Несмотря на широкое употребление словосочетания «коррупционные риски», до настоящего времени единого определения этому понятию ещё не выработано.

О. В. Казаченкова предлагает понимать под коррупционными рисками обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, осуществления

служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуа-

1

цию возможного совершения коррупционного правонарушения .

В свою очередь В. В. Астанин рассматривает коррупционные риски, как вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано: несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы; реализацией полномочий при

осуществлении профессиональной деятельности государственного слу-

2

жащего .

По мнению Левакина В. И. и Шишовой Ж. А. коррупционные риски - это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действий/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выпол-

~ 3

нении своих должностных полномочий .

В докладе «Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов», подготовленном Центром антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р», корруп- [1] [2] [3] ционные риски рассматриваются как «риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций»1.

Наиболее удачным представляется определение, данное в Методике оценки коррупционных рисков, разработанной в Следственном комитете Российской Федерации: «коррупционные риски - условия и обстоятельства, предоставляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий»2.

Одним из необходимых условий эффективной борьбы с коррупцией является разработка методик выявления потенциальных коррупционных рисков в системе государственного управления.

Методическое обеспечение работы по оценке коррупционных рисков началось с принятием 13 февраля 2013 года Минтрудом России «Методических рекомендаций по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций...»3.

Механизм выявления коррупционных рисков в органе государственного (муниципального) управления содержит следующие элементы:

определение потенциально коррупциогенных сфер деятельности органа;

выделение отдельных полномочий государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий;

закрепление коррупциогенных должностей в органе государственного или муниципального управления; [4] [5] [6]

выявление скрытых потенциальных возможностей государственной или муниципальной системы, способствующих коррупцион-

1

ным проявлениям со стороны должностных лиц .

Коррупционные риски могут возникать в процессе исполнения следующих государственных (муниципальных) полномочий:

№

ПОЛНОМОЧИЯ

1

размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

2

осуществление государственного (муниципального) надзора и контроля;

3

подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также ограниченных ресурсов (квот, земельных участков и т.п.);

4

организация продажи приватизируемого государственного и муниципального имущества, а также права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

5

подготовка и принятие решений о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;

6

подготовка и принятие решений об отсрочке уплаты налогов и сборов;

7

лицензирование отдельных видов деятельности, выдача разрешений на отдельные виды работ и иные аналогичные действия;

8

проведение государственной экспертизы и выдача заключений;

9

возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях, проведение административного расследования;

10

проведение расследований причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;

11

представление в судебных органах прав и законных интересов государственных (муниципальных) органов;

12

регистрация имущества и ведение баз данных имущества.

1 Левакин В. И. , Шишова Ж. А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению // Гражданин и право, № 11, ноябрь 2009 г.

Информация о коррупционных факторах в деятельности государственных и муниципальных органов при реализации ими своих функций может быть выявлена:

в ходе заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;

по результатам рассмотрения обращений граждан, содержащих информацию о коррупционных правонарушениях, в том числе обращений, поступивших по «горячей линии», «электронной приемной» и т.д.;

по результатам рассмотрения уведомлений представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного (муниципального) служащего, работника к совершению коррупционных правонарушений;

в сообщениях в СМИ о коррупционных правонарушениях или фактах несоблюдения должностными лицами требований к служебному поведению;

в статистических данных по уголовным преступлениям и т.д.

Оценка коррупционных рисков заключается в выявлении условий (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения, как для должностных лиц, так и для аффилированных лиц выгоды материального характера (имущество, услуги или льготы), а также иной (нематериальной) выгоды вопреки законным интересам общества и государства.

Согласно Методических рекомендаций Минтруда России по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, в ходе проведения работы по оценке коррупционных рисков должны быть выявлены те административные процедуры, которые являются предметом коррупционных отношений, а также определена степень участия (широта дискреционных полномочий) должностных лиц в реализации коррупционно-опасных функций, учитывая, что степень такого участия является «высокой» для извлечения «коррупционной прибыли».

Критериями, характеризующими степень участия должностного лица в осуществлении коррупционно-опасных функций, могут служить следующие действия:

- использование своих служебных полномочий при решении личных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей должностного лица либо его родственников;

- предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) для поступления на государственную службу, на работу в государственную корпорацию;

- оказание неправомерного предпочтения физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также содействие в осуществлении предпринимательской деятельности;

- использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению;

- требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан, организаций;

- дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим должностным лицам, за исключением символических знаков внимания, протокольных мероприятий и др.

Сведениями, характеризующими степень участия должностного лица в осуществлении коррупционно-опасных функций, может служить информация о:

- нарушении должностными лицами требований нормативных правовых, ведомственных актов, регламентирующих вопросы организации, планирования и проведения мероприятий, предусмотренных должностными обязанностями;

- искажении, сокрытии или представлении заведомо ложных сведений в служебных учетных и отчетных документах, являющихся существенным элементом их служебной деятельности;

- попытках несанкционированного доступа к информационным ресурсам;

- действиях распорядительного характера, превышающих или не относящихся к их должностным полномочиям;

- бездействии в случаях, требующих принятия решений в соответствии с их служебными обязанностями.

