Исторически процесс формирования правовых принципов бюджетной деятельности отдельных государств начался с наступлением эпохи конституционализма. Провозглашение в конституциях, писаных или не писаных, принципа, согласно которому ни один налог не может быть установлен и никакой расход государства не может быть произведен без согласия высшего представительного и законодательного органа страны, означал превращение бюджета в правовую категорию.

Эпоха конституционализма привела к формированию и утверждению во внутригосударственном конституционном праве принципов, норм и институтов, определяющих основы бюджетной деятельности государства. Попутно заметим, что и сегодня проблема урегулирования основных принципов и правил бюджетного процесса на конституционном уровне не потеряла своей актуальности. Практика современных государств показала, что отступление от установленных конституциями принципов бюджетного процесса и их несоблюдение чревато весьма серьезными последствиями, в их числе — неконтролируемый рост государственных расходов, нестабильность финансовой системы, ведущая к дефициту бюджета и росту государственного долга. Итогом этого может быть и приостановление экономического развития страны. Понятно, что закрепление базовых принципов бюджетных отношений на конституционном уровне создает более прочные гарантии соблюдения государствами принципов и правил бюджетной дисциплины, обеспечения более эффективного контроля над расходованием денежных средств.

С наступлением эпохи глобализации в процессе формирования принципов бюджетной деятельности государств наметились новые тенденции и явления. В этот период заметно усиливается роль международных, а также наднациональных стандартов. Примером в этом отношении может служить Европейский союз. За десятилетия его существования на наднациональном уровне сформировались стандарты, определяющие отношения органов Союза и государств-членов в бюджетной сфере.

Процесс формирования региональных стандартов характеризуется целым рядом особенностей. Первоначально он шел в основном за счет заимствования и воспроизведения в нормах наднационального права принципов и правил бюджетного процесса, которые были выработаны на уровне национальных конституционноправовых систем. Это относится, в частности, к таким конституционным принципам, как сбалансированность бюджета, его полнота, установление ежегодного бюджета парламентом, включение в бюджет всех расходов. Перечисленные принципы включены в учредительные документы ЕС — Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза.

Учредительные документы ЕС не только воспроизвели принципы бюджетных отношений, которые составляют содержание национальных конституций, но и дополнили традиционный перечень новыми. Договор о функционировании ЕС, в частности, устанавливает принцип поддержания бюджетной дисциплины, согласно которому Союз не принимает акты, порождающие серьезные последствия для бюджета, без предоставления гарантии того, что вытекающие из этих актов расходы могут быть профинансированы в пределах собственных ресурсов Союза при соблюдении многолетнего финансового рамочного плана (и. 4 ст. 310). Договор о функционировании ЕС предусматривает также принцип надлежащего финансового управления в отношении исполнения бюджета и сотрудничество Союза и государств-членов для достижения данной цели (и. 5 ст. 310). В учредительных документах Европейского союза сформулированы принципы бюджетной деятельности государств, которые способны усилить правовые гарантии соблюдения правил бюджетной дисциплины, обеспечить более эффективное управление публичными финансами.

Существенное влияние на процесс формирования стандартов в сфере бюджетной деятельности ЕС оказал финансово-экономический кризис 2008—2009 гг. Известно, что этот кризис явился в основном кризисом государственных финансов. Он вызвал необычайно быстрый рост государственных долгов, чрезмерное увеличение дефицита бюджета, дестабилизацию финансовой системы в целом. Проблемы обеспечения финансовой стабильности, сокращения государственных расходов, соблюдения бюджетной дисциплины становятся предметом активного сотрудничества государств. Одно из основных направлений деятельности ЕС в этот период — выработка новых принципов и правил бюджетного регулирования.

