На европейском континенте наиболее серьезное воздействие на национальное правовое регулирование и функционирование органов публичной власти государств-членов оказывают интеграционные процессы в рамках Европейского союза. Как показывают исследования, разработка и принятие от 10 до 40% законов в Еер- мании, Великобритании, Нидерландах, Дании, Швеции и Финляндии в той или иной степени обусловлены европейским правовым регулированием2, от 60 до 70% законодательных актов Европейского союза оказывают непосредственное воздействие не только на регионы, но и на муниципалитеты соответствующих государств3. При этом Европейский союз все чаще определяет спосо-
бы и механизмы осуществления обязательств, предусмотренных в праве ЕС, хотя ранее институциональная самостоятельность государств-членов уважалась1.
Рассмотрим эти тенденции на примере действия принципа субсидиарности. В рамках Европейского союза он рассматривается в качестве одного из основополагающих принципов осуществления компетенции (и. 1 ст. 5 Договора о Европейском союзе). В соответствии с этим принципом Союз действует в сферах, не относящихся к его исключительной компетенции[1] [2], если и поскольку соответствующие цели не могут быть в должной мере достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местных уровнях, и такие действия в силу масштабов или последствий могут быть наилучшим образом осуществлены на уровне Союза (и. 3 ст. 5). Согласно сложившейся судебной практике отношения между государствами-членами и Союзом в контексте ст. 5 Договора о Европейском союзе определяются принципом искреннего сотрудничества, не только требующим от государств-членов предпринимать все необходимые меры для применения права ЕС и обеспечения его эффективности, но и налагающим на институциональные структуры Союза равную обязанность такого сотрудничества[3].
Е1осле вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г. полномочия по осуществлению контроля за соблюдением принципа субсидиарности при разработке европейского законодательства были предоставлены парламентам государств-членов, хотя ранее оценка соблюдения принципа субсидиарности осуществлялась исключительно институциональными структурами
Сообщества. С одной стороны, была введена система раннего предупреждения, предусматривающая мониторинг возможных нарушений соответствующего принципа в ходе разработки европейского законодательства1 (и. 3 ст. 5 Договора о Европейском союзе, ст. 3 Протокола о роли национальных парламентов в Европейском союзе, ст. 6 и 7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности[4] [5]). С другой стороны, была предусмотрена возможность осуществления последующего контроля.
В соответствии с системой раннего предупреждения любой парламент или его палата, получив проект законодательного акта Союза, может в течение восьми недель направить мотивированное заключение в адрес председателей Европейского парламента, Совета и Комиссии с обоснованием несоответствия проекта принципу субсидиарности (ст. 3 Протокола о роли национальных парламентов в Европейском союзе, ст. 6 и 7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности).
Эта система предусматривает две возможные процедуры. В рамках так называемой желтой карты (и. 2 ст. 7) проект должен быть повторно рассмотрен Комиссией или иным инициатором законопроекта, если в заключениях парламентов, представляющих не менее [6]/3 от общего числа их голосов3, будет высказано мнение о несоблюдении принципа субсидиарности (в отношении законопроектов в сфере свободы, безопасности и правосудия достаточно набрать У4 голосов). Инициатор законопроекта может оставить проект в прежнем виде, изменить или отозвать его, однако в любом случае он должен обосновать свое решение.
Для применения процедуры «оранжевой карты»[7] необходимо набрать не менее половины голосов национальных парламентов (п. 3 ст. 7). Если Комиссия хочет оставить предложение в неизменном виде, то она передает свое мотивированное заключение о соответствии проекта принципу субсидиарности на рассмотрение Европейского парламента и Совета. Е1роект снимается с рассмотрения, если Европейский парламент большинством голосов или Совет большинством в 55% голосов признает, что он не соответствует этому принципу.
Кроме того, государство-член может инициировать осуществление последующего контроля, если сочтет, что законодательный акт несовместим с принципом субсидиарности, подав в течение двух месяцев после его опубликования иск в Суд ЕС от имени национального парламента или одной из его палат (ст. 263 Договора о функционировании ЕС, ст. 8 Е1ротокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). Обращение в Суд в связи с предполагаемым нарушением принципа субсидиарности возможно как по материальным, так и процессуальным основаниям, в частности в связи с несоблюдением требования о проведении предварительных консультаций с представителями региональных и местных властей или гражданского общества (ст. 2 Е1ротокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, ст. 304, 307 Договора о функционировании ЕС).
Как показывает практика, отдельные парламенты и раньше могли требовать от своего правительства обращения в Суд ЕС в связи с нарушением принципа субсидиарности. Так, Е1равительст- во Нидерландов при рассмотрении в 1998 г. иска об аннулировании Директивы 98/44 о правовой защите изобретений в сфере биотехнологий прямо заявляло, что действует по требованию парламента страны, выступавшего против генетических манипуляций с растениями и животными[8]. Вместе с тем только после принятия Лиссабонского договора возникла необходимость в закреплении на национальном уровне процедуры, связанной с возможным обращением в Суд ЕС по инициативе национального парламента.
