Контрольные полномочия национальных парламентов в отношении актов ЕС отличаются по своей сути от традиционного парламентского контроля. Согласно Конституции Польши 1997 г. только Сейм может осуществлять контроль за деятельностью Совета Министров (ч. 2 ст. 95), хотя на практике определенные инструменты контроля имеются и у Сената. Так, существует многолетний опыт принятия так называемых сенаторских заявлений, которые могут касаться всех аспектов осуществления мандата сенатора и содержать предложения и замечания, адресованные членам Совета Министров (ст. 49 Регламента Сената)1.

Традиционно Сейм осуществляет контроль за деятельностью Совета Министров в пределах, установленных Конституцией и законами Республики. Однако контрольные полномочия польского парламента, связанные с соблюдением принципа субсидиарности при разработке законодательных актов ЕС, имеют определенную специфику. Конституционный трибунал Республики Польша обращал внимание на то, что, хотя эта деятельность осуществляется в формах, типичных для контрольной функции, она имеет отношение и к законодательной сфере, поэтому Сенат как палата парламента должен быть включен в ее осуществление. Как следует из решений Конституционного трибунала, вступление Польши в ЕС и связанное с этим принципиальное разграничение сфер регулирования национального законодательства и актов ЕС требует пересмотра законодательных и контрольных полномочий парламента Республики[1] [2].

Приобретение Польшей статуса государства — члена ЕС в 2004 г. привело к изменениям во взаимоотношениях между парламентом и правительством страны. В первую очередь это было обусловлено тем, что правительства государств — членов Союза непосредственно участвуют в правотворческой деятельности в рамках институциональных структур ЕС.

Следует отметить, что первый Закон о взаимоотношениях Совета Министров с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Республики Польша в Европейском союзе, был принят сразу же после вступления Польши в ЕС — 11 марта 2004 г.[3] После принятия Лиссабонского договора были приняты Закон от 29 августа 2009 г. о Комитете по делам ЕС[4] и новый Закон от 8 октября 2010 г. о взаимоотношениях Совета Министров с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Республики Польша в Европейском союзе1.

В литературе отмечается, что взаимоотношения между правительством и парламентом реализуются, с одной стороны, путем направления палатами парламента и его структурными подразделениями (постоянными комиссиями и комитетами, в первую очередь комиссиями палат по вопросам ЕС) заключений и указаний Совету Министров относительно законодательных актов ЕС. С другой стороны, эти взаимоотношения выражаются в конкретных процедурах, предусмотренных законодательством Республики[5] [6].

В Законе от 8 октября 2010 г. закрепляется обязанность Совета Министров сотрудничать с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Республики в Европейском союзе (ст. 2), которая конкретизируется в соответствующих процедурах. Во-первых, Совет Министров не реже чем один раз в шесть месяцев представляет палатам парламента информацию об участии Польши в деятельности Союза (ч. 1 ст. 3). Эта информация должна быть рассмотрена на заседании Сейма, который по предложению Комиссии по вопросам ЕС и на основании высказанной оценки принимает решение о согласии либо несогласии с ней (ст. 125 а Регламента Сейма)[7]. Данная информация рассматривается и Сенатом (ст. 45а Регламента Сената).

Во-вторых, Совет Министров направляет обеим палатам документы ЕС, в отношении которых предусмотрено проведение консультаций с государствами-членами, и заключения институциональных структур Союза в отношении данных документов (ст. 4 Закона). К числу таких документов относятся планы работы Совета, заключения Европейского парламента и Совета в отношении ежегодных планов законодательных работ Европейской комиссии, проекты правовых актов ЕС, а также проекты, выражающие позицию правительства в отношении актов ЕС. При этом соответствующие органы палат парламента могут в течение 21 дня представить заключение в отношении данных актов (ст. 5, 7, 8).

Совет Министров также передает Сейму и Сенату проекты международных договоров, в которых участвует ЕС; проекты решений представителей правительств государств-членов в Совете; акты ЕС, не имеющие правового характера, в том числе руководящие указания в отношении экономического и финансового союза и трудоустройства; акты ЕС, касающиеся толкования или применения права ЕС (ст. 9). Он информирует палаты о прохождении законодательной процедуры в ЕС и о позиции, занятой Республикой в рамках этой процедуры, а также относительно проектов правовых актов, которые должны быть рассмотрены Советом (ст. 10, 11). При этом позиция Совета Министров в отношении проекта правового акта должна основываться на мнениях, высказанных органами парламента в соответствии с Регламентом Сейма (ч. 1. ст. 13). Если же Совет Министров не учитывает эти мнения, парламентские органы в соответствии с Регламентом Сейма вправе потребовать представления незамедлительных объяснений (ч. 2 ст. 13).

