На европейском континенте стандарты в сфере местного самоуправления установлены Советом Европы. Они содержатся, в первую очередь, в таких актах, как Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.[1] [2] и Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г.[3], впервые предусмотревшая регламентацию конкретных полномочий местных органов власти на международном уровне. Следует отметить и роль в интернационализации местного самоуправления таких актов, как Европейская декларация прав городов 1992 г.1, пересмотренная в 2003 г.[4] [5] Европейская хартия об участии молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровне, Европейская конвенция о ландшафтах 2000 г.[6], а также Европейская хартия городов II 2008 г., получившая наименование «Манифест новой урбанистики»[7].

Наиболее значимым из указанных актов является Европейская хартия местного самоуправления, в основу которой положен утвердившийся в европейской социальной философии еще в Средние века принцип субсидиарности. Согласно данному принципу осуществление публично-властных полномочий должно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам, и в компетенцию вышестоящих органов должны передаваться лишь те вопросы, которые не могут быть более эффективно решены на нижестоящем уровне.

Европейская хартия местного самоуправления направлена на обеспечение и защиту прав органов местного самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни. Принцип самостоятельности органов местного самоуправления, таким образом, закрепляется на общеевропейском уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев демократии. Согласно Хартии органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, должны обладать «полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти» (п. 2 ст. 4). Хартия, тем самым, фактически закрепляет так называемую негативную компетенцию местного самоуправления, которая традиционно была присуща законодательству стран континентального права.

Закрепленный в Хартии подход определил динамику последующих изменений в законодательстве стран англосаксонского права, являющихся членами Совета Европы. В этих странах традиционно действует принцип «позитивного» регулирования деятельности местных органов, в рамках которого объем полномочий последних устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Местные власти вправе совершать лишь непосредственно предписанные законом действия. В противном случае, их действия могли быть признаны совершенными с превышением полномочий, т.е. противозаконными (принцип ultra vires).

В Великобритании определенные изменения в доктрину ultra vires были внесены еще Законом о местном управлении 1972 г. (п. 137)1. Местные советы получили, в частности, право расходовать определенные суммы для достижения любой цели, которая, по их мнению, представляет интерес для жителей соответствующей территориальной единицы, даже если в отношении таких расходов они непосредственно не наделены статутными полномочиями. Закрепление в Законе о местном управлении 2000 г.[8] [9] обязанности местных властей способствовать экономическому и социальному благосостоянию местных сообществ и поддерживать в надлежащем состоянии окружающую среду нацелило местные власти на то, чтобы не ограничиваться реализацией лишь только статутных полномочий, а предпринимать иные действия, не противоречащие закону, в интересах местных жителей. Окончательно общая компетенция муниципальных властей предпринимать в интересах местных жителей все необходимые действия, не запрещенные законом, была закреплена Законом о локализме 2011 г., регулировавшим полномочия местных и некоторых других властей и процедуры, связанные с осуществлением соответствующих полномочий[10].

В Ирландии муниципалитеты были фактически освобождены от соблюдения принципа ultra vires Законом о местном управлении 1991 г., который наделил их правом предпринимать в рамках закона такие меры и совершать такие действия (включая осуществление финансовых расходов), которые они сочтут необходимыми или желательными для обеспечения интересов своих сообществ (ст. 6)[11].

Европейская хартия местного самоуправления предусмотрела также необходимость проведения консультаций с органами местного самоуправления в процессе планирования и принятия любых непосредственно затрагивающих их решений, причем подобные консультации, насколько это возможно, проводятся заблаговременно и в надлежащей форме (и. 6 ст. 4). Уделила Хартия внимание и вопросам административного контроля за органами местного самоуправления. Согласно ст. 8 такой контроль может осуществляться лишь в порядке и случаях, предусмотренных конституцией или законом и, как правило, должен предназначаться только для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов.

Весьма важными представляются положения Хартии, содержащие определенные гарантии финансовой самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 9). За ними, в частности, закрепляется право (в рамках национальной экономической политики) на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций, и при этом финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. По крайней мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. Более слабые в финансовом плане органы местного самоуправления должны быть защищены «посредством ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащего на них расходов» (и. 5 ст. 9).

