучена Дональдом Кампбеллом в его призыве к «реформам как экспериментам» (см. Campbell 1969, см. также Hellstern / Wollmann 1983, Danielson 2007), нацеленным на выбор направления формирования политики «социальными экспериментами», которые были оценены наукой. Более того, правовой принцип «доказательной политики», выдвинутый правительством Великобритании в конце 1990-х гг. (см. Cabinet Office 1999)[2] и получивший с тех пор (почти инфляционно) международное распространение, нацелен на то, чтобы при принятии политических решений учитывались эмпирические данные.

Оценка государственной политики, программ и мер, которая сначала появилась как стратегия политики в США в 1960-х гг. и которой с тех пор следовали многие страны (см. Furubo / Sendahl eds. 2002, Wollmann изд. 2003, 2003c), возникла, чтобы привлечь огромный объем и запас эмпирических оценочных выводов к оценке успехов и неудач политики. Это быстро расширяющийся фундамент познаний относительно политики, доступный на международном и национальном уровне, поставил вопрос ещё более явный и неотложный, а именно - когда и каким образом такие знания были использованы (или не использованы) в процессе разработки политики и реализации политики.

В поисках ответа на этот ведущий вопрос статья предполагает пять этапов.

Во-первых, будут кратко представлены основные варианты оценки, особенно с прицелом на их соответствующий «потенциал использования».

Во-вторых, в общих чертах будут описаны различные концепции, направленные на привлечение использования знаний, полученных управленцами, политическими и общественными деятелями, в рамках науки.

В-третьих, рассматривая Германию, Швейцарию и Европейский Союз как «уместные практики», будут обсуждаться соответствующие результаты исследований.

В-четвертых, будут представлены краткое изложение и заключение.

В-пятых, будут сделаны некоторые замечания по относящимся к исследованиям потребностям.

1. Варианты оценки политики и потенциал их соответственного применения

Вначале в общих чертах следует описать основные варианты оценки (см. Wollmann 2007: 393, 2003а) и потенциал их использования.

1.1. Ретроспективная оценка

Оценка «ех-post», т. е. ретроспективная оценка, является «классическим» вариантом для оценки достижения цели политики и мер, как только они сформулированы. Как правило, при таких оценках возникают две важные проблемы: концептуальная и методологическая. С одной стороны, политические цели с точки зрения предполагаемых последствий должны быть концептуализированы путём определения соответствующих, по возможности измеримых, показателей. В то же время, необходимо принимать во внимание непреднамеренные последствия. Во-вторых, необходимо разрешить методологически сложный и насущный вопрос относительно того, были ли наблюдаемые эффекты «причинены» политикой или мерой заинтересованных сторон.

Как правило, из-за исследовательских навыков и возможностей, которых требует проведение (полностью сформировавшихся) ретроспективных оценок политики, они чаще всего осуществляются (внешними) исследователями путем проведения уполномоченной / контрактной научно-исследовательской работы (по контрактным исследованиям см. Wollmann 2002). Как только (уполномоченный) оценщик завершил исследование и представил результаты, как правило, вопрос о том, следует ли и каким образом собираются использовать эти результаты, полностью отдается для решения и на усмотрение политических субъектов или агентства (которые наделяют полномочиями).

Предварительная оценка

Предварительная оценка направлена на (заблаговременную) оценку воздействий и последствий исследуемой политики, программы или меры, в результате которой должны быть предусмотрены и изучены возможные различные (альтернативные) пути действия (сценарии). Также в случае предварительной оценки соответствующий политический деятель решает, будет ли и каким образом использована предварительная оценка.

Логика предварительной оценки свойственна и различным типам (пред-) оценивания воздействия, таким как оценка воздействия на окружающую среду, оценка воздействия правового регулирования (в Германии: Gesetzesfolgenabschatzung, см. Konzendorf 2009), оценка распорядительного воздействия. Более того, построенный на логике предварительности, предварительный анализ затрат направлен (заранее) на констатацию как достижений (преимуществ), так и затрат на проведение предполагаемой политики или меры (возможно, также преследуя альтернативные пути действий), а одновременная оценка затрат и преимуществ какой-то меры позволяет взвесить плюсы и минусы и обеспечить их «баланс».

