Конституция РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18); гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46).

Нормативные правовые акты являются одним из видов решений, принимаемых органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами, и могут быть оспорены в судебном порядке. Дела об оспаривании таких актов подведомственны судам общей юрисдикции, за исключением тех дел, рассмотрение которых входит в компетенцию Конституционного Суда РФ, определенную ст. 125 Конституции РФ, ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> (в ред. от 28 декабря 2010 г.), либо отнесено федеральным законом к ведению арбитражного суда.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Процедура рассмотрения судами общей юрисдикции подведомственных им гражданских дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части регламентирована гл. 24 ГПК РФ.

Разъяснения по вопросам, возникающим в судебной практике при рассмотрении таких дел, даны в Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <1> (в ред. от 6 февраля 2007 г.) и от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" <2> (в ред. от 10 июня 2010 г.).

--------------------------------

<1> БВС РФ. 1996. N 1.

<2> БВС РФ. 2008. N 1.

На стадии подготовки материала для обращения в суд в первую очередь необходимо определиться, является ли акт органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нормативным правовым актом, должны ли при составлении заявления и обращении с ним в суд учитываться положения гл. 24 ГПК РФ, регулирующей производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Анализируя в этих целях форму и содержание акта, который предполагается оспорить в судебном порядке, следует учитывать разъяснения, данные в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48, о том, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Предметом оспаривания в суде могут быть нормативные правовые акты различных видов: 1) акты, устанавливающие новые правовые нормы; 2) акты, изменяющие действующие правовые нормы; 3) акты, прекращающие действие других нормативных правовых актов или отдельных правовых норм.

Заявление в суд согласно ст. 251 ГПК РФ может быть подано гражданином, организацией, считающими, что нормативным правовым актом, принятым и опубликованным в установленном порядке, нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурором в пределах своей компетенции. Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (исполнительный) орган субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования вправе обратиться в суд с заявлением, если считают, что таким актом нарушена их компетенция.

Как видим, законодатель разграничил по субъекту обращения основания, по которым заявление об оспаривании нормативного правового акта может быть подано в суд: гражданин, организация обращаются в суд за защитой своих нарушенных прав и свобод, прокурор - в пределах предоставленной ему компетенции, органы публичной власти - в связи с нарушением их компетенции.

Однако на основании ст. 133 Конституции РФ, гарантирующей местному самоуправлению право на судебную защиту, органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов не только в случае нарушения их компетенции, но и при нарушении этим актом других прав местного самоуправления.

Следует обратить внимание на то, что в числе органов публичной власти, наделенных правом обращаться за судебной защитой их компетенции, нарушенной оспариваемым нормативным правовым актом, не названы федеральные органы исполнительной власти. И это не случайно, что можно проиллюстрировать на следующем примере.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим Приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 6 октября 2008 г. N 453 "Об утверждении Правил организации ветеринарного надзора за гидробионтами, рыбой, морепродуктами и произведенной из них продукции", указывая на нарушение своей компетенции, определенной федеральным законом.

Верховный Суд РФ прекратил производство по делу, указав следующее.

Право органов государственной власти и органов местного самоуправления на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части закреплено в ч. 2 ст. 251 ГПК РФ. Согласно данной процессуальной норме с таким заявлением в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Федеральные органы исполнительной власти не наделены правом оспаривать в суде нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, в том числе по основанию нарушения их компетенции.

В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ, возглавляющее единую систему исполнительной власти, в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ, вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. ст. 1, 4, 12).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека просит признать незаконным Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 6 октября 2008 г. N 453 в целом по мотиву нарушения компетенции, распределенной между двумя федеральными органами исполнительной власти одного уровня Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987. Также указывает на нарушение прав граждан и организаций Правилами, утвержденными оспариваемым Приказом, не требуя признания недействующими конкретных норм этих Правил. Учитывая вышеприведенные законоположения, в силу которых федеральные органы исполнительной власти не наделены правом оспаривать в суде нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти по основанию нарушения их компетенции, производство по настоящему делу подлежит прекращению <1>.

--------------------------------

<1> Определение Верховного Суда РФ от 16 февраля 2009 г. N ГКПИ08-2383.

По общему правилу граждане или организации могут оспорить нормативный правовой акт в порядке гл. 24 ГПК РФ лишь при условии, что этим актом нарушаются их права и свободы либо создается угроза нарушения их прав и свобод. Если же гражданин или организация не являются участниками отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и в своем заявлении оспаривают нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы, то на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии такого заявления (например, если гражданин оспаривает нормативный правовой акт, регулирующий отношения, участниками которых являются исключительно организации).

Правом на обращение в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, не затрагивающих права и законные интересы самих заявителей, граждане и организации, а также органы государственной власти, органы местного самоуправления обладают лишь в случаях, когда закон прямо наделяет их полномочием на обращение в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц (ст. 46 ГПК РФ). В частности, в соответствии со ст. ст. 40, 44, 45 Закона РФ "О защите прав потребителей" в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей вправе обращаться Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), органы местного самоуправления, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы).