В литературе субъекты, правомочные обращаться с иском в Суд, подразделяются на несколько групп:
привилегированные (государства-члены, Европейский парламент, Совет, Комиссия), являющиеся выразителями публичных интересов, подлежащих судебной защите, которые могут обратиться в Суд ЕС с любым иском;
полупривилегировстные (Счетная палата, Центральный банк и Комитет регионов), правомочные защищать собственную институциональную компетенцию в Суде ЕС;
непривилегированные (физические и юридические лица), которые могут обращаться в Суд, если оспариваемый акт затрагивает их интересы или на них распространяется1.
Исходя из данной классификации национальные парламенты признаются косвенными полупривилегированными субъектами с ограниченной компетенций: они защищают собственную институциональную компетенцию, но не могут самостоятельно обратиться с иском и обладают ограниченными полномочиями, поскольку не могут ставить вопрос о неправомерности акта в связи с другими предусмотренными в ст. 263 Договора о функционировании ЕС основаниями.
Следует отметить, что в Лиссабонском договоре в качестве субъектов права ЕС были признаны также органы публичной власти регионального и местного уровня, и территориальный аспект нашел отражение в процессе осуществления контроля за соблюдением принципа субсидиарности. Это в значительной степени было обусловлено тем, что именно органы публичной власти регионального и местного уровня осуществляют от 70 до 80% решений, принимаемых Союзом[9] [10].
Е1ри проведении Комиссией предварительных консультаций в отношении разработки законодательного акта в необходимых случаях должен учитываться региональный и местный аспект планируемых действий[11]; при обосновании соблюдения принципа субсидиарности должны указываться сведения, касающиеся финансового воздействия законопроекта на региональные и местные органы, влияния предлагаемой директивы на разработку нового регионального законодательства; национальные парламенты или их палаты в процессе подготовки заключений могут проводить в необходимых случаях консультации с региональными парламентами, наделенными законодательными полномочиями (ст. 2, 5, 6 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). Признание региональных парламентов в качестве самостоятельных участников процедуры раннего предупреждения рассматривается некоторыми авторами в качестве одного из индикаторов возрастания демократической легитимности ЕС1.
Кроме того, в процессе осуществления последующего контроля за соблюдением принципа субсидиарности был предусмотрен еще один новый субъект — Комитет регионов, консультативный орган Союза, в состав которого входят выборные представители региональных и местных коллективов (и. 3 ст. 300 Договора о функционировании ЕС). Он был наделен правом обращения в Суд ЕС в связи с теми законодательными актами, в отношении которых Комиссия должна проводить с ним предварительные консультации[12] [13] (и. 2 ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности). В 2012 г. Комитет регионов создал электронную базу данных REGPEX[14] как информационную платформу для соблюдения принципа субсидиарности и оценки регулирующего воздействия, в которой участвуют не только региональные, но и местные органы публичной власти.
Введение в действие новых механизмов контроля за соблюдением принципа субсидиарности потребовало внесения необходимых изменений в законодательство государств — членов ЕС. В ряде стран вопросы, связанные с осуществлением национальными парламентами предварительного и последующего контроля за соблюдением принципа субсидиарности, стали регулироваться на конституционном уровне (ст. 23«g», 23«h» Конституции Австрии, ст. 88-6 Конституции Франции, ст. 23 Основного закона Германии, ч. 2 ст. 120 Конституции Италии, ч. 6 ст. 7 Конституции Португалии, § 14 Агл. 3, § 6 гл. 10 Акта о Риксдаге Швеции, ч. 2 ст. 144 Конституции Хорватии).
В одних государствах в связи с заключением Лиссабонского договора были приняты новые акты1 или внесены изменения в действующие законы[15] [16] [17] [18] [19] [20], регламентирующие взаимоотношения высших органов государственной власти по вопросам, возникающим в связи с членством в ЕС. В других странах были заключены соглашения между органами публичной власти[21] [22] или изданы подзаконные акты2 по данным вопросам. Во многих государствах соответствующие изменения были внесены в регламенты палат парламента (Австрия, Бельгия, Франция, Нидерланды, Финляндия) или правила процедуры комитетов по делам Европейского союза (Дания, Ирландия, Португалия).
На основании анализа актов государств-членов можно сделать вывод о том, что в странах ЕС отсутствует единство в подходах в отношении того, какие субъекты могут участвовать в осуществлении предварительного контроля за соблюдением принципа субсидиарности. В самом общем виде страны можно разделить на две большие группы: те, в которых в подготовке и одобрении заключений участвуют только парламентские комитеты (Австрия, Болгария, Дания, Кипр, Греция, Латвия), и те, в которых парламентские комитеты лишь готовят заключения, а решения принимаются на пленарных заседаниях в обязательном порядке (Великобритания, Финляндия, Голландия, Швеция, Венгрия, Польша, Литва, Ирландия) или в связи с выдвижением соответствующей инициативы (Франция1, Италия[23] [24], Испания[25]).