Система всесторонней оценки, которой придерживается Европейский Союз начиная с середины 1990-х годов, учредила вместо оценки программ структурных фондов некий исключительный вариант предварительной оценки, согласно которой внутри каждой фазы пятилетней программы предписывается последовательность шагов предварительной, текущей (по терминологии ЕС: промежуточной) и последующей оценки. Она концептуально и процедурно уполномочена поддерживать результаты операции предварительной оценки на последующих этапах программы.

Текущая оценка

Текущая оценка, которая, в принципе, начинается, как только рассматриваемая политика или мера начинают осуществляться, имеет целью установить (промежуточные) воздействия, порожденные соответствующей политикой и мерой. Одна из ключевых задач текущей оценки заключается в передаче (обратная связь) промежуточных результатов разработчикам политических решений и / или заинтересованным операторам проектов с тем, чтобы дать им возможность исправить и изменить замысел соответствующей политики или процесс реализации. Таким образом, текущая оценка, по существу, предназначена, чтобы обеспечить и стимулировать использование соответствующей информации.

Тем не менее, как правило, именно оператору программы или меры предоставляется решить, используется ли информация, поступающая по линии обратной связи, и каким образом она используется. В противоположность этому, в варианте «вмешательство» и «участие» текущей оценки, «оценка» активно участвует в процессе взаимного обучения и использования (см. ниже 1.4.)

Сравнительный анализ (бенчмаркинг)

Бенчмаркинг можно рассматривать как вариант текущей оценки, когда результаты периодически или не периодически проводимого мониторинга соответствующих изменений и воздействий размещаются в сравнительной перспективе, независимо от того, проводится ли мониторинг внутри организации или между организациями. (Для разработки контрольных показателей в Германии см. Korte 2004,

Hollenrieder 2004, для международного обзора см. Kuhlmann 2010, Jakel / Kuhlmann 2014, Кульман / Wollmann 2014:. 226 и т. д.). Решение о том, использовать ли и каким образом сравнительный анализ опять-таки зависит от соответствующего оперативного подразделения. Здесь следует отметить, что в рамках реформы германского федерализма в 2009 г. бенчмаркинг получил конституционное признание (в статье 91b Федеральной Конституции) в качестве инструмента сравнения для «оценки и продвижения осуществления управления».

Управление исполнением, инспирированное новым типом

Государственного управления.

Замечательный шаг в направлении институционализации решающей петли обратной связи можно увидеть (на основе показателей) в системе управления, которая является неотъемлемой частью концепции Нового Государственного Управления. Его немецкая производная: «Новая Модель Управления», (Neues Steuerungsmodell). Она зависит от предпосылки, что (на основе индикаторов) информация о текущей деятельности, в том числе достижениях, а также данных о затратах, (стабильно) предоставляется (обратная связь) ответственным операторам и действующим лицам. Если такое управление на основе индикаторов предназначено для работы в первую очередь внутри администрации, то есть, в пределах соответствующей административной единицы, то его можно рассматривать как форму самооценки, которая, несколько напоминает концепцию Никласа Лумана о само-со- отнесении (см. Luhmann 1993). Данная концепция была разработана для установления связи действующих лиц внутри администрации напрямую и устойчиво с потоком информации по линии обратной связи. Для соединения контура обратной связи с миром вне круга административного управления устанавливается система отчетности (основанная на показателях), которая предназначается для информирования политических лиц, принимающих решения (например, парламента и местного совета), а также политической общественности о состоянии дел (по Германии см Bogumil и др. 2007: 303, Кульман и др. 2008.). Из-за предназначения петли обратной связи, такой как центральная оценочная функция, и поскольку ее процедурно интегрируют в систему оценки НПМ, она была признана некоторыми как введение «новой волны» оценки (см. Wollmann 2003a).

Интерактивная оценка участия, сфокусированная

на пользователей

В рамках текущей или сопровождающей оценки можно провести различие между аналитической модальностью, в которой оценщик остается обособлен и дистанцирован, и оцениваемой операцией для того, чтобы утвердить независимость и объективность процесса оценки и его результатов (см. Wollmann 2007: 394). В противоположность этому, интервенционистская модальность текущей/со- провождающей оценки подразумевает намеренное активное участие оценщика в процессе реализации с тем, чтобы внести свой вклад, чтобы исправить недостатки и дать совет оператору. Такая ориентация на вмешательство приближает концепцию о практических исследованиях (см. Wollmann 2007: 394). В то время как этот режим участия в оценке ставит под угрозу и снижает объективность выводов, он усиливает потенциал взаимного обучения и обмена идеями.