Прокурор, в соответствии с предоставленными ему полномочиями, имеет право на обращение в суд с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (за исключением актов Правительства РФ), представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Предметом судебной проверки могут быть только действующие нормативные правовые акты, поскольку отмена такого акта правомочным нормотворческим органом приводит к тем же последствиям, что и признание его судом недействующим. К числу нормативных правовых актов, утративших силу, относятся не только формально отмененные, но и фактически недействующие в силу издания более поздних актов, которым они противоречат. Нормативные акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут, в связи с чем такие акты не требуют пресечения их действия в судебном порядке. Заинтересованные лица, считающие нарушенными свои права и свободы в период действия нормативного правового акта, утратившего силу, вправе обратиться в суд с требованием о защите своих прав не посредством признания этого акта недействующим, а другими способами, предусмотренными законом.

На практике не всегда однозначно понимаются положения ч. 8 ст. 251 ГПК РФ, согласно которой судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

Смысл этой нормы должен определяться во взаимосвязи с ч. 3 ст. 246 ГПК РФ, в силу которой при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан проверить этот акт на предмет соответствия всем действующим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу, независимо от доводов и оснований, указанных в заявлении. Поэтому вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого акта или его части, препятствует другим лицам оспаривать в суде тот же акт или его часть, если в заявлении не указаны иные основания для проверки акта или его части. Под иными основаниями в данном случае следует понимать новые нормативные правовые акты, принятые после вступления в законную силу решения суда и имеющие большую юридическую силу по отношению к акту или его части, являвшимся предметом судебной проверки.

Заявление о признании недействующим нормативного правового акта или его части, исходя из специфики предмета оспаривания, должно соответствовать дополнительным требованиям, установленным ч. ч. 5, 6 ст. 251 ГПК РФ. В нем обязательно должно быть указано: какие права и свободы заявителя (неопределенного круга лиц, если заявление в предусмотренных законом случаях подается в их защиту) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав и свобод, каким средством массовой информации и когда опубликован или обнародован в установленном порядке оспариваемый акт, какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть. К заявлению прилагается копия оспариваемого нормативного акта или его части. При невыполнении этих требований судья на основании ст. 136 ГПК РФ оставляет заявление без движения и устанавливает соразмерный срок для устранения выявленных недостатков.

Заинтересованным лицом по делам данной категории признается орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, издавшие оспариваемый акт. В необходимых случаях к участию в деле могут быть привлечены Министерство юстиции РФ, зарегистрировавшее нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, высшее должностное лицо субъекта РФ либо глава муниципального образования, обнародовавшие нормативный правовой акт, принятый соответственно представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта РФ или представительным органом муниципального образования.

При подаче заявления об оспаривании (полностью или частично) нормативного правового акта уплачивается государственная пошлина в размере: физическим лицом - 200 руб., организацией - 3000 руб. (подп. 6 п. 1 ст. 333.19 НК РФ).

Заявление о признании недействующими нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, подается по подсудности, определяемой по правилам ст. ст. 24, 26, 27 ГПК РФ. К подсудности Верховного Суда РФ отнесены гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ, п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" <1> (в ред. от 7 февраля 2011 г.)).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170.

Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ (п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ). Все остальные дела подсудны районным судам, заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Иногда затруднения возникают при определении подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования. Указанные фонды не являются органами государственной власти, имеют статус финансово-кредитных учреждений, в связи с чем дела по заявлениям об оспаривании таких актов не подпадают под действие ст. 27 ГПК РФ и подсудны районному суду. Издаваемые этими финансово-кредитными учреждениями имеющие нормативный характер акты, затрагивающие права и обязанности граждан, устанавливающие правовой статус организаций или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в соответствии с Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318 <1> (в ред. от 18 января 2010 г.). Проверка законности таких актов осуществляется районным судом в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 13. Ст. 1216.

По буквальному смыслу ч. 1 ст. 251 ГПК РФ в суд подается заявление о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. Однако эта норма не может рассматриваться в отрыве от ст. 253 ГПК РФ, в силу которой суд принимает решение по результатам проверки оспариваемого нормативного правового акта (его части) на соответствие федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Поэтому нормативный правовой акт субъекта РФ, например, может быть оспорен по основанию его противоречия не только закону, но и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (указу Президента РФ, постановлению Правительства РФ или иного федерального органа исполнительной власти).

