Присоединение России в 1998 г. к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и признание юрисдикции Европейского суда по правам человека повлияло на развитие многих отраслей права и правоприменительную практику. В последнее время наблюдается все более активное взаимодействие между национальной и европейской системами правосудия. В.Д. Зорькин считает, что «Конвенция является частью нашей правовой системы, и более того, по вопросам защиты прав человека и основных свобод во многом определяет направления ее развития»1.

Юридическая природа решений Европейского суда по правам человека всегда являлась вопросом достаточно дискуссионным. Наиболее обоснованной представляется позиция тех ученых, которые считают решения Европейского суда по правам человека источниками права. Так, например, Д.А. Зверев утверждает, что «в российскую правовую систему инкорпорирован новый источник права — прецеденты Европейского суда по правам человека»[1] [2]. По мнению И.С. Метловой, применяя и толкуя Конвенцию в рамках конкретного дела, Европейский суд создает нормативные установки в виде своих правовых позиций. Именно это обстоятельство дает основание считать решения Европейского суда по правам человека источниками права — судебными прецедентами, а не актами толкования или применения права[3].

В связи с принятием Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»[4], постановления Европейского суда по правам человека, принятые в отношении России, являются обязательными для всех органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления1.

В настоящее время вопросами реализации решений Европейского суда по правам человека занимается Министерство юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»[5] [6] (в ред. Указа от 25 июля 2014 г. № 529) на Министерство юстиции возлагается осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или отмена законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Подготовленные законопроекты направляются в Правительство РФ для обсуждения и внесения в установленном порядке в Еосударственную Думу РФ.

Министерство юстиции на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о результатах осуществленного ими в предыдущем году мониторинга и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга, а также предложения к плану законопроектной деятельности Правительства РФ и о мерах по повышению эффективности правоприменения.

Президентом РФ по итогам рассмотрения доклада о результатах мониторинга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов и принятии других мер по реализации предложений, содержащихся в докладе.

Анализ деятельности Правительства РФ и Министерства юстиции РФ по вопросам реализации решений Европейского суда по правам человека показывает, что существует проблема своевременного и качественного исполнения решений судебных органов[7].

Количество жалоб из России в Европейский суд по правам человека постоянно растет: в 2002 г. он рассмотрел две жалобы; в 2003 г. — пять; в 2004 г. — 15; в 2005 г. — 83; в 2006 г. — 102; в 2007 г. — 192. В 2008 г. на рассмотрении Суда находилось 10 146 жалоб, в 2009 г. - 13 666, в 2010 г. - 33 550, в 2011 г. - 12 330, в 2012 г. - 10 746, в 2013 г. - 12 454, в 2014 г. - около 14 тыс. жалоб, в 2015 г. — около 15 тыс. Такая динамика говорит о несовершенстве нашего законодательства. Получается, что Европейский суд взял на себя часть функций российской судебной системы. Половина жалоб в Европейский суд связана с неисполнением судебных решений, около четверти — с нарушением принципа правовой определенности в результате отмены вступивших в законную силу судебных решений в порядке надзора.

Решения Европейского суда можно условно разделить на жесткие и мягкие. К жестким относятся системные (пилотные) постановления Европейского суда, принятые в связи с обнаружившейся системной проблемой, результатом которой является нарушение прав значительного числа лиц. В таких постановлениях на национального законодателя возлагается обязанность реализовать комплекс мер по предотвращению нарушений прав человека — изменить правовое регулирование и (или) правоприменительную практику в соответствии с указаниями Суда.

В отличие от пилотных постановлений «мягкие» решения Европейского суда не содержат требований об изменении законодательства, однако предусматривают меры частного характера относительно прав конкретного лица. Но и такие решения постепенно приводят к изменениям в понимании и обеспечении прав человека в рамках национальной правовой системы.

Высшие судебные инстанции Российской Федерации все чаще ссылаются на постановления Европейского суда, а также используют в своих решениях его правовые позиции. Из практики Европейского суда российской правовой системой были восприняты принципы соразмерности, правовой определенности и др. Решения Европейского суда оказали влияние на либерализацию уголовного права[8] [9], совершенствование процессуального законодательства (принятие новых УПК РФ, АПК РФ, ГПК РФ), реформу пенитенциарной системы, практику исполнения судебных решений1, повышение открытости и транспарентности работы судов и государственных органов[10] [11] и многие другие сферы.

Однако власти государств — участников Конвенции, в том числе и России, зачастую медленно и не всегда в полном объеме проводят необходимые в соответствии с решениями Европейского суда реформы. Они также могут создавать видимость реализации общих стандартов защиты прав человека или принимать половинчатые решения. В итоге процесс имплементации европейских стандартов в национальных правовых системах может затянуться на годы или даже десятки лет.