Существуют определенные различия в подходах и относительно того, кто может инициировать обращение в Суд ЕС в связи нарушением принципа субсидиарности. Соответствующее предложение может выдвигаться следующими субъектами: 1) любым депутатом, если его поддержало установленное число членов парламента (четыре — в Австрии и Люксембурге); 2) группой членов парламента (15 депутатов Сейма Польши, 17 сенаторов или 41 депутат в Чехии, 60 депутатов или сенаторов во Франции, у4 членов парламента Словении или депутатов Бундестага в Германии[26], У5 членов парламента Словакии); 3) комитетом по делам ЕС (Словакия, Словения, Хорватия, Латвия, Венгрия, Польша, Испания); 4) постоянной комиссией палаты (Эстония, Литва, Словения; в Польше — Сенат); 5) фракцией (Эстония, Литва).
В Еермании и Франции для подачи иска достаточно получить согласие установленного числа депутатов. Такой подход, по мнению экспертов, усиливает демократический контроль за деятельностью правительства при вынесении решений в рамках ЕС[27]. В Венгрии решение об обращении в Суд ЕС принимает Комиссия по делам ЕС. Однако в большинстве стран (Португалия, Финлян- дня, Люксембург, Словения, Польша) для этого требуется принятие резолюции парламента или его палаты1.
Как правило, после вынесения решения национальным парламентом материалы передаются в правительство для обращения в Суд ЕС[28] [29]. В рамках данной процедуры правительство выступает сугубо в качестве передаточной инстанции. Исключение составляет Испания, где возможно отклонение инициативы парламента без объяснения причин. Однако президиум Объединенного комитета по делам ЕС, две парламентские фракции или пятая часть членов палат могут потребовать от правительства дать разъяснения на заседании Комитета.
В Суде ЕС государство представляет доверенное лицо, которому оказывает помощь консультант или юрист. В соответствии с правовым регулированием в ряде стран (Еермания, Польша) палата должна быть представлена в Суде уполномоченным представителем в делах о субсидиарности. В Дании дело в Суде ЕС представляет правительство, однако в состав делегации входят представители не только Министерства иностранных дел и заинтересованных правительственных структур, но и парламента.
По мнению ирландских экспертов, вероятность обращения в Суд ЕС по инициативе парламента невелика в связи с тем, что у депутатов отсутствует опыт и профессиональная подготовка, необходимая для анализа права ЕС. Кроме того, обращение в Суд не может оказать серьезное политическое воздействие на электорат, и строгая партийная дисциплина является серьезным препятствием для каких-либо действий при отсутствии поддержки правительства[30].
В современных условиях субсидиарность рассматривается как принцип осуществления публично-властных полномочий во все более взаимосвязанном и взаимозависимом мире[31]. Не случайно
Германия, Австрия и Бельгия еще в Декларации о субсидиарности к Амстердамскому договору 1997 г. заявляли, что принцип субсидиарности касается не только государств-членов, но и их территориальных образований в той мере, в какой они обладают законодательной компетенцией, предоставленной им национальным конституционным правом.
В ряде стран (Италия, Испания, Германия, Австрия, Финляндия, Великобритания, Бельгия) региональные парламенты в той или иной форме включены в систему раннего предупреждения. По сути, возможности привлечения соответствующих субъектов к осуществлению контроля за соблюдением принципа субсидиарности зависит от усмотрения национальных властей, поскольку, как показывает практика, институциональные структуры Союза не проявляют интереса в отношении того, в какой мере мотивированное заключение парламента или палаты отражает позицию региональных властей[32].
Так, Бельгия в Декларации к Заключительному акту Межправительственной конференции 2007 г. уточнила, что парламентские ассамблеи сообществ и регионов рассматриваются в соответствии с ее национальным конституционным правом в качестве составных частей национальной парламентской системы применительно к компетенции, осуществляемой ЕС. Поэтому наряду с национальным парламентом все они могут инициировать процедуру обращения в Суд ЕС. Представительный орган, выдвинувший такое предложение, должен уведомить остальные представительные учреждения. Соответствующая процедура запускается, если в течение недели не будут заявлены возражения в связи с отсутствием у этого органа компетенции в данной сфере. При наличии возражений проводятся консультации с Еосударст- венным советом.
Система раннего предупреждения эффективно заработала сразу же посла вступления Лиссабонского договора в силу. В докладах Европейской комиссии о субсидиарности и пропорциональности до 2014 г. прослеживается тенденция увеличения числа мотивированных заключений, подготовленных национальными парламентами (2010 г. — 34, 2011 г. — 64, 2012 г. — 70, 2013 г. — 88)1. В этот период дважды применялась процедура желтой карты: в 2012 г. в отношении проекта Регламента об осуществлении права предпринимать коллективные действия в контексте свободы обустройства и предоставления услуг[33] [34], в 2013 г. — в отношении Регламента об учреждении должности Европейского прокурора[35]. В обоих случаях не было признано нарушение принципа субсидиарности, однако в 2012 г. Комиссия отозвала свое предложение, так как пришла к заключению, что не получит необходимую политическую поддержку в Европейском парламенте и Совете. В данном случае серьезные возражения против регламентации транснациональных забастовок на внутреннем рынке ЕС выдвинули профсоюзы и предпринимательские организации тех государств, для которых характерны высокие стандарты регулирования в сфере трудовых отношений.