Начало реорганизации бюджетного механизма в ЕС положило предложение канцлера Еермании А. Меркель и бывшего президента Франции Н. Саркози о включении в конституции стран еврозоны так называемого золотого правила бюджетной дисциплины. Высказанная в 2011 г. идея получила свое воплощение в Договоре о стабильности, координации и управлении в экономическом и монетарном Союзе 2012 г.[1] Это было первое в истории единой Европы соглашение, в котором государства — члены ЕС брали на себя жесткие обязательства в отношении сбалансированности бюджета. 1Дель нового договора состояла в том, чтобы укрепить экономические основы Союза и принять свод правил, усиливающих бюджетную дисциплину, координацию экономической политики и управление в еврозоне.

Договор о стабильности (неофициально его называют Фискальным пактом) установил, что государственный бюджет стран- членов должен быть сбалансированным или составлен с превышением доходов над расходами (дефицит бюджета государств-членов не может превышать 3% ВВП, а государственный долг — 60% ВВП). В Договоре подчеркивалось значение деятельности правительств государств-членов по поддержанию здорового и прочного состояния публичных финансов и по предотвращению чрезмерного дефицита государственного бюджета для обеспечения стабильности еврозоны в целом.

В течение года после ратификации государства-члены обязаны были имплементировать правило о сбалансированном бюджете посредством, как сказано в Договоре, «принятия положений, имеющих обязательную силу и постоянный характер, предпочтительно конституционных, либо каким-либо иным образом гарантирующих полное уважение и приверженность этим правилам на протяжении всего национального бюджетного процесса» (и. 2 ст. 3). Только страны, принявшие законы об имплементации, получают право обращаться за получением финансовой помощи из

Европейского стабилизационного механизма (ЕСМ), осуществляющего кредитование государств-членов.

Способы имплементации «золотого правила бюджета» определяются национальным правом. Однако в случае неисполнения государством-членом соответствующего обязательства возможно обращение в Суд ЕС, который может возложить на соответствующее государство обязанность выплатить единовременную сумму штрафа в размере, не превышающем 0,1% ВВЕ1.

Законы об имплементации были приняты всеми странами еврозоны, для которых Договор стал обязательным с момента его ратификации. В ряде стран были внесены изменения в конституции (Испания — ст. 135, Словения — ст. 148, Италия — ст. 81, 97, 117, 119, Еермания — ст. 109, 115, 143D Основного закона). В Португалии и Франции Фискальный пакт был имплементирован органическим законом, однако в большинстве стран были изданы обычные законы.

По пути изменения Конституции пошла Испания, распространившая действие правила сбалансированного бюджета на все публичные администрации, в том числе и на местные (ч. 1,2 ст. 135). Еосударство и автономные сообщества не могут иметь структурный дефицит, превышающий установленные Европейским союзом пределы. Органическим законом для них устанавливается максимально допустимый структурный дефицит по отношению к валовому внутреннему продукту (ч. 2). Еосударства и автономные сообщества должны быть уполномочены законом на эмиссию государственных долговых бумаг и получение кредита. Кредиты на покрытие процентов и основной суммы государственного долга публичных администраций всегда включаются в отчет о расходовании бюджета и обладают абсолютным приоритетом. Эти ассигнования не могут быть изменены без приведения в соответствие с законом об эмиссии государственных долговых бумаг. Общий объем государственного долга публичных администраций по отношению к ВВП не должен превышать уровень, установленный Договором о функционировании Европейского союза (ч. 3). Конституция предусмотрела и исключения из общего правила: границы дефицита и объем государственного долга могут быть превышены в случаях стихийных бедствий, экономической рецессии или чрезвычайных ситуаций, не подпадающих по контроль государства и значительно ухудшающих его финансовое положение, экономическую или социальную устойчивость, если данные обстоятельства будут признаны абсолютным большинством членов Конгресса депутатов (ч. 4).

В органическом законе должны получить развитие предусмотренные в ст. 135 Конституции принципы, а также участие в соответствующих процедурах органов, осуществляющих институциональную координацию финансовой и налоговой политики публичных администраций. В нем, в частности, должно быть урегулировано распределение пределов дефицита и долга между различными публичными администрациями, исключительные обстоятельства, связанные с их ликвидацией, формы и сроки корректировки таких отклонений; методология и процедура расчета структурного дефицита; ответственность публичных администраций в случае невыполнения задачи стабильности бюджета (ч. 5).