Посредством принятия резолюции палаты Сейм и Сенат могут обязать Председателя Совета Министров обратиться с иском в Суд ЕС в связи с нарушением принципа субсидиарности (ст. 17). Кроме того, Совет Министров представляет на рассмотрение уполномоченного органа Сейма кандидатуры на должности в органах ЕС (ст. 19)[8].

Создание в Сейме и Сенате комиссий по вопросам ЕС, имеющих статус постоянных, было непосредственно связано с осуществлением парламентского контроля в отношении соблюдения принципа субсидиарности при принятии актов ЕС. В польской литературе выдвигались предложения о создании объединенной комиссии палат по вопросам ЕС, однако это потребовало бы внесения изменений в положения Конституции Польши, касающиеся полномочий палат (ст. 110, 112). Другое предложение о наделении Комиссии по вопросам ЕС правом принятия актов, выражающих общую позицию Сейма и являющихся обязательными для Совета Министров, также невозможно осуществить в рамках действующей Конституции2.

В Комиссию Сейма по вопросам ЕС1 входит не более 46 членов (10% депутатов), ее состав отражает расстановку политических сил в палате. Полномочия Комиссии определены в Законе 2010 г. о взаимодействии Совета Министров с Сеймом и Сенатом по вопросам, связанным с членством Республики Польша в Европейском союзе, и в Регламенте Сейма. Комиссия на регулярной основе получает информацию от Совета Министров; рассматривает с участием представителей польского правительства вопросы, связанные с функционированием ЕС, в том числе проекты правовых актов ЕС, занимаемую Советом Министров позицию в процессе участия Совета ЕС и других органов ЕС в законодательной деятельности, внесения предложений о польских кандидатах на должности в органы ЕС; готовит заключения и рекомендации Совету Министров (ст. I486, 148с Регламента Сейма). Эти заключения и рекомендации не носят обязательного характера, однако в условиях эффективного функционирования парламентской системы могут приобретать важное политическое значение и оказывать влияние на применение процедур, связанных с парламентской ответственностью правительства и отдельных министров.

Практика деятельности Комиссии Сейма по вопросам ЕС свидетельствует о достаточно активной позиции этого органа. Так, с 14 декабря 2011 г. по 14 декабря 2012 г. Комиссия приняла 30 официальных заключений в пределах своих полномочий[9] [10], 22 заключения содержали критические замечания по вопросам, связанным с деятельностью ЕС. В восьми заключениях Комиссии отмечалось нарушение принципа субсидиарности в актах ЕС, о чем были направлены соответствующие уведомления Председателю Совета Министров, компетентному министру или в другие государственные органы.

Комиссия Сейма по вопросам ЕС установила нарушение принципа субсидиарности в проектах Регламента Совета о подсудности, применяемом законе и признании и осуществлении решений, касающихся имущественных последствий зарегистрированного партнерства (заключение от 11 мая 2011 г.), Регламента Совета ЕС о праве на осуществление совместных действий в сфере свободы предпринимательства и оказания услуг (заключение от 27 апреля 2012 г.), Регламента Парламента ЕС и Совета ЕС о клинических испытаниях медицинских препаратов, которые применяются людьми (заключение от 29 августа 2012 г.). За период своей работы Комиссия Сейма по вопросам ЕС приняла 13 мотивированных заключений о нарушении принципа субсидиарности, которые были опубликованы в официальном издании «Монитор Польски» и направлены органам ЕС. В основном эти заключения были приняты в 2011—2013 гг., одно заключение о нарушении принципа субсидиарности было принято в 2016 г.1

31 марта 2016 г. состоялось заседание Комиссии Сейма по вопросам ЕС[11] [12], на котором рассматривались вопросы, связанные с введением процедур красной и зеленой карты[13]. Как отмечалось на заседании, введение зеленой карты должно способствовать более конструктивному процессу принятия решений на европейском уровне. При этом акцентировалось внимание на том, что зеленая карта — это политическая инициатива, не предполагающая создание новых правовых инструментов. В свою очередь, красная карта может позволить национальным парламентам блокировать проекты актов в органах ЕС[14].

Комиссия Сейма по вопросам ЕС через Маршала Сейма может направлять свои заключения и рекомендации, касающиеся контроля в отношении проектов законодательных актов и иных документов ЕС, не только членам Совета Министров, но и Председателю Высшей контрольной палаты, Председателю Национального польского банка, Еенеральному прокурору, Елавному инспектору по труду. Эти органы обязаны в течение 30 дней проинформиро-

вать Маршала Сейма о своей позиции в отношении заключения Комиссии. Если ответ не будет представлен, Комиссия вправе предложить Сейму принять по этому вопросу решение либо резолюцию (ст. 159, 160 Регламента Сейма).

