Подготовка к судебному разбирательству гражданских дел, возникающих из публичных правоотношений, должна проводиться с учетом того обстоятельства, что такие дела рассматриваются и разрешаются судом по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 23 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. Это означает, что по таким делам подлежат применению все нормы ГПК РФ, определяющие требования к заявлению, порядку его предъявления и подготовке к судебному разбирательству, если иные правила не установлены в указанных главах. В частности, вопросы, связанные с принятием заявления к производству, отказом в его принятии, возвращением либо оставлением заявления без движения, решаются судьей в соответствии со ст. ст. 133 - 136 ГПК РФ. В то же время по делам, возникающим из публичных правоотношений, не применяются правила о предъявлении встречного иска, о заочном производстве и др.

Перечень дел, возникающих из публичных правоотношений, приведен в ст. 245 ГПК РФ, в него включены дела:

по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ;

по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

по заявлениям об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений.

Приведенный перечень не является исчерпывающим, федеральным законом к ведению суда могут быть отнесены и иные дела, возникающие из публичных правоотношений.

Различия между исковым производством и производством по делам, возникающим из публичных правоотношений, обусловлены тем, что в первом виде производства судом рассматриваются гражданско-правовые отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, определяются гражданские права и обязанности (имущественные права, обязательства сторон и их исполнение и т.п.), а во втором - публичные правоотношения, один из участников которых обладает властными полномочиями и правомочен принимать решения, порождающие права и обязанности для физических лиц и организаций; предметом проверки суда является законность актов или действий (бездействия) такого участника.

Отличительной особенностью всех дел, возникающих из публичных правоотношений, является отсутствие сторон (истца, ответчика) и третьих лиц. Лицами, участвующими в деле, являются заявитель, т.е. гражданин или организация, обратившиеся в суд за защитой своих прав и свобод, и заинтересованное лицо, каковым признается орган публичной власти или должностное лицо, решение или действие (бездействие) которого оспаривается в суде.

Обращение гражданина или организации, на основании которого суд возбуждает дело, возникающее из публичных правоотношений, оформляется в виде заявления, а не жалобы и не искового заявления. Заявление составляется по правилам, предусмотренным ст. ст. 131 и 132 ГПК РФ, с учетом дополнительных требований, установленных ч. 1 ст. 247 ГПК РФ к оформлению заявления. В нем не только должен быть определен предмет судебной проверки (решения или действия, законность которых заявитель оспаривает), но и указано, какие конкретные права и свободы заявителя нарушаются оспариваемыми актами или действиями (бездействием). Указание на нарушение прав и свобод именно заявителя является одним из обязательных условий принятия заявления к производству суда. В защиту прав, свобод и законных интересов других лиц заявление может быть подано только в случаях, предусмотренных законом (ст. ст. 45, 46 ГПК РФ).

Подсудность дел, возникающих из публичных правоотношений, определена ст. ст. 25, 26, 27 ГПК РФ. Заявления по делам, не указанным в этих статьях, подаются в районный суд. Мировые судьи дела данной категории не рассматривают. Территориальная подсудность дел районным судам определяется в зависимости от категории дела, возникшего из публичных правоотношений, в соответствии с ч. 4 ст. 251 и ч. 2 ст. 254 ГПК РФ.

Обращение граждан и организаций в суд с заявлением по делам, возникающим из публичных правоотношений, не зависит от их обращения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу. Вместе с тем если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеется спор о праве, т.е. дело возникло из частноправовых отношений, то такое заявление оставляется без движения и заявителю разъясняется необходимость оформления искового заявления (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ).

Наличие вступившего в законную силу решения суда, принятого по заявлению о том же предмете, препятствует повторному обращению в суд с таким же заявлением (ст. 248 ГПК РФ). Данное ограничение взаимосвязано с требованиями ст. 250 ГПК РФ, согласно которой после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям не только лица, участвующие в деле, как это определено по делам искового производства (ч. 2 ст. 209 ГПК РФ), но и другие лица.

Подобное ограничение основано на положениях ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, которая с учетом особенностей правовой природы указанной категории дел закрепляет за судом - в отличие от искового производства - возможность выйти за пределы оснований и доводов заявленных требований и проверить оспариваемые решения или действия независимо от доводов, приведенных заявителем, на соответствие действующему на день рассмотрения дела законодательству. Тем самым обеспечивается полнота проверки законности оспариваемых решений, действий (бездействия) и устанавливаются дополнительные гарантии права на судебную защиту граждан как слабой стороны в публичных правоотношениях.

Введенное законодателем ограничение на обращение в суд имеет также целью обеспечить стабильность публичных правоотношений и не позволяет неопределенному кругу лиц неоднократно инициировать новое судебное разбирательство дела об оспаривании публичных актов и действий, которые уже были предметом судебной проверки. Обращение в суд с заявлением в указанных случаях допускается, если вновь заявленные требования не совпадают по предмету (например, правовой акт ранее проверялся судом в другой его части) либо отличаются по основаниям (например, правовой акт оспаривается в связи с его несоответствием закону, принятому после вступления в законную силу решения суда).

Задачи подготовки дела к судебному разбирательству и действия сторон, судьи на этой стадии процесса, обозначенные в ст. ст. 148 - 150 ГПК РФ, существенно отличаются от задач и процессуальных действий, осуществляемых в порядке подготовки к судебному разбирательству дел, возникающих из публичных правоотношений, участники которых неравноправны.

Часть 1 ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагает на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

В отличие от дел искового производства при подготовке к судебному разбирательству дел, возникающих из публичных правоотношений, судья занимает активную позицию, вправе по своей инициативе истребовать доказательства в целях правильного разрешения дела, а при неисполнении его требований о предоставлении доказательств - подвергнуть виновных должностных лиц штрафу. Реализация судьей указанных процессуальных полномочий на стадии подготовки дела к судебному разбирательству позволяет нивелировать процессуальное неравенство участников процесса, всесторонне и полно рассмотреть заявленные требования.

Заявитель не обязан доказывать незаконность оспариваемых решений, действий (бездействия) и освобождается от представления доказательств в подтверждение этого обстоятельства. Вместе с тем он обязан не только указать в заявлении, но и доказать факт нарушения своих прав оспариваемым решением или действием. Лишен он и возможности путем взаимных уступок и компромиссов достичь мирового соглашения с заинтересованным лицом, являющимся носителем публичных полномочий и не обладающим правом вступать в договорные отношения за счет этих полномочий, что могло бы привести к нарушению прав неопределенного круга лиц.

Приведенные процессуальные отличия от дел искового производства являются общими для всех категорий дел, возникающих из публичных правоотношений. Каждая из этих категорий дел имеет свои особенности, которые должны учитываться как при формировании материала для обращения в суд, так и при подготовке дела к судебному разбирательству.