Следует отметить, что Комиссия обращала внимание на то, что в заключениях национальные парламенты концентрировались преимущественно на несоразмерности предложенных мер и их слабой проработанности, а не на процедурных и материальных аспектах соблюдения принципа субсидиарности. По мнению экспертов, такие подходы к оценке содержания предложения во многом обусловлены спецификой парламента, члены которого являются политиками и их в большей степени интересуют сущностные характеристики, нежели соблюдение процедурных моментов и сугубо правовая оценка предложений1.
Эффективность защиты интересов государств-членов на наднациональном уровне была обусловлена рядом факторов. Прежде всего была создана необходимая инфраструктура. В парламентах всех государств — членов ЕС были сформированы парламентские комитеты по европейским делам[36] [37]. Весьма показательно, что в ряде новых государств-членов комитеты по европейским делам были созданы до присоединения к Европейскому союзу для осуществления мониторинга за процессом переговоров и подготовкой к присоединению к Союзу (Польша — в 1991 г., Венгрия — в 1992 г., Литва — в 1997 г.). Была налажена и координация парламентских комитетов. В 1989 г. была создана Конференция парламентских комитетов по делам Союза парламентов государств — членов Европейского союза, заседания которой проводятся два раза в год. В настоящее время в работе Конференции принимают участие и депутаты Европейского парламента[38]. На первом же заседании Конференции участники договорились об обмене документами по европейским вопросам на систематической основе.
С 2006 г. Конференция проводила проверку системы раннего предупреждения[39] в тестовом режиме, при этом осуществлялся мониторинг не только принципа субсидиарности, но и пропорциональности. В 2008 г. в этой проверке принимали участие 33 из 40 национальных парламентов (их палат). В этот период ни одно из предложений национальных парламентов о нарушении принципа субсидиарности не набрало одной трети голосов. Однако многие парламенты и палаты проявляли значительную активность. В 2006—2007 гг. французский Сенат подготовил 36 заключений, Палата лордов Великобритании— 17, Бундесрат — 16, шведский Риксдаг — 13, португальский парламент — 13, парламент Дании — 121.
Следует отметить, что институциональные структуры Европейского союза предпринимали шаги по вовлечению национальных парламентов в европейскую политику. На заседании Совета в июне 2006 г. было обращено внимание на взаимозависимость законодательных процессов на европейском и национальных уровнях и было предложено Комиссии рассматривать любые замечания, исходящие от национальных парламентов, в первую очередь — в отношении принципов пропорциональности[40] [41] и субсидиарности. Именно в этот период начинает расширяться взаимодействие Комиссии с национальными парламентами, в том числе и в рамках неформального политического диалога. В сентябре 2006 г. Комиссия приняла политическое решение непосредственно передавать национальным парламентам свои законодательные предложения и консультационные документы и в соответствии с новой культурой межинституциональных взаимоотношений взяла на себя обязательство отвечать на все переданные национальными парламентами материалы (комментарии, критику, вопросы) в отношении консультативных документов и проектов актов ЕС[42].
Активность парламентов и их палат в рамках политического диалога варьируется довольно существенно (см. таблицу)[43]. Очень редко обращаются к данному инструменту парламенты Словакии, Швеции, Греции. Активность различается даже в рамках одной страны. Так, в Германии и Италии верхние палаты гораздо чаще формулируют свое мнение по актам ЕС и направляют его Комиссии.
Таблица. Заключения парламентов или их палат, направленные
в Комиссию в рамках политического диалога
Страна
Парламент/
Палата
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Польша
Сейм
2
5
4
7
4
0
Сенат
5
4
6
7
5
4
Германия
Бундестаг
6
6
2
1
0
3
Бундесрат
23
33
33
40
19
23
Италия
Палата
депутатов
25
28
8
13
8
10
Сенат
71
78
49
64
40
24
Финляндия
Эдускунта
1
1
1
2
0
1
Испания
Конгресс депутатов и Сенат
4
5
4
28
33
10
Болгария
Народное
Собрание
2
23
6
0
0
2
* Подсчитано по материалам сайта: URL: http://ec.europa.eu/dgs/ secretariat general/relations/ relations_other/npo/ political dialogue en. htm#politicaldialogue (дата обращения: 29.04.2016).
По мнению экспертов, последующий контроль в отношении соблюдения принципа субсидиарности оказался не столь эффективным, как предварительный контроль в процессе разработки законодательных актов ЕС1. Хотя в литературе и высказывались предположения о том, что Суду ЕС придется неоднократно возвращаться к толкованию принципа субсидиарности в силу того, что ст. 5 Договора о Европейском союзе требует конкретных доказательств наличия обстоятельств, оправдывающих осуществление действий на наднациональном уровне[44] [45], число обращений в Суд ЕС относительно невелико. Кроме того, до сих пор действие законодательного акта ЕС ни разу не было прекращено в связи с нарушением принципа субсидиарности.