Были выдвинуты аналогичные типы стратегий для заполнения разрыва между ролью оценщика и тем, что «оценивается» - с различными акцентами на роль оцениваемого - такие как интерактивный (см. Balthasar 2012), связанный с пользователем (см. Patton 1997), или связанный с наделением полномочиями (см. Fetterman и др., 1996 г.) способы оценки. Их общая черта заключается в том, объект оценивания повышает свою значимость при получении и использовании (см. также Wollmann 2013: 92) результатов оценивания. [3] области исследований (Deutsche Forschungsgemeinschaft) и работу которой координировал Ульрих Бек (по концепции и результатам этой исследовательской группы см. Beck / BonB ред. 1989).

В ходе обсуждения по использованию знаний выявились различные подходы, которые могут быть сгруппированы по различиям между политической и научной рациональностям. В идеале, первая может рассматриваться как характерная для «политико-административного мира», действующие лица которой в основном одержимы желанием получить и удержать власть и реализовать свои собственные интересы и интересы последователей. В противоположность этому, научную рациональность следует рассматривать как специфическую в системе науки, при этом ее члены (типично идеалисты) придерживаются независимого, объективного и беспристрастного «поиска истины».

На ранней стадии этой дискуссии преобладала концепция «двух миров» (см. Caplan и др., 1975), которая основывалась и руководствовалась совершенно отличающимися друг от друга и не совместимыми по существу рациональностями и логиками.

В пределах понятий об отношениях между «миром политики» и «мире науки» одна из точек зрения воспринимает процесс принятия решений в политическом мире как нечто заданное политической волей правящего большинства и его решимостью отстаивать свои интересы и интересы своих клиентов, отказываясь от научных доказательств. Этот режим принятия решений, связанный политической рациональностью, соответствует модели решенчества, которую предложил Юрген Хабермас (см. Habermas 1968).

Концепция использования инструментального знания, тесно граничащая с моделью принятия решений, где доминирует политическая рациональность, основана на предположении о том, что политические ключевые решения (в отношении целей политики, распределения ресурсов и т. д.) определяются политически, то есть политической рациональностью. В то же время к знаниям, полученным исследованиями общественных наук, обратились политические лица, принимающие решения, чтобы обеспечить консультации и информацию о путях и средствах относительно того, как достичь политически предрешенных целей (см. ALKIN 2005). Подобная инструментальная концепция и коннотация использования вспомогательных знаний резонирует в технике и моделях решения проблем (см. Weiss, 1979).

Точно так же концепция символического использования знаний стремится к доминированию политической рациональности, т. к. она предполагает использовать не соответствующие политикоуправленческие субъекты, а уместные знания, полученные в науке, и опыта для того, чтобы подтвердить и (постфактум) узаконить ранее принятые решения (см. также Balthasar 2009: 493).

В том же духе, тактическое использование знаний, полученных в ходе исследований, руководствуется политической рациональностью, когда политические деятели прибегают к назначению исследования с целью «выиграть время» и «пересидеть» текущие конфликты (см. Weiss, 1979).

В противоположность этому, научная рациональность преобладает в понятиях, согласно которым принятие политического решения (в основном) руководствуется знаниями и фактическими данными, полученными общественной наукой. Ярким примером может послужить концепция и призыв к «реформам как экспериментам», озвученная и пропагандируемая Дональдом Кэмпбеллом (см. Campbell 1969). Его концепция «экспериментальной политики» основывается на идее о том, что решение принять определенную политику или меру окончательно должно быть принято только после того, как оно прошло «экспериментальное реальное испытание» и получило точную оценку с научной точки зрения. (Для получения дополнительной информации см. Hellstern / Wollmann 1983, Danielson 2007). Принцип, согласно которому политические решения должны по существу руководствоваться научной экспертизой соответствует технократической модели Юргена Хабермаса (см. Habermas 1968).

Другая научная школа приписывает научной рациональности определенное превосходство и потенциал просвещения визави с «политическим миром». Следовательно, даже, когда и если (оценка) понятия, выработанные научным исследованием, не сразу и не напрямую приняты и переведены в политические решения, они могут определить свой путь - в виде «данных, идей, аргументов» (Weiss 1991). И, как это было, они могут «просочиться» на арену принятия решений и в плеяду политических деятелей многообразными диффузионными путями и через информационные сети, такие как парламентские слушания, профессиональные семинары и публикации, средства массовой информации, неформальные контакты и т. д. (см. Krautzberger / Wollmann 1988), прежде чем они наконец, «прибудут», в возможно измененной и «преобразованной» (Caplan 1983) форме.

