Сфера действия современного международного права не ограничивается исключительно вопросами международных отношений, как это было во времена Вестфальской системы. В эпоху глобализации внешние факторы в виде международных норм и иных регуляторов оказывают влияние на функционирование органов публичной власти любого государства1. Наиболее очевидно данная тенденция проявляется в Европейском союзе, достигшем серьезных успехов в региональной политической интеграции.

Вступая в Союз, государства-члены должны адаптировать свои системы органов публичной власти к новым полномочиям и обязательствам, вытекающим из участия в данном объединении. Рассмотрим данные процессы на примере Ирландии, превратившейся за время членства в ЕС из одного из самых бедных государств Сообщества в страну с высокими экономическими показателями.

Современное ирландское право европейски ориентировано. Как отмечается в литературе, право ЕС представляет собой «внешнюю конституцию» для ирландской правовой системы[1] [2]. И сама эта система, принадлежащая к семье общего права, постепенно трансформируется под европейским воздействием, впитывая в себя присущие континентальному праву принципы и постепенно расширяя сферу законодательного регулирования.

Согласно Конституции Ирландской Республики исполнительная власть в сфере международных или связанных с ними отношений должна осуществляться Правительством или на основании предоставленных им полномочий (п. 4. Г ст. 29). В соответствии с Актом о Европейских сообществах 1972 г.[3] именно на департаменты Правительства возложена основная работа по имплементации коммунитарного права1. Внесение изменений в законодательство, связанное с реализацией норм вторичного европейского права, осуществляется актами делегированного законодательства — постановлениями министров (п. 3 Акта). Однако Правительство должно дважды в год отчитывается о развитии Европейских сообществ перед палатами Парламента (п. 5).

После вступления в Европейские сообщества 1 января 1973 г.[4] [5] система органов исполнительной власти Ирландии претерпела определенные изменения. Выполнение обязательств, вытекающих из членства в ЕС, теперь рассматривается в качестве одного из приоритетных направлений в деятельности Правительства[6]. При этом в решении вопросов, связанных с имплементацией европейского права, стал применяться принцип коллегиальности.

Первоначально адаптация органов исполнительной власти к новым реалиям осуществлялась без создания новых структур. Во многом это было обусловлено ограниченностью кадровых и финансовых ресурсов. В рамках Правительства был создан Междепартаментский комитет по делам Европейских сообществ во главе с министром иностранных дел, в который входили главы всех департаментов. Департамент иностранных дел координировал вопросы, связанные с участием в Сообществах. Важную роль играл и Департамент финансов, поскольку любые меры финансового характера институциональных структур ЕС затрагивали его компетенцию.

После вступления в силу Единого европейского акта 1986 г. Правительство Ирландии осуществило ряд институциональных преобразований. Междепартаментский комитет по вопросам Европейских сообществ вошел в состав Департамента премьер-министра, был создан Комитет министров и генеральных секретарей департаментов Правительства, который занимался вопросами подготовки к председательству страны в Совете ЕС. По мере расширения компетенции Европейского союза все более широкий круг органов публичной власти включался в европейскую орбиту. Практически все государственные органы в той или иной степени ощутили влияние членства страны в ЕС.

Ирландские ученые обращают внимание на значительное усложнение структуры Правительства1. В рамках Департамента премьер-министра был создан Отдел по Европейскому союзу[7] [8], осуществляющий общую координацию «коммунитарных» дел. В Правительстве учреждена должность государственного министра по европейским делам, защите информации и единому цифровому рынку ЕС[9]. Во всех департаментах были сформированы специальные подразделения, занимавшиеся делами ЕС.

Участие Ирландии в ЕС оказало влияние на организацию и функционирование Парламента, хотя изначально он было слабо интегрирован в европейские процессы в связи с особенностями имплементации европейского права в национальное. После вступления в ЕС были сформированы новые структурные подразделения представительного органа. В 1973 г. создан Объединенный комитет по надзору за вторичным законодательством Европейских сообществ, который рассматривал и представлял Парламенту доклады о законодательных актах ЕС и их проектах, принятых в соответствии с Актом о Европейских сообществах 1972 г. ирландских подзаконных актах, а также об иных законодательных инструментах, вытекающих из членства Ирландии в Сообществах[10]. При этом Комитет уделял основное внимание анализу норм Сообщества, а не их влиянию на функционирование национальных органов власти[11].