Обычно принцип субсидиарности используется в качестве дополнительного аргумента, а не основания для обжалования законодательного акта. Суд ЕС осуществляет лишь формальный контроль за тем, чтобы в законодательном акте были указаны причины, обусловившие необходимость принятия акта на уровне Союза (ранее — Сообщества), и считает вполне достаточным ссылки в преамбуле акта на сферу применения, последствия и достаточность предпринимаемых действий. Такие подходы Суда обычно объясняются тем, что он не хочет подрывать свою легитимность, применяя принцип со столь неопределенным правовым содержанием, имеющий скорее антиинтеграционную направленность.
Как отмечается в литературе, в национальных парламентах идут процессы «активной институциональной европеизации»[46], связанные и с совершенствованием механизмов контроля за соблюдением принципа субсидиарности на наднациональном уровне. В 2014 г. парламент Дании, Е1алата лордов Великобритании и Е1алата представителей Нидерландов опубликовали собственные предложения в данной сфере. Одно из них предусматривало введение процедуры зеленой карты, позволяющей национальным парламентам, объединив усилия, вносить предложения Европейской комиссии в отношении политических мер и правовых актов, в рамках политического диалога. Ее применение не накладывает какие-либо юридические обязательства на Комиссию, однако спо
собствует привлечению внимания к проблеме и оказывает определенное политическое давление на институты ЕС.
Соответствующая процедура была подробно изложена в докладе Палаты лордов. Любой национальный парламент может выдвинуть инициативу, изложив причины, обусловившие ее внесение, преимущества, которые влечет ее принятие, и реакцию на эту инициативу, которую он ожидает со стороны Европейской комиссии. Письмо с изложением соответствующей инициативы направляется национальным парламентам, которым предлагается к ней присоединиться. Если соответствующее предложение поддержит не менее трети парламентов в течение полугода, то оно передается в Европейскую комиссию. В июле 2015 г. Европейской комиссии была направлена первая инициатива национальных парламентов в рамках процедуры зеленой карты. Предложение Палаты лордов о необходимости разработки стратегических подходов в отношении сокращения пищевых отходов в ЕС поддержали 16 парламентов (их палат), включая обе палаты французского парламента, итальянский Сенат, Палату представителей Нидерландов. В том же месяце на Конференции парламентских комитетов по делам Союза парламентов ЕС была сформирована рабочая группа по усилению политического диалога национальных парламентов посредством введения процедуры зеленой карты.
Другое предложение национальных парламентов было связано с введением красной карты, позволяющей приостановить принятие проекта законодательного акта Европейского союза. Его выдвигал бывший премьер-министр Великобритании Д. Кэмерон. Эта инициатива была поддержана на сессии Европейского совета 18—19 февраля 2016 г., где рассматривались вопросы взаимоотношений Великобритании и ЕС. Было принято решение, что национальные парламенты могут заблокировать принятие проекта законодательного акта ЕС, если он, по их мнению, не соответствует принципу субсидиарности при условии, что в течение 12 недель после передачи акта это предложение получит поддержку не менее 55% голосов, которыми располагают парламенты. В этом случае вопрос должен быть внесен в повестку дня Совета для обсуждения заключений и связанных с ними последствий. После дискуссии представители государств, действующие в качестве членов Совета, приостанавливают в соответствии с требованиями учредительных актов рассмотрение соответствующего законопроекта до тех пор, пока в него не будут внесены изменения, снимающие высказанные в мотивированных заключениях национальных парламентов замечания1. Вместе с тем необходимо отметить, что соответствующие изменения должны были вступить в силу только после того, как правительство Великобритании проинформирует Генерального секретаря Совета о том, что Соединенное Королевство решило остаться членом ЕС[47] [48] (и. 2 ч. I Заключений).
В литературе обращается внимание на тот факт, что следствием осуществления контроля за соблюдением принципа субсидиарности является не столько вовлечение национальных парламентов в европейскую политику, сколько превращение европейской проблематики в вопросы национальной политики, усиление общественного контроля за действиями национальных правительств в рамках ЕС[49]. Как показывает практика, чем больше правовых механизмов предусматривается в сфере соблюдения контроля за принципом субсидиарности, тем сложнее национальным парламентам их игнорировать, в первую очередь, в связи с давлением средств массовой информации и общественности[50].
[1] См.: De Witte В. The Lisbon Treaty and National Constitutions. More or Less Europeanisation? // The Lisbon Treaty and National Constitutions. Europeanisation and Democratic Implication/ C. Closa (ed.). Oslo, 2009. P. 31.
О
Классификация компетенции ЕС (исключительная компетенция; компетенция, осуществляемая совместно с государствами-членами; компетенция, предполагающая координацию, поддержку и дополнение действий государств-членов) была впервые дана в Лиссабонском договоре, вступившем в действие 1 декабря 2009 г. Положения Договора были имплементированы в Консолидированную версию Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза, являющихся в настоящее время основными учредительными актами ЕС.
[3] См.: CJEC. Joined Cases С-36/97 and С-37/97. Kellinghusen and Ketelsen. Judgment of Sixth Chamber of 22 October 1998. Para. 30.
[4] Данный термин распространяется на предложения Комиссии, инициативы группы государств-членов, инициативы Европейского парламента, запросвг Суда, рекомендации Европейского централвного банка и запросвг Европейского инвестиционного банка, направленнвге на принятие законодателвного акта (ст. 2 Протокола о роли националвнвгх парламентов в Европейском союзе).