Привязка бюджетного правила к конституционному регулированию носила лишь рекомендательный характер. Некоторые аналитики увидели в этом недостаток установленной Договором процедуры. По их мнению, имплементация бюджетного правила в текущие законы означает, что это правило всегда может быть изменено простым большинством в парламенте[2].

Процесс формирования региональных стандартов в сфере регулирования бюджетных отношений прошел сложный путь. Сначала конституционный принцип сбалансированности бюджета, который сформировался во внутригосударственном праве отдельных государств, был перенесен на уровень наднационального регулирования и включен в число принципов бюджетного процесса в учредительных документах ЕС. Итогом принятия Договора о стабильности стало перенесение этого принципа с уровня наднационального регулирования на национальный уровень. В литературе этот процесс был назван «конституционализацией европейских бюджетных сдержек»2.

Принятие Фискального пакта и перенос бюджетного правила в национальные правовые системы поставили целый ряд важных конституционно-правовых проблем: соотношение наднационального и национального права; соответствие положений Фискального пакта конституциям стран-членов; бюджетного суверенитета и бюджетной автономии парламентов. На ход дискуссий серьезное воздействие оказали решения Федерального конституционного суда Германии по данной проблематике. Суд получил много жалоб, в которых ставился вопрос о соответствии Финансового соглашения Основному закону Германии, выдвигались аргументы против его ратификации и учреждения Европейского стабилизационного механизма.

Позиция Федерального конституционного суда была сформулирована в нескольких решениях. 12 сентября 2012 г. было вынесено Определение об отказе в издании временного приказа, препятствующего ратификации Договора о финансовой стабильности и Договора об учреждении Европейского стабилизационного механизма[3]. П,елью жалоб было введение запрета на подписание Президентом страны законов, принятых Бундестагом и Бундесратом 29 июня 2012 г., до вынесения решений по существу жалоб.

Хотя второй сенат Федерального конституционного суда и отказал лицам, подавшим конституционные жалобы, в издании временного приказа, он вместе с тем признал, что Договор об учреждении ЕСМ может быть ратифицирован при условии, что будут установлены определенные рамки в отношении финансовых обязательств Еермании, вытекающих из данного Договора, и положения Договора не могут быть истолкованы как допускающие возможность введения более высоких финансовых обязательств для Еермании без согласия ее представителей.

Определение базировалось на следующих основаниях. Заявители полагали, что учреждение ЕСМ нарушает положения Основного закона о бюджетных полномочиях Бундестага, однако Суд не согласился с таким подходом. Решения об учреждении ЕСМ были одобрены на пленарном заседании Бундестага; представители федерального правительства участвовали в принятии резолюции; бюджетный комитет осуществлял функции контроля при подготовке соответствующих договоров. В процессе рассмотрения вопроса об учреждении Европейского стабилизационного механизма было соблюдено конституционное требование, обязывающее правительство информировать Бундестаг и Бундесрат о принимаемых решениях и предоставить Бундестагу возможность выразить свое мнение. Бундестаг по-прежнему принимает решения о доходах и расходах бюджета самостоятельно и остается хозяином своих решений. Таким образом, положения договоров не вступают в противоречие с национальной бюджетной автономией. Действующая в ЕС программа европейской интеграции выстраивает валютный союз как союз стабильности, и именно это является важной основой для участия в нем Еермании.