И, наконец, следует упомянуть о так называемой концепции «компромисса», в которой возможное противоречие и конфликт между политической и научной рациональностью сглажен путем диалога или прагматической модели (см. Хабермас 1968). Это в значительной степени совпадает с пониманием того, что в «реальном мире» оценки, в частности, в его различных «текущих» вариантах, процесс оценки разворачивается как взаимодействие между оценщиком и «оцениваемым» и, следовательно, как взаимный когнитивный и познавательный процесс.

3. Выборочное исследование по использованию результатов оценки

В следующей главе кратко будет дан отчет об исследовании, которое было проведено на предмет использования оценочных исследований. Кроме Германии в обзор включена Швейцария, в которой с конца 1990-х г. наблюдается значительное расширение деятельности в области оценки, а также ЕС, который ввел, начиная с середины 1990-х г., довольно всеобъемлющую систему оценки по программам структурного финансирования.

3.1. Германия

С конца 1960-х г. Германия была одной из передовых среди европейских стран по расширению оценочных исследований и по- прежнему входит в число стран интенсивной оценки (см. Furubo / Sandahl 2002, Wollmann 2003b, 2003c, Видмер / Beywl / Fabian ред. 2009). Совсем недавно сильные импульсы для дальнейшего содействия оценке поступали из сферы политики на рынке труда, политики в области образования, где проводились опросы и оценивание типа PISA (Международная программа по оценке образовательных достижений учащихся) под давлением OECD (Организация экономического сотрудничества и развития). Свой вклад внесла и под

держка со стороны ЕС всесторонней оценки своих программ структурных фондов (для получения дополнительной информации см. отчеты политики в Stockmann ред. 2006). Федеральное бюджетное регулирование (Bundeshaushaltsordnung) от 2001 г. предусматривает проведение оценки (по терминологии этого положения: «управление успехом» - Erfolgskontrollen) (всех) «мер, относящихся к финансовым вопросам»1. В то же время, Федеральное бюджетное регулирование предусматривает, что, помимо проведения контроля «управления успехом» «соответствующих мер в финансовом отношении», должны проводиться исследования с целью выявления, внедряются ли результаты такого «управления успехом» (umsetzen) министерством или соответствующим учреждением.

Учитывая измеряемый большим (и постоянно расширяющимся) объёмом политических оценок, которые проводились (и в настоящее время проводятся) на федеральном уровне и уровне земель, и учитывая, что с 2001 г. исследования по «реализации» (Umsetzung) результатов оценки получили юридическое признание и заметность, приходится признаться, что на удивление не хватает количества и объема имеющихся соответствующих исследований и информации, по крайней мере, на основе нашего анализа.

В 1989 г. Президент Федеральной счетной палаты (Bundesrechnungshof) назначил комплексное исследование, которое было направлено на оценку реализации вышеупомянутого Федерального бюджетного регулирования 2001 г. по двум важнейшим показателям: во-первых, проводится ли контроль «управления успехом» соответствующими министерствами, а, во-вторых, были ли реализованы результаты такого «управления успехом» (umsetzen). Данная функция звучит как «Федеральный мандат на исследование (экономической) эффективности в управлении» (Bundesbeauftragter fur Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung»).

Что касается вопроса о том, были ли реализованы результаты оценки («управление успехом»), было проведено соответствующее расследование в 1989 г., которое пришло к выводу, что коэффициент использования был «маленький» (см. Bundesbeauftragter 1989: 30, см. также Stockmann 2006: 33).

Спустя примерно десять лет Президент Федеральной счетной палаты назначил последующее расследование. Опять же оценка коэффициента использования была в основном негативной. «Реализация результатов «управления успехом» (например, коррекция, продолжение или прекращение меры), за исключением нескольких министерств, сильно различалась, но в целом была мала. В некоторых случаях меры продолжали соответственно прекращаться вопреки соответствующим результатам «управления успехом» без объяснения причин» (Bundesbeauftragter 1998: 27).