[5]
Протоколвг являются составной частвю Консолидированной версии Договора о Европейском союзе и Договора о функционировании Европейского союза.
[6]
Каждый парламент располагает двумя голосами (и. 1 ст. 7 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорционалвности).
' Эта процедура исполвзуется в рамках обвгчной законодателвной процеду- рвг, когда законопроект вносится Комиссией.
[8] См.: Case С-377/98. Netherlands v. Parliament and Council. Judgment of 9 October 2001. Para. 4. // URL: http://curia.europa.eu/juris/ liste.jsf?language=en&num= С-377/98 (дата обращения: 10.10.2016).
[9] См.: Granat К. Institutional Design of the Member States for Ex Post Subsidiarity Scrutiny // SOG-Working Paper. 2013. No. 5. P. 4.
[10]
Cm.: Christiansen T, LintnerP. The Committee of Regions after 10 Years: Lessons from the Past and Challenges for the Future // EIPASCOPE. 2005. No. 1. P. 10.
' Это могут быть обязательные консультации с Комитетом регионов в отношении осуществления политики в сферах, представляющих наибольший интерес для регионов, секторальные консультации об условиях вмешательства структур ЕС в определенные сферы, структурный диалог с объединениями, представляющими региональные интересы. См.: Boronska-Hryniewiecka К. Legitimacy through Subsidiarity? The Parliamentary Control of EU Policy-making // Polish Political Science Review. 2013. No. 1. P. 93.
[12] См.: Boronska-Hryniewiecka К. Op. cit. Р. 86.
[13]
В соответствии с Договором о функционировании ЕС такие консультации предусмотрены при разработке законопроектов в сфере транспорта (ст. 91, 100), занятости (ст. 149), социальной политики (ст. 153), образования, профессионального обучения, молодежи и спорта (ст. 165, 166), культуры (ст. 167), здравоохранения (ст. 168), трансъевропейских сетей (ст. 172), экономического, социального и территориального сплочения (ст. 175, 177, 178), окружающей среды (ст. 192), экологии (ст. 194), а также принятия правоприменительных регламентов в отношении Европейского социального фонда (ст. 164).
' См.: URL: https://portal.cor.europa.eu/ subsidiarity/regpex/Pages/default.aspx (дата обращения: 07.05.2016).
[15] Ирландский Акт от 27 октября 2009 г. № 33 «О Европейском союзе» см.:
European Union Act 2009 // URL: http://www.irishstatutebook.ie/ eli/2009/act/33/ enacted/en/html (дата обращения: 11.10.2016); немецкие законы от 22 сентября
г. «Об ответственности Бундестага и Бундесрата за интеграцию в вопросах, касающихся Европейского союза» и от 4 июля 2013 г. «О сотрудничестве между
Федералвнвш Правителвством и Германским Бундестагом в вопросах, касающихся Европейского союза» см.: Act on the Exercise by the Bundestag and by the Bundesrat of their Responsibility for Integration in Matters Concerning the European Union // URL: http://www.bundestag.de/ htdocs е/bundestag/ comrnittees/a21/ legalbasis/ intvg/248866; Act on Cooperation between the Federal Government and the German Bundestag in Matters concerning the European Union // URL: http://www.gesetze-im- internet.de/englisch_euzbbg/ (дата обращения: 11.10.2016); румвшский Закон
№ 373/2013 «О сотрудничестве между Парламентом и Правителвством по делам ЕС» см.: Act on Cooperation between the Parliament and the Government in the field of European Affairs // URL: http://www.cdep.ro/pdfs/ LG_ 373_2013.pdf (дата обращения: 11.10.2016); италвянский Закон от 24 декабря 2012 г. № 234 «Общие положения
[20] участии Италии в формировании и осуществлении правового регулирования и политики ЕС» см.: Legge 24 dicembre 2012, n. 234. Norme generali sulla partecipazione delEItalia alia formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea // URL: http://www.politiche europee. it/normativa/ 18408/legge-24-d icembre-2012-n-234 (дата обращения: 11.10.2016); полвский Закон от 8 октября
г. «О сотрудничестве Совета Министров и Сейма и Сената в вопросах, связан- hbix с участием Республики Полвша в Европейском союзе» см.: Act of 8 October 2010 on the Cooperation of the Council of Ministers with the Sejm and the Senate in Matters Relating to the Republic of Poland’s Membership of the European Union // URL: http://www.sejm.gov.pl/prawo/ ustawa_kooperacyjna_ eng/konl2.htm (дата обращения: 11.10.2016).