Суд пришел к выводу, что положения Финансового соглашения не ущемляют бюджетный суверенитет законодателя. Нормативное содержание Соглашения, целью которого является укрепление экономического и валютного союза посредством ужесточения требований к бюджетной дисциплине, в значительной степени совпадает с предусмотренными в Основном законе требованиями ограничения дефицита бюджета (ст. 109, 115, 143d) и с бюджетными обязательствами, вытекающими из Договора о функционировании ЕС. Финансовое соглашение не предусматривает предоставление органам ЕС каких-либо полномочий, могущих нанести ущерб бюджетным полномочиям Бундестага. В частности, положения Финансового соглашения о создании коррекционного механизма затрагивают только институциональные, а не содержательные требования, связанные с подготовкой бюджета. Более того, в Соглашении четко разъясняется, что прерогативы национальных парламентов должны соблюдаться полностью, что исключает частичную передачу ответственности за бюджет Европейской комиссии. Предусмотренные в и. 1 ст. 8 Договора полномочия Суда ЕС также ни в коей мере не посягают на свободу национального законодателя в бюджетной сфере.

По мнению Суда, ратифицируя Финансовое соглашение, Еер- мания не берет на себя обязательство проводить определенную бюджетную политику, не подлежащее отмене. Хотя Соглашение и не предусматривает право выхода для государств-участников, в соответствии с обычным международным правом выход из договора возможен по соглашению сторон, и в любом случае это возможно при кардинальном изменении обстоятельств, имевших существенное значение при его заключении.

Постановление по существу конституционных жалоб, связанных с ратификацией Договора о финансовой стабильности и Договора об учреждении ЕСМ, было вынесено 18 марта 2014 г.[4] Федеральный конституционный суд признал жалобы частично неприемлемыми, а в остальной части необоснованными. В данном решении второй сенат Суда сформулировал ряд правовых позиций, касающихся бюджетных полномочий Бундестага.

Суд обратил внимание на то, что Основной закон защищает принцип демократии, являющийся характерной чертой конституции, даже от вмешательства со стороны законодателя, вносящего в нее изменения. Поэтому законодательный орган должен принимать достаточные меры для того, чтобы постоянно соответствовать конституционному требованию ответственности за европейскую интеграцию. В частности, он не может отказываться от своего права принимать решения в отношении бюджета, даже в системе межгосударственного управления. Принцип демократии требует, чтобы Бундестаг принимал самостоятельные решения по доходам и расходам, включая те, которые касаются международных и европейских обязательств. Бюджетная автономия базируется на демократической основе, поэтому Бундестаг может не давать согласие на не подлежащие ограничению гарантии или действия, согласованные на межгосударственном или надгосударственном уровне, если они не подлежат контролю Бундестага и на них не распространяется его влияние. Более того, принцип демократии требует, чтобы у Бундестага был доступ к информации, необходимой для оценки предпосылок и последствий таких решений.

По мнению Федерального конституционного суда, передача принятия важных бюджетных решений органам наднациональной или международной организации либо принятие на себя соответствующих обязательств по международному праву не является нарушением демократического принципа. Прежде всего законодательный орган должен решать, насколько это обоснованно. Федеральный конституционный суд, в свою очередь, должен обеспечить такое положение, при котором демократический процесс оставался бы открытым, правовая оценка могла бы быть осуществлена вновь на основании решения иного состава парламента и это не повлекло бы необратимые правовые последствия для новых поколений граждан.

Федеральный конституционный суд Германии поставил важный для доктрины конституционного права вопрос о бюджетном суверенитете и бюджетной автономии парламента. Этот вопрос находится в центре обсуждения и в научной литературе. Авторы многих работ соглашаются с тем, что меры, принятые в Европейском союзе для восстановления финансовой стабильности, привели к значительному ограничению национального финансового суверенитета и даже к его эрозии1. По мнению тех авторов, которые рассматривают автономию национальных парламентов как ключевой элемент национального суверенитета, представляется неприемлемым ставить под вопрос бюджетную автономию государств- членов, а также передачу ими всей полноты полномочий по вопросам экономической и финансовой политики Союзу[5] [6]. Еще более категоричны в своих оценках исследователи, полагающие, что в результате принятых мер более не существует такой вещи, как национальный бюджет[7].