Среди министерств только Федеральное министерство международного экономического сотрудничества положительно выделяется в различных аспектах. С одной стороны было отмечено, что «учитывается понимание сути причин неудачных мер в последующих проектах», в том числе «учения на ошибках» (Bundesbeauftragter 1998: 28). Кроме того, было акцентировано, что «в отдельных... проектах через 10-15 лет после их завершения была проведена последующая оценка (ex post постфактум) с целью оценки прочности (nachhaltig) успеха меры» (Bundesbeauftragter 1989: 24 ).

В рамках последующего исследования 1998 г. был также рассмотрен вопрос о том, проводилось ли оценочное «управление успехом» (Erfolgskontrolle), в соответствии с требованиями Предписаний 2001 г. Было отмечено, что «управление успехом» не удалось провести, в особенности по политически мотивированным делам. «В тех случаях, в которых можно было предвидеть, что политический руководитель (Leitung) (министерства) может находиться под (отрицательным) влиянием ошибки меры, должностные лица, ответственные за «управление успехом» предполагали конфликты с политическим руководителем, чего они хотели избежать» (Bundesbeauftragter 1998: 33).

С другой стороны, Федеральное Министерство экономического сотрудничества, которое получило положительную оценку в вышеупомянутом отчете, выделяется среди федеральных агентств благодаря своим инициативам и инновациям в области оценки. Уже в начале 1970-х годов это министерство начало создавать и институционализировать систему оценки (см. Stockmann 2006b, Zintl 2009). Это было первое федеральное министерство, которое создало внутриминистерское подразделение по оценке и инспектированию, которое, с самого начала, было предназначено способствовать использованию результатов оценки путем подачи их обратно в текущий процесс принятия решений, а также в министерство, связанной с профессиональным обучением (см. Lorz 1984: 293). В то время как на начальном этапе оценочные исследования были в основном направлены на индивидуальное развитие и проекты оказания помощи, стратегия оценки министерства по истечении нескольких лет все больше и больше нацелена на «накопление» и «синтез» собранных знаний об оценке и информации - путем сквозных оценок (так называемые «мета-оценки»). Из последнего должны быть тщательно подобраны общие рекомендации и критерии, чтобы служить в качестве руководства для отбора, планирования и проведения будущих проектов в области развития (см. Stockmann 2006b: 380). Кроме того, в более позднем направлении мероприятия по оценке обратились к долгосрочной перспективе и долгосрочным последствиям проектов развития, которые до сих пор часто пренебрегались, так как фокус оценки был направлен на краткосрочные эффекты и результаты. В целом, стратегии оценки и мероприятия, которые проводились Федеральным министерством экономического сотрудничества доказали, что опыт министерства в его усилиях по оценке, а также предоставление нам результатов оценки следует считать достойным подражания.

На протяжении многих лет, научное сообщество академических (на базе университетов) общественных, включая политические науки, едва ли продемонстрировало какой-либо интерес к изучению использования знаний, полученных общественной наукой, не говоря уже о результатах, полученных оценкой. Надо признаться, что в течение 1980-х гг. исследовательский консорциум, который координировал Ульрих Бек при финансовой поддержке Исследовательского совета Германии (Deutsche Forschungsgemeinschaft), провел эмпирическое исследование по использованию (см. Бек / BonB ред. 1988 г.). Тем не менее, там не было ни одного из достойных внимания основных научно-исследовательских проектов в этой области на базе университета.

Тем не менее, следует отметить, что совсем недавно группа ученых в области общественных наук университета взялась за (хотя и малый) проект, который был запущен для изучения научных открытий в немецких федеральных министерствах (см. Spiel / Bergsmann 2009). На основании (письменного) вопросника (разосланного очень небольшой выборке чиновников на высоком министерском уровне - с низкой скоростью отклика см. Spiel / Bergsmann 2009: 483) был сделан вывод о том, что «несоответствие важности использования результатов оценки и практикой очень велико» (Spiel / Bergsmann 2009: 465).