Установленные Хартией стандарты, таким образом, предполагают необходимость гарантированности источников финансовых поступлений в местную казну. Образцом реализации этих стандартов является Германия, где они были закреплены на конституционном уровне. Нынешняя редакция абз. 2 ст. 28 Основного закона содержит норму, согласно которой гарантия самоуправления охватывает также основы собственной финансовой ответственности, и эти основы включают полагающийся общинам и определяемый их экономической силой налоговый источник с правом установления ставок налога. Основной закон Германии достаточно подробно регулирует основы финансовых взаимоотношений между федерацией, землями и общинами (ст. 104а—115). Так называемая финансовая конституция регулирует все основные элементы бюджетного федерализма Германии, включая распределение расходов между указанными уровнями власти в ходе выполнения государственных задач, распределение компетенции между ними в сфере налогового законодательства, а также распределение налоговых поступлений. При этом в рамках системы «финансового выравнивания» общинам гарантируется право на определенную часть от земельной доли поступлений от подоходного налога, налога на прибыль корпораций и налога на добавленную стоимость.

Государства — участники Хартии могут не считать себя связанными отдельными ее положениями, что позволяет имплементировать ее нормы с учетом национальной специфики и присоединиться впоследствии к другим ее положениям.

Важнейшее значение Хартии состоит в том, что она нацеливает законодателя на превращение местного самоуправления в полноправный конституционно-правовой институт. Согласно ее положениям принцип местного самоуправления должен быть тем или иным образом признан в законодательстве стран-участниц, а по возможности и в конституции, а полномочия местных органов власти должны устанавливаться на уровне конституции или закона. При этом, однако, Хартия не предусмотрела действенных контрольных механизмов. Государства-участники должны лишь направлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, принятых ими для обеспечения соблюдения положений Хартии (ст. 14). В свое время, правда, рассматривался вопрос о формировании некой международной системы контроля по аналогии с Европейской социальной хартией 1961 г. В конечном итоге, однако,
от этой идеи отказались, посчитав, что Конгресс местных и региональных властей «обеспечит достаточный политический контроль за выполнением участниками требований Хартии»1.

Конгресс местных и региональных властей, формируемый из представителей муниципалитетов и регионов государств-членов, избранных прямым голосованием, действительно играет немаловажную роль в обеспечении реализации установленных Советом Европы стандартов в области местного самоуправления, оставаясь при этом, однако, преимущественно форумом для обмена мнениями и дискуссий по вопросам местной и региональной политики. Конгресс выносит рекомендации по предметам своего ведения и представляет их в Комитет министров и (или) в Парламентскую ассамблею. Кроме того, он принимает резолюции, доводит их до сведения местных и региональных властей европейских стран и следит за выполнением данных резолюций посредством мониторинга.

В рамках своей компетенции Конгресс составляет три основных типа отчетов: общего характера, по мониторингу, а также по наблюдению за выборами. Отчеты Конгресса общего характера содержат анализ соблюдения Европейской хартии местного самоуправления государствами — членами Совета Европы. В отчетах по мониторингу, которые готовятся отдельно в отношении каждого из государств, анализируется состояние местной и региональной демократии. Связанная с мониторингом деятельность является основой для диалога с органами власти государств-членов по вопросам местной и региональной демократии, реализации установленных в данной сфере стандартов. В отчетах по наблюдению за выборами исследуются проводимые в государствах-участниках муниципальные и региональные выборы, считающиеся важнейшей составляющей местной демократии. По итогам отчетов Конгресс принимает резолюции и дает рекомендации органам публичной власти государств — членов Совета Европы. В результате этой деятельности законодательство многих европейских стран в области местного самоуправления претерпело изменения. Причем в настоящее время государства обязаны уведомлять Конгресс о произведенных изменениях в письменной форме.

Поскольку указания Конгресса местных и региональных властей Совета Европы о необходимости приведения законодательст-

Муниципальное право / Под ред. А.Н. Костюкова. М., 2011. С. 773.