Существуют следующие способы выявления коррупционных рисков:

1. Проведение социологических опросов, анкетирований, в т.ч. с использованием внутренней электронной почты, Интернета, телефона и др.);

Создание системы внутреннего информирования;

3. Распределение служебной функции на нескольких сотрудников;

4. Осуществление проверки сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;

5. Осуществление контроля за выполнением государственными и муниципальными служащими требований к служебному поведению, соблюдению ограничений и запретов.

право решающей подписи

подготовка и визирование

проектов решении

участие в коллегиальных

органах, принимающих

решения

составление акта проверки,

выдача предписания

оо

устранении нарушении и

контроль за устранением

выявленных нарушении т.п.

непосредственное ведение

реестров, баз данных,

содержащих

коммерчески

значимую информацию.

Рис. 5. Должностные обязанности, относящиеся к «высокой» степени участия должностных лиц в осуществлении государственных и муниципальных функций

Информация о том, что при реализации той или иной функции возникают коррупционные риски (т.е. функция является коррупционно-опасной) может быть также получена:

- от подразделений (сотрудников), занимающихся вопросами собственной безопасности;

- при рассмотрении обращений граждан, в том числе поступивших по «горячей линии», «электронной приемной» и т.д.;

- из сообщений СМИ о коррупционных правонарушениях или фактах несоблюдения должностными лицами требований к служебному поведению;

- от руководителей подразделений, получивших заявления от государственных служащих о фактах склонения их к совершению коррупционных правонарушений;

- из материалов, представленных правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также руководителей полити
ческих партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, представителей Общественной палаты Российской Федерации и других источников.

Осуществление контроля за выполнением государственными служащими
требований к служебному поведению, соблюдению ограничений и запретов;

Проведение социологических опросов,

Осуществление проверки сведений о
доходах, расходах, имуществе и
обязательствах имущественного
характера;

использованием внутренней
электронной почты, Интернета,
телефона и др.;

Распределение служебной функции на нескольких сотрудников;

Рис. 6. Способы выявления коррупционных рисков

Минимизация коррупционных рисков либо их устранение достигается следующими методами:

- введением препятствий (ограничений), затрудняющих реализацию коррупционных схем.

- перераспределением функций между структурными подразделениями внутри государственного и муниципального органа;

- использованием информационных технологий в качестве приоритетного направления для осуществления служебной деятельности (служебная корреспонденция);

- исключением необходимости личного взаимодействия (общения) должностных лиц с гражданами и организациями;

- совершенствованием механизма отбора должностных лиц для включения в состав комиссий, рабочих групп и др.

В целях недопущения совершения должностными лицами федеральных государственных органов и государственных корпораций коррупционных правонарушений или проявлений коррупционной направленности Минтруда России рекомендует постоянно осуществлять следующие мероприятия:

- внутренний контроль за исполнением должностными лицами своих обязанностей, основанный на механизме проверочных мероприятий (при этом проверочные мероприятия должны проводиться как в рамках проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, так на основании поступившей информации о коррупционных проявлениях, в том числе жалоб и обращений граждан и организаций, публикаций о фактах коррупционной деятельности должностных лиц в средствах массовой информации);

- использовать средств видеонаблюдения и аудиозаписи в местах приема граждан и представителей организаций;

- проводить разъяснительную и иную работу для существенного снижения возможностей коррупционного поведения при исполнении коррупционно-опасных функций.

Признаки, характеризующие коррупционное поведение должностного лица при осуществлении коррупционно-опасных функций:

- необоснованное затягивание решения вопроса сверх установленных сроков (волокита) при принятии решений, связанных с реализацией прав граждан или юридических лиц, решение вопроса во внеочередном порядке в отношении отдельного физического или юридического лица при наличии значительного числа очередных обращений;

- использование своих служебных полномочий при решении личных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей должностного лица либо его родственников;

- предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) для поступления на государственную службу;

- оказание предпочтения физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также содействие в осуществлении предпринимательской деятельности;

- использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных (трудовых) обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению;

- требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- нарушение должностными лицами требований нормативных правовых, ведомственных, локальных актов, регламентирующих вопросы организации, планирования и проведения мероприятий, предусмотренных должностными (трудовыми) обязанностями;

- искажение, сокрытие или представление заведомо ложных сведений в служебных учетных и отчетных документах, являющихся существенным элементом служебной (трудовой) деятельности;

- попытки несанкционированного доступа к информационным ресурсам;

- действия распорядительного характера, превышающие или не относящиеся к должностным (трудовым) полномочиям;

- бездействие в случаях, требующих принятия решений в соответствии со служебными (трудовыми) обязанностями;

- получение должностным лицом, членами его семьи, близкими родственниками необоснованно высокого вознаграждения за создание произведений литературы, науки, искусства, чтение лекций и иную преподавательскую деятельность;

- получение должностным лицом, членами его семьи, третьими лицами кредитов или займов на необоснованно длительные сроки или по необоснованно низким ставкам, равно как и предоставление необоснованно высоких ставок по банковским вкладам (депозитам) указанных лиц;

- совершение частых или крупных сделок с субъектами предпринимательской деятельности, владельцами которых или руководящие должности в которых замещают родственники должностных лиц;

- совершение финансово-хозяйственных операций с очевидными нарушениями действующего законодательства.