Наконец, необходимо упомянуть об исследовании, которое проводилось в виде кейса-стади с использованием информации, полученной при оценке законодательной деятельности Федерального министерства, то есть, Федеральное министерство городского развития (Bundesbauministerium) (см. Krautzberger / Wollmann 1988). На основании «анекдотических» (а не систематических) доказательств, в том числе при личном участии одного из авторов соответствующего законодательного процесса, исследование проливает некоторый свет на сложные условия и ход законодательного принятия решений. Исследование показало, что поток информации, полученной при оценке, является лишь одним из нескольких соответствующих информационных потоков и каналов, к которым имеют доступ ответственные законодательные лица и которые обеспечивают их зачастую противоречащей друг другу информаций и данными. Что касается существа принятия решений, исследование утверждает, что знания, полученные оценкой, вряд ли оказывают заметное влияние на законодательные решения, которые занимают приоритетное место в политической повестке дня действующего правительства и его министров, тем самым, давая преимущественную силу политической рациональности. Тем не менее, когда речь идет об урегулировании незначительных вопросов при разработке законодательных проектов, информация, инструментальные знания и рекомендации, полученные при оценке, действительно зачастую играют определенную роль. Исследование также дает некоторое понимание особенностей министерского или парламентского законодательного процесса и показывает, что соответствующая информация в результате оценки может не найти прямой доступ к законодательным решениям. Информация, однако, может пройти через задержки и обходные пути, может быть сохранена и представлена в министерских архивах или умах, прежде чем будет использована, возможно, в измененном или обработанном виде, если и когда, наконец, открывается «(законодательное) окно возможностей».

3.2 Швейцария

Начиная с конца 90-х г. в Швейцарии начала широко распространяться практика оценки политики, что подняло эту страну на лидирующие позиции среди европейских стран (см. Widmer / Beywl 2009: 515). Такое развитие событий значительно продвигалось в 1999 г. после принятия статьи 170 в Федеральной Конституции, согласно которой Федеральный Парламент

(Bundesversammlung) уполномочен «следить за тем, чтобы проверялась эффективность мер, принимаемых Федерацией»[4] (см. Mader 2009: 53). С тех пор оценочная функция была закреплена в большом количестве законодательных положений, таких как статьи об оценке, парламентский контроль административных операций, федеральный финансовый контроль (Eidgenossische Finanzkontrolle). На федеральном уровне около 500 оценочных исследований было проведено в период с 1999 по 2002 год (см. Balthasar 2007, Mader 2009: 60).

В результате такого массивного расширения оценочной деятельности на федеральном и региональном уровне появился повышенный интерес к изучению использования результатов оценки. В ходе опроса, который проводился среди должностных лиц, ответственных за оценку на уровне федеральных органов власти, две трети из них указали, что «коэффициент использования» был «высокий или достаточно высокий» (hoch oder eher hoch) (см. Balthasar 2009: 497). Примерно в половине оценок с «высоким или достаточно высоким» коэффициентом использования режим использования был оценен как непосредственная реализация рекомендаций, предоставленных оценщиками (см. Balthasar 2009: 498). Для объяснения сравнительно высокого коэффициента использования Андреас Бальтазар приводит доводы, ссылаясь на концепцию использования «связанное с процессом» Майкла Паттона, что «высокий коэффициент использования можно ожидать, если и когда оценщик тесно сотрудничает с тем, кто/что подвергается оценке», откуда он выводит понятие роли эксперта по оценке как «критического друга». В противоположность этому, Бальтазар не находит «никаких доказательств того, что вероятность использования знаний повышается, когда в институционализации функции оценки приоритет отдается расстоянию и независимости между оценщиком и оцениваемым» (Balthasar 2008: 243).

3.3. Европейский Союз

Для оценки своих структурных фондов Европейский Союз внедрил с 1995 г. систему оценки, которая, рассматривая серию пятилетних периодов (первый период с 1996 по 2000), основана, в течение каждого периода действия программы, на систематической последовательности предварительной, промежуточной (текущий) и последующей оценки (см. Leeuw 2006: 72). Сложность и сфера применения системы оценки увеличиваются, принимая во внимание тот факт, что оценка Европейского Союза предусмотрена для реализации, как на уровне Европейской комиссии, так и на уровне стран-членов.

На уровне Европейской комиссии каждый Генеральный Директорат проводит оценку (или уполномочен оценивать) политики и программ финансирования в рамках соответствующей юрисдикции. В период финансирования 1996-2000 гг. было назначено около 470 оценочных исследований (см. European Commission, 2001: 29). В 2000 г. расходы на эту статью составили 14 миллионов евро. «Ежегодный обзор оценки» представлен в отчете о текущих проектах по оценке (см. European Commission, 2001, 2010).