Весьма распространена в научной литературе точка зрения, согласно которой Фискальный пакт усилил процессы ограничения бюджетного суверенитета парламентов[8]. Ослабление позиций

представительных учреждений — как Европейского парламента, так и национальных парламентов государств-членов — рассматривается как отход от демократических начал в организации и деятельности Европейского союза. По мнению экспертов, известный демократический принцип «не существует налогообложения без представительства» действует и в Европейском союзе. Усиление роли институтов ЕС в решении бюджетных вопросов ставит проблему демократической легитимности самого бюджетного правила, а также подконтрольности этих институтов представительным учреждениям1.

Фискальный пакт пока еще не является частью правовой системы Европейского союза. В течение пяти лет после вступления в силу Договора о стабильности и на основе оценки его имплементации должны быть предприняты необходимые шаги для его инкорпорации в право ЕС. Если установленные в Договоре правила бюджетной стабильности и бюджетной дисциплины станут частью европейского права, можно будет говорить не только об усилении процессов гармонизации бюджетной системы ЕС, но и об утверждении новых европейских стандартов в области конституционноправового регулирования бюджетных отношений.

[1] См.: Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union // URL: www.consilium.europa.eu (дата обращения: 10.12.2015).

[2] Burrett Н. Т., Schnellenbach J. Implementation of the Fiscal Compact in the Euro Area Member-States // German Council of Economic Experts Working Paper. 2013. No. 8 // URL: http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/ fileadmin/dateiablage/ download/publikationen/arbeitspapier_08_2013_engl.pdf (дата обращения: 11.04.

2016).

Л

' Кок Е. Report on the Conference on the Constitutionalization of European Budgetary Constraints: Comparative and Interdisciplinary Perspectives // URL: http:// www. tilburguniversity.edu/upload/ 7943acc3-321c-4f8d-9bf9-clc4cd5ed896_Conference%20 Report%20by%20 Kok_final.pdf (дата обращения: 15.04.2016).

[3] Текст решения см.: BVerfG, Order of 12 September 2012 — 2BvR 1390/12- Rn. (1-319) // URL: http://www.bverfg.de/e7rs20120912_2bvrl39012en.html (дата обращения: 29.03.2014); Текст пресс-релиза см.: Applications for the Issue of Temporary Injunctions to Prevent the Ratification of the ESM Treaty and Fiscal Compact Unsuccessful in Most Part // Federal Constitutional Court. Press Release No. 67/2012 of 12 September 2012 // URT: http: //www.bundesverfassungsgericht.de/ SharedDocs/ Pressemitteilungen/EN/2012/bvgl2067.htm (дата обращения: 29.03.2014).

[4] Текст решения см.: BVerfG, Judgment of 18 March 2014 — 2BvR 1390/12- Rn. (1-245) // URL: http://www.bverfg.de/e7 rs20140318_2bvrl39012en.html (дата обращения: 10.05.2014); пресс-релиз см.: Constitutional Complaints and Organstreit Proceedings Against European Stability Mechanism and Fiscal Compact Without Success // Federal Constitutional Court. Press Release No. 23/2014 of 18 March 2014 // URL: http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2014 / 03/ rs20140318 _2bvrl39012en.html (дата обращения: 10.05.2014).

[5] См.: Tuori К. Financial Crises — Constitutional Aspects and Implications // EUI Working Paper. Law. 2012. No. 28.

o

Cm.: Challenges of Multi-tier Governance in the European Union. Effectiveness, Efficiency and Legitimacy. Compendium of Notes. Brussels, 2013. P. 17.

' Cm.: Almendral V.R. A Myopic Economic Constitution? Controlling the Debt and the Deficit without Fiscal Integration // EUI Working Paper. Law. 2015. No. 12. P. 30.

[8] Cm.: Auel K., Hoing O. Scrutiny in Challenging Times — National Parliaments in the Eurozone Crises // European Policy Analysis. 2014. № 1. P. 1—16.