О
' Испанский Закон 24/2009 от 22 декабря 2009 г. о внесении изменений в Закон 8/1994 от 19 мая 1994 г., регламентирующий статус Объединенного комитета по вопросам ЕС см.: Ley 24/2009, de 22 de diciembre, de modificacion de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comision Mixta para la Union Europea, para su adaptacion al Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007 // URL://www.boe. es/boe/dias/2009/12/23/pdfs/BOE- A-2009-20724.pdf (дата обращения: 11.10.2016); португальский Закон от 17 мая 2012 г. № 21 «О внесении изменений в Закон от 25 августа 2006 г. № 43 “О мониторинге, оценке и въшесении заключений Ассамблеей Республики в процессе формирования Европейского союза”» см.: Law по. 43/2006 of 25 August 2006 as amended by Law no. 21/2012 of 17 May 2012. Monitoring, assessment and pronouncement by the Assembleia de Republica within the scope of the process of
constructing the European Union // URL: http://www.en.parlamento. pt/Legislation/ Law21_2012EN.pdf (дата обращения: 11.10.2016); мальтийский Акт VII 2012 г. о внесении изменений в Акт о Европейском союзе 2003 г см.: European Union Act. Act V of 2003, as amended by Act III of 2006; Legal Notice 427 of 2007; and Act VII of 2012 // URL: http://www.justiceservices.gov.mt/ DownloadDocument.aspx? app=lom& itemid=8926&l=l (дата обращения: 11.10.2016).
[22] В Великобритании министр по делам Европы и председатели комитетов по делам ЕС обеих палат подписали 7 января 2014 г. Меморандум о взаимопонимании в отношении имплементации ст. 8 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности. См.: Memorandum of Understanding on Implementing Article 8 of the Protocol on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality // URL: http:// www.parliament.uk/documents/ commons-commit tees/european-scrutiny/ Final-MoU-text.pdf (дата обращения: 11.10.2016). В Дании было заключено соглашение между правительством и Комитетом по делам ЕС о порядке мониторинга соблюдения принципа субсидиарности (см.: Buskjeer М. OPAL Country Reports: The Danish Parliament and EU Affairs. P. 4 // URL: http://www.pademia.eu/ wp-content/uploads/2014/02/ Country-report_Denmark.pdf (дата обращения: 11.10.2016). В 2008 г. в Бельгии национальный парламент, парламенты регионов и сообществ согласовали текст соглашения о сотрудничестве, касающегося реализации положений Протоколов № 1 и 2 к Лиссабонскому договору. Данное соглашение формально не было подписано, однако на практике оно применяется как политическое соглашение (см.: Fromage D. Regional Parliaments and the Early Warning System: An Assessment Six Years after the Entry into Force ofthe Lisbon Treaty// SOG-Working Paper. 2016. No. 33. P. 8).
A
Во Франции премьер-министр издал Циркуляр об участии национального парламента в европейском процессе принятия решений от 21 июня 2010 г. См.: Circulaire du 21 juin 2010 relative a la participation du Parlement national au processus decisionnel europeen // URL: https://www.legifrance.gouv. fr/affichTexte.do?cidTexte =IORFTEX T000022374339 (дата обращения: 11.10.2016).
[23] Председателем партийной фракции в Сенате или Конференцией председателей в Националвном собрании.
‘ Правителвством, Д5 членов Комитета по европейским делам, Д10 членов палатвг — в Палате депутатов, Правителвством, Д3 членов Комитета по европейским делам — в Сенате.
' Любой из палат — о ввшесении вопроса на совместное заседание.
В соответствии с политическим соглашением, достигнутвш на конференции премвер-министров земелв в 2005 г., если хотя бвг одна земля ввгдвигает инициативу об обращении в Суд ЕС, то все земли его поддерживают и обеспечивают простое болвшинство голосов, необходимое для принятия решения Бундесратом. См.: Honig О. OPAL Country Reports: The German Parliament and EU Affairs. P. 4—5 // URL: http://www.pademia.eu/wp-content/ uploads/2014/02/Country- report_ Germany.pdf (дата обращения: 12.05.2016).
[27] Granat К. Op. cit. P. 14.
[28] В Люксембурге в случае выдвижения соответствующего предложения в период между сессиями решение об обращении в Суд ЕС может вынести Конференция председателей.
[29]
Исключение составляет Словения, где парламентские документы передаются государственному прокурору, который отвечает за подготовку дела к рассмотрению в Суде ЕС.
См.: Barratt G. OPAL Country Reports: The Irish Parliament and EU Affairs. P. 14 // URL: http://www.pademia.eu/wp-content/uploads/2 014/02/Country-report_ Ireland.pdf (дата обращения: 07.05.2016).
' См.: De Burca D. Reappraising Subsidiarity Significance after Amsterdam // Jean Monet Working Paper. 1999. № 7. P. 3.
[32] См.: Finch М. Challenging the Subnational Dimension of Subsidiarity in EU Law // European Journal of Legal Studies. 2015. Vol. 8. Is. 1. P. 15—16.
[33] В 2014 г. количество заключений (21) сократилось на 78%. Наибольшее число заключений поступало в 2012 г. от шведского Риксдага (20), французского Сената (7) и немецкого Бундесрата (5); в 2013 г. — от шведского Риксдага (9), Сейма Литвы (6) и австрийского Федерального совета (6); в 2014 г. — от австрийского Федерального совета (3), Палаты общин Великобритании (3), французского Сената (2) и шведского Риксдага (2). См.: URL: http://ec.europa.eu/smart-regulation/ better regulation/reports_en.htm (дата обращения: 30.03.2016).