У постоянной Комиссии Сената по вопросам ЕС1, в состав которой входит 18 сенаторов, более узкий круг полномочий, чем у аналогичной Комиссии Сейма. Постоянная комиссия Сената выражает мнение и готовит заключения в отношении законодательных актов ЕС, позиции, занимаемой Советом Министров, в законодательном процессе ЕС, при рассмотрении законодательного акта в Совете ЕС и проектов международных договоров с участием Европейского союза, Европейских сообществ или их государств- членов, а также в отношении программы работы Совета ЕС и ежегодных программ законодательной деятельности Европейской комиссии, рассматривает информацию и другие документы, представленные Советом Министров (ст. 67Ь и 67d Регламента Сената).

При осуществлении парламентского контроля в отношении актов ЕС возникают организационные проблемы, связанные, например, с тем, что для оценки проекта правового акта ЕС требуется больше времени, чем предоставляется сейчас (восемь недель). Кроме того, существуют проблемы, связанные с координацией деятельности органов, задействованных в соответствующей процедуре. В осуществлении контроля за законодательными актами Европейского союза принимает участие Сейм, Сенат, их постоянные Комиссии по вопросам ЕС, Совет Министров, как правило, в лице собственного Комитета по вопросам европейской интеграции[15] [16]. Маршал Сейма направляет проект законодательного акта не только в соответствующую Комиссию, но и в некоторые другие органы, в частности в специализированные службы Канцелярии Сейма (ст. 70 Регламента). Для эффективного взаимодействия всех этих органов требуется более четкая регламентация их взаимоотношений. Анализ польского законодательства и практики его применения свидетельствует о необходимости дальнейшей конкрети

зации процедур, связанных с осуществлением контрольных полномочий в отношении соблюдения принципа субсидиарности, при разработке законодательных актов ЕС.

[1] Текст Регламента см.: http://www.senat.gov.pl/o-senacie/ senat-wspolczesny/ wybrane-akty-prawne/regulamin-senatu/ (дата обращения: 20.08.2016).

[2] Wyrok ТК. 12 stycznia 2005 г. К 24/04.

[3] Dziennik Ustaw. 2004. Nr. 52. Poz. 515.

[4] Dziennik Ustaw. 2009. Nr. 165. Poz. 1277.

[5] Dziennik Ustaw. 2010. Nr. 213. Poz.1395.

[6] См.: KmkM. Funkcja kontrolna Sejmu RP. Warszawa, 2008. S. 107—109.

Текст Регламента см.: URL: http://www.sejm.gov.pl/prawo/regulamin/kon7.

htm (дата обращения: 20.08.2016).

[8] К их числу относятся должности члена Европейской комиссии, Счетной палаты, Суда ЕС, генерального адвоката Суда ЕС, члена Экономического и социального комитета, Комитета регионов, директора Европейского инвестиционного банка, постоянного представителя Республики Польша при ЕС.

О

См.: Garlicki L. Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykladu. Wydanie 15. Warszawa, 2011. S. 432.

[9] До вступления страны в Европейский союз, с октября 2001 г. по 31 июля 2004 г., в Сейме действовал специальный комитет по европейской интеграции.

[10] URL: http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/agent.xsp?symbol=OPINIEST&Nr Kadencji = 7&KodKom=SUE/ (дата обращения: 17.08.2016).

[11] Подробнее см.: Uzasadnione opinie (UO) w sprawie naruszenia zasady pomocniczosci przyjfte przez Sejm [projekty w trakcie procedury w Sejmie] — informacja szczegolowa wg stanu na 20.04.2016 // URL: http://oide.sejm.gov.pl/ oide/images/ ffles/badanie pomocniczosci/ ro_tabela_pl.pdf. Английская версия: Reasoned opinions (RO) on infringement of the subsidiarity principle adopted by the Sejm [pending procedures] as of 20.04.2016 // URL: http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/badanie_ pomocniczosci/ro tabela en.pdf (дата обращения: 20.08.2016).

[12] См. :URL:http://orka.sejm.gov.pl/zapisy8. nsf/0/041EFD6E5D007A2EC1257F 8C0036C873/% 24File/ 0046908.pdf (дата обращения: 22.07.2016).

[13]

О красной и зеленой картах подробнее см. в § 4 данной главвг.

[14] Даннвш вопрос обсуждался на заседании Европейского совета 18—19 февраля 2016 г., и введение в действие процедурвг красной картвг бвшо увязано с ре- зулвтатами референдума в Великобритании о ввгходе из ЕС.

[15] Постоянная Комиссия была учреждена в Сенате 19 мая 2004 г., однако до этого в Сенате было создано несколько специальных комитетов, осуществлявших мониторинг вопросов европейской интеграции и переговорный процесс о вступлении Польши в ЕС. Так, первый комитет по европейской интеграции был учрежден в марте 1993 г.

[16] См: Dziennik Ustaw. 2009. Nr. 161. Poz. 1277.