Причины этого негативного явления различны. Например, в России долгое время считалось, что отсутствие в бюджете необходимого финансирования естественным образом оправдывало отсрочку исполнения судебных актов, когда речь шла о взыскании определенных сумм с государства в пользу частных лиц. Вмешательство Европейского суда довольно быстро помогло изменить отношение к этой проблеме.

Сдерживающим фактором может оказаться недостаточность ресурсов и большой масштаб требуемых институциональных изменений. Пожалуй, эта причина наиболее существенна, так как многие преобразования сталкиваются с ограниченностью финансовых и организационных возможностей государства, например улучшение условий содержания в местах лишения свободы[12], сокращение сроков исполнение судебных актов[13].

В Российской Федерации на практике преобладает механистический подход к исполнению решений Европейского суда, не проводится системный анализ законодательства, не выявляются причины возникновения несоответствия нормативных актов Конвенции, отсутствует координация деятельности органов, исполняющих решения Суда[14]. Об этом свидетельствует анализ постановлений Европейского суда. В российских жалобах поднимаются одни и те же вопросы — нарушение права на справедливое судебное разбирательство, неисполнение судебных решений, нарушение процессуальных гарантий при избрании меры пресечения, — что свидетельствует о необходимости системных изменений законодательства. Принимаемые во исполнение решений Европейского суда меры не всегда носят комплексный характер и, таким образом, не приводят к устранению всех причин, обусловивших нарушения Конвенции.

В связи с этим представляется необходимым: обеспечить координацию деятельности и эффективное взаимодействие в целях полноценного информационного и аналитического обеспечения соответствующих подразделений Правительства РФ, Министерства юстиции РФ, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, Совета Федерации, Еосу- дарственной Думы, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ; провести анализ системных недостатков в национальном законодательстве и правоприменительной практике, выявленных в решениях Европейского суда; выработать рекомендации по улучшению механизма реализации судебных решений; совершенствовать законодательное регулирование в сфере имплементации решений Европейского суда в российскую правовую систему; осуществлять сравнительно-правовые исследования законодательства иностранных государств в сфере имплементации решений Европейского суда.

В декабре 2015 г. в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» были внесены изменения2, которые предусматривают, что Конституционный Суд РФ по запросам федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации, может разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека.

Основанием для предоставления Конституционному Суду РФ такого полномочия стало принятие им Постановления от 14 июля 2015 г. № 21-П по делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы, где Конституционный Суд указал, что если постановление Европейского суда по правам человека, вынесенное по жалобе против России, основано на толковании положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, приводящем к их противоречию с Конституцией РФ, такое постановление — по смыслу ч. 2 ст. 4, ч. 1 и 4 ст. 15, ч. 2 ст. 16 и ст. 79 Конституции РФ — не может быть исполнено (абз. 1 и. 5.3 мотивировочной части).

Ситуация сложилась непростая, но, вероятно, неисполнение решений Европейского суда будет исключительным случаем, ведь Конституция РФ в части закрепления прав и свобод человека во многом базируется на положениях Европейской конвенции.

[1] Зорькин В.Д. Конституция и проблемы совершенствования правосудия. Доклад на VII Всероссийском съезде судей. Москва, 2 декабря 2008 г. // URL: http://www.ksrf.ru/ru/News/ Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=28 (дата обращения: 01.08.2016).

Зверев Д.В. Новъге источники гражданского процессуалъного права в свете Европейской конвенции о защите прав человека и ochobhbix свобод // Европейская интеграция и развитие цивилистического процесса в России. М., 2006. С. 22.

' См.: Метлова И.С. Решения Европейского суда по правам человека в системе источников российского права: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.

[4] СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.

[5] См., в частности: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основнвгх свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней» // Бюлле- тенв Верховного Суда РФ. 2013. № 8.

[6] СЗРФ. 2011. №21. Ст. 2930.

[7]

См.: Доклад о резулвтатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год // URL: http://fflinjust.m/ru/node/4779 (дата обращения: 12.04.2016); Доклад о резулвтатах мониторинга правоприменения в Российской

Федерации за 2012 год // URL: http://govemment.ru/activities/10143/ (дата обращения: 12.04.2016).

[9] См., например: федеральные законы о внесении изменений и дополнений в УК РФ от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ (СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848) и от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ (СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7362).

[10] См.: Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2144.

Л

См.: Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.

' См.: Eur. Court H.R. Case of Ananyev and Others v. Russia. Application no. 42525/07. Judgment of 10 January 2012 // URL: http://hudoc.echr.coe. int/eng?i =001-108465 (дата обращения: 01.08.2016).

[13] См.: Eur. Court H.R. Case of Burdov v. Russia (N 2). Application no. 33509/04. Judgment of 15 January 2009 // URL: http://hudoc.echr. coe.int/eng?i=001-90671(flaTa обращения: 01.08.2016).

[14] См.: Восьмой ежегодный доклад Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2013.

О

См.: Федеральный конституционный закон от 14 декабря 2015 г. № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”».