На национальном уровне страны-члены (в Германии, в связи с её федеральной структурой, это относится, прежде всего, к региональным административным единицам), в свою очередь обязаны проводить оценку структурного финансирования, которое они получают. Они тоже должны следовать трёхфазному циклу оценки (предварительная, промежуточная и последующая) с ритмом в пять лет (см. European Commission, 2001: 239, 2010: 1). Во всех странах-«приемниках» это привело к появлению «ландшафта» исследования оценки для реализации (и получения финансирования) этих проектов оценивания (по Германии см. Toepel / Schwab 2005).

В последующем обсуждении основное внимание будет уделено и будет ограничено проведением (и использованием) оценки, подпадающее под мандат и юрисдикцию Европейской Комиссии, а также Генеральных Директоратов. Наше обсуждение будет опираться на эмпирическое исследование по «использованию результатов оценки в Комиссии», которое проводила группа учёных по заказу Европейской Комиссии (в группу входили К. Уильямс, Б. деЛаат, Г. Бастиан и Е. Штерн) (см. ЕРЕС 2005).

На основе своей комплексной работы исследовательская группа приходит к выводу, что, хотя результаты оценки действительно повлияли на работу (управление и реализацию) мер финансирования, они не оказали заметного влияния на политически чувствительные и спорные вопросы, такие, как распределение и присвоение финансовых ресурсов. «Оценка имеет функцию инструмента для управления и реализации мероприятий, но по большому счету она играет очень незначительную роль в бюджетных ассигнованиях, которые остаются (в высшей степени) политическим процессом, а не тем случаем, когда существенно учитываются доказательства, вытекающие из оценки» (ЕРЕС 2005: 11).

4. Заключение и выводы

Дальнейшее расширение деятельности в области оценки

В последние годы всё же стали расширяться подходы и мероприятия по оценке. Это относится к «классической» последующей оценке политики, программ и мер, на которые было сфокусировано наше обсуждение в этой статье на примере Германии, Швейцарии и ЕС в качестве «случаев уместной практики». Но такое расширение относится и к другим подходам и вариантам оценки, и не в последнюю очередь благодаря достижениям мониторинга на основе показателей, сравнительного анализа, а также процедурам и инструментам управления исполнением, для которых решающее значение имеет генерирование оценочных результатов и обратная связь.

Таким образом, накопление полученной в процессе оценки информации и знаний о влиянии политики и мер возросло за исключением демонстрирующей функции, которая призывает к научнообоснованной выработке политики и к широкому использованию имеющиеся результатов исследований независимо от того, являлись ли они обязательными или срочными.

Область применения и ограничения при использовании

знаний, полученных в результате оценки

Сосредоточившись на сферах и примерах «классической» последующей оценки (постфактум) в Германии, Швейцарии и ЕС, мы пришли в нашем отчёте к выводу, что степень использования знаний, генерируемых оценкой, оказалась, по большому счету, невысокой. Вдобавок ко всему, научные исследования, относящиеся к данной теме, предполагают, что результаты оценки были реализованы, но они не имеют отношения к политически важным ключевым решениям политиков, но вместо того, к менее важным вопросам (производственным и т. д.). С учётом нашей ранее представленной концептуальной дискуссии можно сказать, что в отношении политически важных решений превалирует политическая рациональность, в основе которой лежит политическая воля лиц, принимающих решения. Если же говорить о менее важных решениях, доводы, полученные в результате оценки, действительно показывают некоторое воздействие, и, следовательно, какая-то доза научной рациональности выступает на первый план.

Тем не менее, такая оценка и интерпретация, возможно, требуют некоторой модификации во всех отношениях.

С одной стороны, что касается убедительности интерпретации относящихся к теме научных исследований, следует иметь в виду, что они в значительной степени руководствовались концептуальным объективом, который аналитически распознает только случаи немедленно приведённого в исполнение использования результатов оценки. Следовательно, они имеют тенденцию игнорировать режимы и события использования, которые могут возникнуть позже в ходе процесса принятия решений, такие, как эффекты «уснувших». В кратком обзоре законодательной деятельности, разворачивающейся в Немецком Федеральном Министерстве (см. Krautzberger / Wollmann 1989), есть намёк на сложный процесс соответствующей (и, возможно, противоречивой) причастности информации (что-то напоминающее утечку) к процессу принятия решений - что согласуется со схемой концептуального использования с дозой (проводимой концепцией научной рациональности) «просветительства» (см. Weiss 1989).