ва отдельных государств в соответствие со стандартами Совета Европы носят рекомендательный характер, их реализация фактически зависит от воли законодателей соответствующего государства. Так, в октябре 2010 г. Конгрессом были приняты Рекомендации № 297 (2010), направленные на приведение российского законодательства в соответствие с Европейской хартией местного самоуправления и рядом иных общеевропейских документов по вопросам местной демократии. Возражение европейских экспертов, в частности, вызывала возможность удаления в отставку всенародно избранных глав муниципальных образований по инициативе государственных чиновников (губернаторов). Соответствующая норма российского законодательства была охарактеризована как средство политического давления на критически настроенных руководителей муниципалитетов. Были высказаны претензии и относительно применяемой на местных выборах пропорциональной избирательной системы, затрудняющей участие в выборах независимых кандидатов, фактической невозможности свободного контроля за проведением выборов со стороны гражданского общества, слабой финансовой обеспеченности органов местного самоуправления, особенно функционирующих в сельской местности, недостаточно эффективной борьбы с коррупцией на местном уровне1. Однако эти замечания в большинстве случаев были проигнорированы[12] [13].

Повышенное внимание Конгресс местных и региональных властей уделяет и другим странам с неустойчивыми демократическими институтами. Так, на сессии Конгресса в октябре 2013 г. рассматривался вопрос о местной и региональной демократии на Украине и в Албании. Применительно к Украине были, в частности, приняты рекомендации, призывающие устранить конституционные и законодательные ограничения в отношении местных властей, укрепить субсидиарность путем предоставления местным властям полномочий в отношении существенной части публичных дел, а также передать административные полномочия районов и

областей выборным органам. Было также указано на необходимость укрепления финансовой автономии местных властей, повышения эффективности процедуры финансового выравнивания, которая должна базироваться на четких и прозрачных критериях[14].

Применительно к Албании было указано на отсутствие должного консенсуса в рамках действующих ассоциаций местных властей, не способных выступать единым фронтом и надлежащим образом отстаивать местные интересы перед лицом центрального правительства. Кроме того, было отмечено, что соответствующие консультационные процедуры, предусматриваемые Европейской хартией местного самоуправления, так и не были закреплены в национальном законодательстве. Конгресс также рекомендовал обеспечить наделение местных властей такими финансовыми средствами, которые были бы соразмерны предоставленным им полномочиям, как того требует и. 2 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления. Указывалось и на необходимость ослабления излишне жесткого административного контроля за деятельностью местных и региональных властей, более четкого разграничения полномочий последних и интенсификации процесса децентрализации властных функций в соответствии с положениями Хартии2.

На сессии Конгресса в марте 2014 г. достаточно резко критиковали положение дел в сфере местного самоуправления в Армении. Обращалось внимание на весьма ограниченное участие органов местного самоуправления в оказании услуг населению, их фактическую неспособность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими под свою ответственность в соответствии с требованиями и. 1 ст. 3 Хартии. В конечном итоге был сделан вывод о том, что, несмотря на определенные реформы, принцип субсидиарности реализован в Армении далеко не в полной мере. В условиях отсутствия у муниципалитетов должных ресурсов и фактически не работающих механизмов финансового выравнивания вышестоящие власти продолжают контролировать местные органы власти, которые действуют «в большей степени в качестве агентов центрального правительства, чем как автономные субъекты местной публичной администрации»[15].

Последние рекомендации в отношении Азербайджана рассматривались на сессии Конгресса в октябре 2012 г. При этом было отмечено, что, за исключением создания в 2006 г. национальных ассоциаций городских, поселковых и сельских муниципалитетов, практически не были выполнены рекомендации 2003 г. По мнению специалистов Конгресса, слабые в финансовом плане азербайджанские муниципалитеты играют весьма незначительную роль в управлении на местах, подчиняясь местным исполнительным комитетам, которые являются составной частью государственной администрации. Практически не сформирована муниципальная собственность, а ассоциации муниципальных властей не способны активно отстаивать местные интересы на национальном уровне. Претензии были высказаны и к организации управления столицей страны — Баку, где отсутствует демократически избираемый коллегиальный орган власти (по типу городского совета), а управленческие функции осуществляются главой исполнительной власти, который непосредственно подчиняется президенту Азербайджана2.

Восточноевропейские страны, не так давно вставшие на путь демократического развития, достаточно успешно по нему продвигаются. В отношении данных стран Конгресс чаще всего выносит рекомендации, нацеленные на оптимизацию административнотерриториального устройства, повышение роли ассоциаций местных властей, финансовое обеспечение органов местного самоуправления, а также усиление гарантий их самостоятельности в осуществлении своих функций.