Было представлено 12 мотивированных заключений парламентами, располагавшими 19 голосами (необходимо было набрать не менее 18 голосов). Голоса распределились следующим образом: парламенты Швеции, Дании, Финляндии, Португалии, Латвии, Люксембурга, Мальты — по два голоса; польский Сейм, французский Сенат, бельгийская Палата представителей, Палата общин Великобритании, голландская Вторая палата — по одному голосу.
[35] Было представлено 13 мотивированных заключений парламентами, располагавшими 18 голосами (необходимо было набрать не менее 14 голосов). Голоса распределились следующим образом: парламенты Кипра, Ирландии, Мальты, Венгрии, Швеции, Нидерландов, Великобритании — по два голоса, сенаты Чехии и Франции, румынская Палата депутатов, словенское Государственное собрание — по одному голосу. Семь других парламентов или палат (сенаты Польши, Италии и Румынии, Бундесрат, парламент Португалии, французское Национальное собрание) высказали свое мнение в отношении данного проекта в рамках политического диалога с Комиссией.
[36] См.: De Witte В., Trechsel А.Н., Damjanovic D., Hellquist E., Elien 1.. Ponzano P. Legislating after Lisbon. New Opportunities for the European Parliament. Florence, 2010. P.21.
О
Первые комитеты были созданы в Бундесрате (1957 г.), белвгийской Палате представителей (1962 г.) и италвянском Сенате (1968 г.). См. подробнее: Committees on European Affairs of EU National Parliaments // URL: www.cosac.eu/ national- parliament-european-с/ (дата обращения: 17.03.2016).
О
Парламентвг государств-членов и Европарламент направляют по шеств своих представителей. На заседания могут приглашатвся также по три наблюдателя от государств, претендующих на членство в Союзе.
[39] Она бвша предусмотрена и в проекте Договора 2004 г., учреждающем Конституцию для Европвг, однако государства-членвг должнвг были представлятв свои заключения в более сжатвге сроки — в течение шести неделв (ст. 6 Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорционалвности). Русский перевод текста Договора см.: Европа без России. Договор, учреждающий Конституцию для Европвг от 20 октября 2004 г. М., 2005.
[40] De Witte В., Trechsel А.Н., Damjanovic D. , Hellquist E., Elien I Ponzano P. Op. cit. P. 23.
[41]
В соответствии с принципом пропорционалвности содержание и форма действий Союза не должнвг выходить за рамки необходимого для достижения целей Договоров (пар. 4 ст. 5 Договора о Европейском союзе).
[42]
Вместе с тем представители Полвши отмечали, что до августа 2011 г. Сейм не получал от Европейской комиссии ответов на свои заключения в отношении документов ЕС, хотя палата с 2006 г. участвовала в политическом диалоге. См.: BarczJ., PucUoA. OPAL Country Reports: The Polish Parliament and EU Affairs. P. 6 // URL: http://www.pademia.eu/wp-content/ uploads/2014/02/Country-report_Pola- nd.pdf (дата обращения: 03.05.2016).
[43] В настоящее время замечания парламентов (их палат) и ответвг Комиссии на официалвном языке соответствующей странвг публикуются на сайте IPEX, платформвг для межпарламентского обмена в рамках ЕС. См.: URL: http://ec. europa.eu/dgs/ secretariat general/ relations/relations_other/npo/political_dialogue_ en.htm#practice (дата обращения: 04.05.2016).
[44] См.: Evans М. The Principle of Subsidiarity in European Law: Some Comparison with Catholic Social Teaching // Solidarity: The Journal of Catholic Social Thought and Secular Ethics. 2013. Vol. 3. Iss. 1. P. 71.
[45]
См.: Арах M. Европейский союз: видение политического объединения. М., 1998. С. 371.
' См.: Ане! К., Benz A. The Politics of Adaptation: The Europeanisation of National Parliamentary Systems // Journal of Legislative Studies. 2005. No. 11. P. 373.
[47] Пункт 3 § С «Суверенитет» Приложения I к Заключениям Европейского совета на сессии 18—19 февраля 2016 г. См.: European Council Meeting (18 and 19 February 2016) — Conclusions. Brussels, 19 February 2016. EUCO 1/16.
[48]
По данным избирательной комиссии Соединенного Королевства, 23 июня 2016 г. 51,9% избирателей, принявших участие в голосовании, высказались за выход из ЕС, 48,1% — за сохранение членства в данном объединении. При этом явка избирателей на референдуме составила 72,2%. См.: http://www.electoralcommissi- on.org.uk/f ind-information-by-subject/ elections- and-referendums/past-elections-and- referendums/eu-referendum/electorate-and- count-information (дата обращения: 12.10.2016).
De Witte В., Trechse!A.H., Damjanovic D. , Hellquist E., Hien J.. Ponzano P. Op. cit. P. 25.
[50] Cm.: KilverP. The Treaty of Lisbon, the National Parliaments and the Principle of Subsidiarity // Maastricht Journal of European and Comparative Law. 2008. No. 1. P. 78, 83.
| 
0%