Нормативные правовые акты подразделяются: 1) на акты федеральных органов государственной власти; 2) нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ; 3) нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Однако при определении юридической силы нормативного правового акта недостаточно исходить лишь из уровня, на котором принят такой акт. Необходимо учитывать положения ст. 76 Конституции РФ, согласно которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации либо по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Если нормативный правовой акт субъекта РФ принят вне пределов ведения Российской Федерации либо совместного ведения, то в случае противоречия между этим актом и федеральным законом действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

На предмет соответствия Конституции РФ нормативные правовые акты могут быть оспорены в суд общей юрисдикции только в том случае, если проверка их конституционности не отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, который разрешает дела о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Проверка актов (конституций и уставов), определяющих конституционный статус субъектов РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П <1>). Иные нормативные правовые акты ниже уровня федерального закона (например, акты федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления) могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ, в том числе на несоответствие их Конституции РФ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действия этого акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ). Поэтому если на стадии подготовки дела к судебному разбирательству заявлено ходатайство о применении мер обеспечения в соответствии со ст. ст. 139, 140 ГПК РФ, то судья должен отказать в удовлетворении такого ходатайства.

По указанным делам предметом проверки является оспариваемый акт или отдельные его положения на соответствие федеральному закону или иным нормативным правовым актам большей юридической силы. Для этого необходимо правильно определить круг правовых норм, имеющих отношение к оспариваемому акту (его части), и дать соответствующее их толкование. Для достижения указанной цели следует предварительно изучить законодательство, регулирующее отношения в соответствующей сфере, определить правовые нормы, которые могут иметь отношение к рассматриваемому спору, а также имеющиеся разъяснения и комментарии к ним. Целесообразно их копии либо выписки из них приложить к материалам дела, что позволит в ходе судебного заседания подробно рассмотреть и проверить доводы участников процесса о законности оспариваемого акта. Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела о признании недействующим нормативного правового акта или его части и подлежащие уточнению на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, можно условно разделить на две группы:

1) обстоятельства, относящиеся к порядку принятия нормативного правового акта:

полномочия органа или должностного лица на издание нормативного правового акта и пределы этих полномочий;

форма (вид), в которой принят нормативный правовой акт;

процедура принятия нормативного правового акта;

опубликование нормативного правового акта, его государственная регистрация, если такая регистрация данного вида актов предусмотрена законодательством, и вступление его в силу;

2) обстоятельства, относящиеся к содержанию нормативного правового акта или его части:

определенность нормативного правового акта или его части, исключающая неоднозначное его толкование правоприменителями;

соответствие содержания нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Эти обстоятельства могут подтверждаться доказательствами, свидетельствующими о соблюдении законодательных и иных нормативных правовых актов, определяющих компетенцию органа (должностного лица), издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, правила принятия, опубликования (обнародования) такого рода нормативных правовых актов и вступления их в силу, а также о соблюдении прав и свобод граждан, организаций, установленных нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу и распространяющимися на отношения, регулируемые оспариваемым нормативным правовым актом.

Так, по делам о признании недействующими нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти должны быть представлены доказательства, подтверждающие, что оспариваемые нормативные правовые акты зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ и официально опубликованы для всеобщего сведения в порядке, определенном Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <1> (в ред. от 28 июня 2005 г.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

По указанной категории дел органом (должностным лицом), принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, также должно быть подтверждено соблюдение требований, установленных Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <1> (в ред. от 21 февраля 2011 г.)). Основными требованиями, несоблюдение которых может повлечь признание нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти недействующим, являются: нормативные правовые акты должны издаваться в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты; нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

В тех случаях, когда предметом судебной проверки является нормативный правовой акт субъекта РФ, должны учитываться нормативные правовые акты соответствующего субъекта РФ, устанавливающие требования к порядку принятия и опубликования (обнародования) нормативных правовых актов. Например, при оспаривании нормативных правовых актов Московской области представляются доказательства, подтверждающие в зависимости от вида оспариваемого акта соблюдение требований, установленных Законом Московской области от 20 ноября 1996 г. N 52/96-ОЗ "О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области" <1> (в ред. от 14 декабря 2005 г.) либо Постановлением губернатора Московской области от 13 апреля 2001 г. N 98-ПГ "Об опубликовании нормативных правовых актов, принятых губернатором Московской области, правительством Московской области" <2>.

--------------------------------

<1> Вестник Московской областной Думы. 1997. N 1.

<2> Информационный вестник правительства Московской области. 2001. N 6.

В подтверждение законности содержания оспариваемого нормативного правового акта или его части должны быть представлены доказательства, свидетельствующие о том, что этот акт (его часть) однозначно понимается правоприменителями, не отменяет и не ограничивает права и свободы граждан, организаций по сравнению с тем, как они определены нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу. Такими доказательствами могут быть, например, сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта в отношении конкретных физических или юридических лиц, законодательные и иные нормативные правовые акты, во исполнение которых издан оспариваемый акт, разъяснения компетентных органов государственной власти по вопросам применения нормативных правовых актов, действующих в сфере тех отношений, на регулирование которых направлен оспариваемый нормативный правовой акт, и т.п.