В 1993 г. был учрежден Объединенный парламентский комитет по иностранным делам. По мнению известного ирландского ученого Е. О’Хелпина, его создание позволило согласовать практику работы ирландского Парламента с парламентами других западноевропейских стран[12]. Вместе с тем слишком широкая компетенция Комитета, занимавшегося всеми аспектами внешних связей, не позволяла уделять необходимое внимание мониторингу европейского права. В связи с этим в 1995 г. в Палате Представителей был сформирован отдельный Объединенный комитет по делам ЕС. В его задачу входило исследование законодательных актов, принимаемых Советом или Советом совместно с Европейским парламентом; документов, которые публикуются для представления Европейскому совету, Совету или Европейскому центральному банку; предложений по выработке общей стратегии, совместных действий или совместной позиции в соответствии со ст. 5 Договора о Европейском союзе, подготовленных для представления Совету или Европейскому совету; предложений по выработке совместной позиции, проекта решения, решения или конвенции в соответствии со ст. 6 Договора о Европейском союзе, подготовленных для представления Совету; любых иных документов, которые публикуются одним из институтов Союза для представления другому институту и не относятся исключительно к обсуждению какого-либо законопроекта; сданных на хранение в Палату Представителей членом Правительства или государственным министром документов, относящихся к делам ЕС.

В 2002 г. была осуществлена реформа комитета: сформированы два специальных комитета по европейским вопросам — Палаты представителей в составе 11 человек и Сената в составе четырех членов, которые совместно образуют Объединенный комитет. Участие Комитета в Конференции парламентских комитетов по делам Союза позволило ирландским парламентариям ознакомиться с практикой других государств. Объединенный комитет мог обсуждать акты институтов ЕС, имплементационные акты, принятые в соответствии Актом о Европейских сообществах, а также любые вопросы, вытекающие из членства Ирландии в ЕС. В рамках Объединенного комитета был сформирован Подкомитет по рассмотрению европейских вопросов, одна из задач которого — информирование общественности о европейских делах. На первом заседании подкомитета его председатель Г. Митчелл отметил, что открытость для публики процесса рассмотрения вопросов, связанных с ЕС, является большим шагом вперед в разъяснении законодательных предложений органов ЕС, которые оказывают влияние на все население1.

Для реализации положений Лиссабонского договора в структуре Парламента Ирландии был создан временный Специальный комитет для осуществления контроля за соблюдением принципа субсидиарности при разработке законодательных актов ЕС[13] [14].

В связи с возрастанием влияния законодательства ЕС на экономику и публичную сферу Ирландии и необходимостью более тщательной проработки проектов законодательных актов ЕС в октябре 2007 г. учрежден Объединенный комитет по рассмотрению европейских вопросов. Однако после парламентских выборов в июне 2011 г. вновь воссоздан Объединенный комитет по делам ЕС, а контроль за проектами законодательных актов ЕС стали осуществлять профильные комитеты. Это позволило привлечь значительное число членов Парламента к рассмотрению актов ЕС и повысить качество анализа соответствующих документов.

В соответствии с Актом о порядке рассмотрения европейских вопросов 2002 г.[15] Палате представителей и Сенату Ирландии предоставлены достаточно эффективные средства контроля за действиями органов исполнительной власти. Теперь Правительство должно направлять в Парламент все проекты законодательных актов ЕС. Рассмотрение данных актов палатами Парламента способствует привлечению внимания общественности к «европейским делам» и обеспечению большей транспарентности в процессе разработки европейских документов.

После того как Комиссия ЕС внесла предложение или его инициировало государство — член ЕС[16], ирландский министр направляет копию этого документа для рассмотрения палатами Парламента вместе со своим заявлением о его содержании, целях и возможных последствиях для страны, а также иную относящуюся к делу информацию (п. 2.1). В Акте не установлены сроки для передачи документов в Парламент, однако в соответствии со сложившейся практикой это необходимо сделать в течение четырех недель. Министр должен считаться с рекомендациями комитетов или палат Парламента в отношении предлагаемых мер (п. 2.2 Акта), однако парламентские рекомендации не связывают его деятельность.

Акт о порядке рассмотрения европейских вопросов предусматривает и допустимые отступления от установленной процедуры. Так, министр может не представлять документы палатам, если, по его мнению, для применения этой процедуры и реализации соответствующих полномочий Парламента недостаточно времени (п. 2.3). Однако в таком случае он обязан представить на рассмотрение палат Парламента копию окончательного документа, принятого одной из институциональных структур ЕС. Установленная Актом процедура не применяется и в том случае, если предлагаемая мера, по мнению министра, носит конфиденциальный характер (п. 3). В этой ситуации он может сделать доклад о предлагаемой мере в парламентском комитете, перед одной или обеими палатами Парламента, если сочтет это уместным в соответствующих обстоятельствах.

Парламентские комитеты рассматривают не только проекты нормативных актов ЕС, но и предложения о внесении изменений в национальное законодательство, проекты подзаконных актов, принимаемых в целях реализации директив ЕС. В соответствии с Программой работы Правительства на 2011—2016 гг.[17] заключения о регулирующем воздействии, которые департаменты Правительства готовят применительно ко всем мерам имплементационного характера в отношении актов ЕС, должны направляться в отраслевые комитеты Парламента. При этом специальный комитет, созданный в соответствии с п. 112 Регламента Палаты Представителей, может давать рекомендации об аннулировании подзаконных актов имплементационного характера.