Во-вторых, что касается диапазона использования оценки постфактум, обсуждаемого в этой статье, по общему признанию он ограничен. Основные сферы политики (и палитра их оценки) не были включены в настоящий отчет. Это относится не в последнюю очередь к области образования и университетских реформ, по которым, в результате инициатив PISA ОЭСР (см. выше), на национальном и международном уровне были проведены крупномасштабные опросы и даны оценки, которые, безусловно, заслуживают внимания, не в последнюю очередь в ракурсе использования знаний.

Другой оценочный курс, продвигающийся на национальном и международном уровне, выглядит многообещающим для дальнейшего обсуждения и исследования - это схема контрольных показателей (бенчмаркинг) (см. Kuhlmann 2010, Jakel / Kuhlmann 2013). Эмпирические данные показывают, что схема бенчмаркинга повысила оперативную и финансовую прозрачность управленческой деятельности и стимулировала что называется «познание основ». Тем не менее, такая попытка обеспечения большей прозрачности на уровне оперативного и финансового выполнения до сих пор часто ограничивалась внутри круга административного управления, тогда как политические лица, принимающие решения (в местном совете и т. д.), и общественность в целом до сих пор не (или недостаточно) подключены (см. Холлендер 2003:. 158 и далее). [5]

Университетские научные исследования и ученые в области политических / общественных наук в прошлом продемонстрировали примечательную (и прискорбную) сдержанность во внимании к проблеме использования знаний, полученных в результате оценки, в политической, управленческой и общественной практике. Кроме возникшего и процветающего в США в 1970-е г. исследования по использованию знаний и недолго просуществовавшего подъема в Германии в 1980-е г. (см. Beck / BonB eds.1989) с тех пор не отмечалось хоть какого-то заметного участия в этом вопросе учёных в области политических / общественных наук.

Научно-исследовательская деятельность политических / общественных наук должна идти вперед, чтобы закрыть этот разрыв исследований по двум оценкам.

Во-первых, научное исследование должно возобновиться и продолжаться с тем, чтобы эмпирически исследовать использование знаний на различных направлениях и сферах оценки.

Во-вторых, чтобы преодолеть фрагментацию результатов научных исследований и знаний, исследования должны двигаться вперед и необходимо попытаться, что несколько напоминает представление Гарольда Лассуэлла о политологии (см. Laswell 1951), систематизировать и обобщить выводы о том, почему и каким образом (и почему нет) используются уместные знания, полученные оценкой.

Для решения вопросов повестки дня научные исследования в сфере изучения общества и государства должны, говоря нормативным языком, в атмосфере напряженности между политической рациональностью и научной рациональностью, выступать в защиту последней и, таким образом, как в известном названии книги Аарона Вилдавски, «говорить правду власти» (Wildavsky 179).17.

[1] „intellektualistische Rationalisierung durch Wissenschaft und wissenschaftlich orientierte Technik“

[2] Правительство «должно вырабатывать политику, которая действительно имеет дело с проблемами, которая смотрит вперед и формируется на основании реалий, а не как ответ на краткосрочное давление: такая политика берётся за причины, а не за симптомы».

[3] Концепции использования знаний, полученных в ходе исследований

В 70-е г. в США развивались исследования по использованию знаний в качестве области исследований в рамках общественных наук, которые ставили вопрос о том, использовались ли (или нет) знания, полученные общественными науками, и применялись ли они в политической, управленческой и общественной практике, а также каким образом и почему. Кэрол Вайсс был, пожалуй, самым известным и влиятельным ученым в этой области (см. Weiss 1979, см. также Wollmann 2009:. 392 и т. д.). В течение 1980-х годов на этом исследовании сфокусировалась также исследовательская группа в Германии, которая финансировалась Немецким советом в

[4] „dafur zu sorgen, dass die MaBnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit uberpruft werden“

[5] Предметы исследования.

Политически, управленчески- и общественно значимые знания, сгенерированные в результате оценки, продолжают увеличиваться за исключением показательной стороны. Этот процесс осуществлялся на разных направлениях оценки, будь то последующая, предшествующая оценка, мониторинг или схема текущий оценки.

В то время как некоторые эмпирические данные об использовании потенциала различных стратегий и методов оценки, без сомнения, уже доступны, они до сих пор фрагментарны и «эпизодичны», и не имеют систематического и комплексного характера. Ощущается потребность в дальнейшем исследовании на предмет того, почему и каким образом были использованы результаты оценки (и почему нет).