В ходе указанных действий государственный служащий:

- допускает в разговоре иносказательные выражения, намёки (жесты, мимика) на возможность получения взятки;

- предлагает обсуждение проблемных вопросов в другой обстановке (в другое время, в другом месте);

- предлагает возможность решения вопроса, через знакомых (других должностных лиц) ввиду приятельских либо иных благоприятных отношений;

- обсуждает свои бытовые (материальные) трудности;

- выстраивает отношения личной заинтересованности с лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью;

- составляет протекцию, оказывает поддержку субъектам предпринимательской деятельности в личных, корыстных интересах;

- обращается к следователям с неправомерными просьбами, нарушающими установленный порядок предварительного следствия, рассмотрения жалоб и заявлений, способными оказать влияние на служебное решение.

По мнению членов Общественной палаты Российской Федерации, для полноценного мониторинга коррупционных рисков необходимы:

- принятие мер по проведению регулярных независимых социологических исследований, направленных на выявление мнения получателей государственных и муниципальных услуг об их качестве и доступности, а также на выявление необоснованных административных барьеров, препятствующих свободной конкуренции;

- периодическое анкетирование лиц, взаимодействующих с государственными и муниципальными органами при исполнении государственных (муниципальных) функций и предоставлении государственных (муниципальных) услуг;

- независимый экономико-правовой анализ конкурсной документации при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, результатов исполнения государственных (муниципальных) контрактов;

- независимый экономико-правовой анализ гражданско-правовых договоров, заключаемых подведомственными государственным и муниципальным органам государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями с целью выявления признаков реализации имущества, выполнения работ и оказания услуг по завышенным или заниженным ценам;

- анонимные опросы государственных и муниципальных служащих о практике организации служебной деятельности, порядке замещения должностей и продвижения по службе;

- независимый анализ обращений граждан и организаций в вышестоящие государственные и муниципальные органы, в правоохранительные органы по вопросам исполнения должностными лицами государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг;

- независимый мониторинг средств массовой информации на предмет выявления публикаций о фактах коррупционных проявлений в деятельности государственных и муниципальных органов и подведомственных им учреждений и предприятий1.

Выполнение вышеназванных мероприятий может способствовать выявлению коррупционных рисков при условии, что они будут осуществляться на профессиональной основе, независимыми аудиторами и со

доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2012 год. - М.: Общественная палата Российской Федерации, 2012.

циологическими службами, специалистами в области противодействия коррупции, а не теми должностными лицами, деятельность которых непосредственно связана с этими рисками.

В 2013 году Общественная палата Российской Федерации предложила осуществлять мониторинг средств массовой информации на предмет выявления сообщений о фактах коррупционных проявлений в деятельности государственных и муниципальных органов, который должен проводиться в соответствии с четко установленным порядком. Данный вид антикоррупционного мониторинга должен предусматривать:

- определение перечня СМИ, в отношении информационных материалов которых проводится сбор, обобщение и анализ публикаций;

- периодичность проведения мониторинга;

- определение характера информационных сообщений, подлежащих отбору и систематизации;

- порядок учета отобранных информационных материалов и порядок работы с данными материалами.

Общественная палата Российской Федерации рекомендует при проведении мониторинга СМИ на предмет выявления публикаций о фактах коррупционных проявлений государственным и муниципальным органам по возможности придерживаться следующих требований:

- проводить мониторинг в отношении деятельности как центральных, так и территориальных органов, а также подведомственных государственных учреждений и предприятий;

- включать в объекты мониторинга как можно более широкий перечень СМИ, в том числе интернет-ресурсы, информационные агентства, специализированные интернет-сайты;

- систематизировать отобранные материалы в зависимости от необходимости и процедуры их последующей проверки;

- периодически информировать институты гражданского общест-

1

ва о результатах мониторинга и принятых на их основе мерах .

[1] Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков // Административное и муниципальное право. - 2010. №2. С. 38.

[2] Ташина К.М., Пустовалова И.Н. К вопросу о понятии коррупционных рисков // Успехи современного естествознания. 2012. № 4. С. 212

[3] Левакин В. И. , Шишова Ж. А. Коррупционные риски: понятие и основные подходы к их выявлению // Гражданин и право, № 11, ноябрь 2009 г.

[4] Доклад: Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов // Центр антикоррупционных исследований и инициатив Трансперенси Интернешнл - Р. - М., 2011.

[5] Методика оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций Следственного комитета Российской Федерации // http://kchr.sledcom.ru/anti_corruption/detail.php?ID=9470.

[6] См.: Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, а также корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками, и внедрению системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками // (утв. Минтрудом России 13 февраля 2013 г.) // www.consultant.ru