Любой ирландский депутат может затребовать полученные Парламентом документы. Аппарат Парламента еженедельно готовит доклад о документах, полученных и направленных в парламентскую библиотеку. Кроме документов, предусмотренных Протоколом о роли национальных парламентов в Европейском союзе[18], Парламент получает также и некоторые иные, в том числе направляемые Европейской комиссией национальным парламентам мотивированные заключения о соблюдения принципов субсидиарности и пропорциональности при разработке проектов законодательных актов, мотивированные заключения в отношении других документов, направляемых национальными парламентами в Европейскую комиссию, сообщения, касающиеся текущих переговоров по проектам законодательных актов ЕС.

Правительство направляет в Парламент документы и список вопросов, внесенных в повестку дня заседаний Совета ЕС. Указанные документы передаются в Объединенный комитет, который информирует заинтересованные парламентские комитеты. Посещение заседаний Объединенного комитета по делам ЕС профильными министрами непосредственно перед заседаниями Совета ЕС и Европейского совета является важным элементом в процессе рассмотрения Парламентом «европейских» дел.

Парламент не правомочен ограничить действия или повлиять на позицию Правительства в отношении вопросов, выносимых на заседания институтов Европейского союза, поскольку это противоречит положениям и. 4.1 ст. 29 Конституции Ирландии. Однако в соответствии с Актом о рассмотрении европейских вопросов министры обязаны не менее двух раз в год делать перед палатами Парламента доклады в отношении принятых или предложенных мер, а также о других процессах в ЕС, которые затрагивают сферу их компетенции.

Ирландия применяет различные подходы для адаптации органов публичной власти к членству в Европейском союзе: государственным органам и должностным лицам предоставляются новые полномочия, создаются новые государственные органы или подразделения в рамках существующих структур. Однако, несмотря на явные достижения, в Ирландии существует проблема координации действий различных структур, занимающихся европейскими вопросами, что в определенной степени обусловлено их частыми реорганизациями.

[1] См.: SchreuerC. The Waning of the Sovereign State: Towards a New Paradigm for International Taw? // European Journal of International Taw. 1993. № 4. P. 447—471.

Cm.: CoakleyJ., Gallagher M. Politics in the Republic of Ireland. Dublin, 1999.

P. 439.

[3] European Communities Act 1972 // Acts of Oireachtas. 1972. № 27.

[4] В настоящее время в структуру Правителвства входят 15 отраслеввгх департаментов и департамент премвер-министра. Структуру Правителвства см.: URL: http://www.gov.ie/tag/departments/ (дата обращения: 06.06.2016).

[5]

Вступление Ирландии в Европейские сообщества бвшо одобрено на референдуме 10 мая 1972 г.: «за» ввюказалисв 1 041 890 избирателей из 1 264 278 явившихся на избирателвнвге участки. См.: Referendums in Ireland 1937 — 1999. Dublin, 1999. P. 16-17.

[6] Dooney S., O'Toole J. Irish Government Today. Dublin, 2009. P.261.

[7] См. подробнее: Connaughton В. Europeanisation and New Patterns of Governance in Ireland. Oxford, 2001.

О

О деятельности Отдела см подробнее.: URL: http://www.taoiseach.gov.ie/ eng/ Work Of The Department/European Affairs/ (дата обращения: 01.06.2016).

О

В отличие от других министров кабинета, которые назначаются президентом Ирландии по предложению премьер-министра после предварительного согласования с Палатой представителей, государственные министры назначаются Кабинетом министров по предложению премьер-министра.

' См.: O'Halpin Е. Oireachtas Committees: Experience and Prospects. Dublin, 1986. P. 3-9.

[11] Cm.: Dermot C. Adapting the Machinery of Central Government // Ireland and European Communities: Ten Years of Membership / Ed. by D. Combes. Dublin, 1983. P. 68-88.

[12] См.: O'Halpin Е. A Changing Relationship? Parliament and Government in Ireland // Parliaments and Governments in Western Europe / Ed. by P. Norton. L., 1998. P. 123-141.

[13] Sub-Committee on European Scrutiny. 2003, 16 January.

[14] Standing Order 112 Select Committee of Dail Eireann // URL: http://www. Oireachtas.ie/parliament/ oireachtasbusiness/committees_list/soll2/ (дата обращения: 06.06.2016).

[15] European Union (Scrutiny) Act 2002 // Acts of the Oireachtas. 2002. № 25.

[16] Речь идет об актах, принимаемых в соответствии с учредительными договорами ЕС, а также о мерах, реализуемых на наднациональном уровне, которые в соответствии с и. 4.6 ст. 29. Конституции Ирландии требуют одобрения обеих палат Парламента.

[17] Programme for Government 2011-2016 // URL: http://www.taoiseach.gov.ie/ eng/Work_Of_The_Department/Programme_for_Government/Programme_for_Gover nment_2011-2016.pdf (дата обращения: 06.06.2016).

[18] Консультационные документы Комиссии (зеленые книги, белые книги и сообщения), ежегодная законодательная программа Комиссии или иной документ, относящийся к программированию законодательной деятельности или политической стратегии, проекты законодательных актов ЕС (ст. 1, 2 Протокола).