Так, в Рекомендациях 2007 г. относительно Хорватии отмечалась не вполне эффективная территориальная организация публичной власти после обретения ею независимости в 1991 г. и образование, зачастую под политическим давлением, большого числа

мелких и неэффективных муниципалитетов, не способных надлежащим образом осуществлять местное самоуправление, но наделенных той же компетенцией, что и более крупные муниципалитеты (за исключением относительно больших городов). Хорватии было рекомендовано найти решение проблемы мелких и неэффективных муниципалитетов, повысить уровень финансовой обеспеченности местных и региональных властей, а также внести изменения в законодательство, направленные на исключение дублирования их функций. Была также отмечена необходимость улучшения подготовки кадров для работы в местных органах власти, расширения межмуниципального сотрудничества, особенно в сфере оказания услуг населению, а также повышения роли ассоциаций местных и региональных властей в защите интересов местных сообществ[16].

Необходимость обеспечения более эффективной территориальной организации публичной власти подчеркивалась и применительно к Чехии, где система местного самоуправления продолжает оставаться весьма фрагментированной и где, как и в Хорватии, функционирует большое число мелких общин, не способных должным образом оказывать услуги населению (данная проблема весьма остро стоит также в Венгрии и Словакии).

Чехия подвергается критике также за излишнюю централизацию финансовой системы, в рамках которой не всегда должным образом финансируются делегированные местным органам власти полномочия, отсутствие законодательного закрепления механизма консультаций с ассоциациями местных властей, а также за излишне сложную и не вполне скоординированную систему административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления2. При этом Чехией был реализован целый ряд рекомендаций Конгресса, касавшихся, в частности проведения административной реформы и формирования регионального уровня власти, а также разработки механизмов консультаций с местными и региональными властями по вопросам, затрагивающим интересы последних1.

Необходимо отметить, что замечания высказываются и в отношении развитых европейских стран, причем касаются они, в первую очередь, местных финансов. Так, применительно к Австрии указывалось на фактическое отсутствие у местных властей дискреционных полномочий в области местных налогов и относительно низкую долю последних в доходной части муниципальных бюджетов (21%). Отмечается и отсутствие у муниципальных властей возможности влиять на заключаемые в рамках межправительственных отношений внутри федерации договоры, затрагивающие их сферу компетенции[17] [18].

Нарушение целого ряда положений Хартии отмечено и в, казалось бы, благополучной с точки зрения развития местной демократии Дании: недостаточно четкое разграничение полномочий между различными уровнями публичной власти и дублирование отдельных функций; несоразмерность имеющихся у местных властей финансовых средств предоставленным им полномочиям (в нарушение и. 2 ст. 4 Хартии); недостаточная эффективность процедур финансового выравнивания на местном и региональном уровнях и, как следствие, неравномерное распределение бремени финансовых расходов (в нарушение и. 5 ст. 9); излишне жесткий контроль со стороны государства за доступом муниципалитетов к национальному рынку ссудного капитала (в нарушение и. 8 ст. 9)[19].

Непросто строятся отношения Конгресса со странами англосаксонского права (Великобритания, Ирландия), критикуемыми за отсутствие должных конституционных гарантий права на местное самоуправление, закрепление в законодательстве ограниченной компетенции местных властей, что, по мнению экспертов

Конгресса, противоречит духу Европейской хартии местного самоуправления.

На мартовской сессии Конгресса 2014 г. подчеркивалось, что в целом страна выполняет взятые на себя обязательства, хотя в Великобритании право на местное самоуправление так и не было законодательно закреплено. Отмечалась также необходимость повышения роли местных представительных органов, реальный статус которых не всегда соответствует закрепленным за ними полномочиям, недостаточно эффективная руководящая и координирующая роль советов в предоставлении услуг населению и как следствие — низкая явка избирателей на местных выборах. Было обращено внимание и на излишне жесткий надзор со стороны центральных ведомств, ограничивающий самостоятельность местных властей в управлении своими делами[20].

Ирландия же (несмотря на определенное движение в сторону децентрализации в соответствии с рекомендациями Конгресса) критикуется за излишнюю централизацию политической системы, а также за то, что принцип субсидиарности не находит должного отражения в законодательстве. При этом полномочия местных властей, в частности в финансовой сфере, достаточно ограниченны, а консультации с их участием не получили должного развития. На октябрьской сессии Конгресса 2013 г. было рекомендовано также внести изменения в ирландское законодательство, которые защитили бы муниципалитеты от вмешательства центральных властей в процесс принятия решений на местном уровне2.

Анализ рекомендаций Конгресса и практики реализации общеевропейских стандартов в сфере местного самоуправления, таким образом, свидетельствует о том, что Европейская хартия местного самоуправления является неким идеальным документом, которому не всегда соответствует реальная «проза жизни». Политическая система европейских стран оказывается зачастую более централизованной, чем это предусмотрено европейскими документами, к ассоциациям местных властей не всегда должным об

разом прислушиваются. Органам местного самоуправления не хватает финансовых средств для эффективного осуществления своих полномочий, а механизмы финансового выравнивания работают недостаточно эффективно. Стандарты Совета Европы при всей своей декларативности затрагивают все более широкий круг вопросов, фактически закрепляя новые предметы ведения муниципальной власти. Тем самым они способствуют расширению компетенции местного самоуправления, переводу отдельных местных инициатив на уровень международной политики, задают тон дальнейшей эволюции системы муниципальных институтов в европейских государствах.

[1] См.: КокЕ. Op. cit.

"I

См.: Конвенции Совета Европв1 и Российская Федерация. Сборникдоку- ментов. М„ 2000. С. 125-132.

[3] Там же. С. 298-369.

[4] См.: The European Declaration of Urban Rights and the European Urban Charter// URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=887405&direct=trueh (дата обращения: 02.10.2016).

[5]

См.: Пересмотренная Европейская хартия об участии молодежи в общественной жизни на местном и регионалвном уровне // URL: https://www.coe. int/t/dg4/youth/Source/ Coe_youth/Participation/CОЕ charter_participation_ru.pdf (дата обращения: 07.10.2016).

Европейская конвенция о ландшафтах и пояснителвнвш доклад // URL: https:// http://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/176 (дата обращения: 08.10.2016).

[7] Европейская хартия городов II. Манифест новой урбанистики. Резолюция 269 (2008) Конгресса регионалвнвгх и местнвгх властей // URL: // wcd.coe.int/View Doc.jsp?p =&id=1293215&Site= CM&direct=true (дата обращения: 08.10.2016).

[8] Local Government Act 1972. L., 1972.

О

См.: Local Government Act 2000 // URL: http://www.legislation, gov.uk/ukpga /2000/22/ contents (дата обращения: 23.06.2014).

[10] См.: Localism Act 2011// URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/ 2011/20/ contents/enacted (дата обращения: 19.01.2016).

[11] См.: Local Government Act 1991 // URL: http://www.irishstatutebook.ie/ 1991/ еп/act/ pub/ООП/ index.html (дата обращения 28.06.2014).

[12] Local and Regional Democracy in the Russian Federation. Recommendation 297 (2010) // URL: https://wcd.coe.int/com.instranet. InstraServlet?command=com. instranet. CmdBlobGet& InstranetImage=2501503&SecMode= l&DocId=1649518& Usage=2 (дата обращения: 17.01.2016).

[13]

Подробнее см.: Исупова С.С. Россия игнорирует рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы // Практика муниципального управления. 2012. № 3. С. 10—13.

[14] См.: Local and Regional Democracy in Ukraine. Recommendation 348 (2013) // URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc. jsp?p=&id=2122505&Site=COE&direct=true (дата обращения: 10.12.2015).

О

[15] Local and Regional Democracy in Armenia. Recommendation 351 (2014) // URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc. jsp?p=&id=2170873&Site= COE&direct=true (дата обращения: 14.01.2016).

A

[16] См.: Local and Regional Democracy in Croatia. Recommendation 226 (2007) // URL: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet? command=com.instranet.Cmd BlobGet&InstranetImage= 1560823&SecMode= l&DocId=1166986&Usage=2 (дата обращения: 11.12.2015).

О

[17] См.: Recommendation 77 (2000) on Local and Regional Democracy in the Czech Republic // URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1926079&direct= true (дата обращения: 25.12.2015).

[18]

См.: Local and Regional Democracy in Austria. Recommendation 302 (2011) // URL: https://wcd.coe.int/com.instranet.InstraServlet?command=com.instranet.Cmd BlobGet&InstranetImage=2550217&SecMode= l&DocId=2156838&Usage=2 (дата обращения: 24.12.2015).

[20] См.: Local and Regional Democracy in the United Kingdom. Recommendation 353 (2014)// URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc. jsp?p=&id=2171585&direct=true (дата обращения: 18.01.2016).