Особенности, учитываемые при подготовке дел по заявлениям об оспаривании в суд решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, определены в гл. 25 ГПК РФ, развивающей положения ст. 46 Конституции РФ о возможности судебного обжалования таких решений и действий.

Разъяснения по названной категории дел даны в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2009. N 4.

По правилам гл. 25 ГПК РФ оспариваются лишь те решения, действия (бездействие), которые связаны с осуществлением властных полномочий органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим. Если же решения и действия не являются результатом реализации указанными органами своих властных полномочий, например действия, повлекшие нарушение обязательств по гражданско-правовой сделке, то такие действия и решения оспариваются в порядке искового производства с соблюдением общих правил подсудности.

В порядке искового производства рассматриваются и дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов управления организациями и их объединениями, общественными объединениями, политическими партиями, а также их руководителей (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2).

Например, решения и действия Федеральной миграционной службы, являющейся федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции <1>, оспариваются в соответствии с положениями гл. 25 ГПК РФ, а решения и действия Пенсионного фонда РФ, образованного в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации и имеющего статус самостоятельного финансово-кредитного учреждения <2>, - в исковом производстве.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 Положения о Федеральной миграционной службе, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 (в ред. от 31 октября 2009 г.) // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150.

<2> См.: п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 2122-1 (в ред. от 5 августа 2000 г.) // Ведомости РСФСР. 1992. N 5. Ст. 180.

Не подлежат рассмотрению по нормам гл. 25 ГПК РФ дела по заявлениям об оспаривании действий, в отношении которых законом установлен иной порядок судебного обжалования. Так, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ, рассматриваются по правилам гл. 26 ГПК РФ; порядок рассмотрения дел по заявлениям о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния определен гл. 36 ГПК РФ; совершенные нотариальные действия или отказ в их совершении оспариваются по правилам гл. 37 ГПК РФ.

Уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях установлен порядок обжалования приговоров, решений, определений, постановлений, процессуальных действий суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В принятии такого заявления судья должен отказать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, которая в силу ч. 1 ст. 246 ГПК РФ применима к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Органами государственной власти, решения и действия (бездействие) которых могут быть оспорены в порядке гл. 25 ГПК РФ, являются органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указами Президента РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и другими законодательными актами. К органам местного самоуправления относятся любые органы, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Под должностными лицами понимаются лица, которые постоянно или временно, в том числе по специальному полномочию, выступают от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации.

Государственными служащими являются граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы (федеральный государственный служащий) либо на должности государственной гражданской службы субъекта РФ (государственный гражданский служащий субъекта РФ) и получающие денежное вознаграждение (содержание) за счет средств соответственно федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Муниципальными служащими признаются граждане, осуществляющие на постоянной основе на основании контракта профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы в субъекте РФ и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета.

Государственные и муниципальные служащие не наделены властными полномочиями, однако ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей по организационно-техническому или иному обеспечению деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может создать гражданам или организациям препятствия для реализации своих прав и свобод, судебная защита которых может быть осуществлена в порядке гл. 25 ГПК РФ.

Согласно ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Данные положения в полной мере распространяются и на организации, обращающиеся в суд за защитой своих прав и свобод.

Исходя из разъяснений, данных в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2, под решениями следует понимать акты (как в письменной, так и в устной форме) органов публичной власти, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, содержащие властное предписание, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций; под действием - властное волеизъявление названных органов и лиц, не облеченное в форму решения, но повлекшее нарушение прав и свобод граждан и организаций или создавшее препятствия к их осуществлению; под бездействием - неисполнение этими органами и лицами обязанности, возложенной на них нормативными правовыми актами и иными актами, определяющими их полномочия.

В порядке гл. 25 ГПК РФ в суд могут быть оспорены, в частности: отказ уполномоченного государственного органа в даче разрешения на выезд из Российской Федерации, в выдаче заграничного паспорта либо уклонение от выдачи такого паспорта; отказ органа местного самоуправления в принятии на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях; отказ органов ГИБДД в регистрации автотранспортного средства; отказ должностного лица или государственного служащего в возврате документа, удостоверяющего специальное право, и т.д.

В отдельных случаях предметом оспаривания по процедуре, предусмотренной гл. 25 ГПК РФ, могут быть акты органов, формально не являющихся органами государственной власти, но наделенных государственно-властными полномочиями. В частности, к таким актам относятся постановления Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей субъектов РФ, с одной стороны, являющихся органами судейского сообщества, созданными для выражения интересов судей как носителей судебной власти, а с другой - осуществляющих государственную функцию, связанную с формированием судейского корпуса (отбор кандидатов на должности судей, председателей и заместителей председателей судов, прекращение их полномочий по установленным законом основаниям и др.). Исключением являются постановления указанных квалификационных коллегий судей по вопросам досрочного прекращения полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков, которые обжалуются в Дисциплинарное судебное присутствие в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 9 ноября 2009 г. N 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии" <1> и Регламентом Дисциплинарного судебного присутствия, утвержденным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 февраля 2010 г. N 3/2 <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5261.

<2> БВС РФ. 2010. N 4.

В заявлении указывается в качестве заинтересованного лица соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, решение или действия (бездействие) которого оспариваются, его местонахождение. Обязательным условием является выполнение требований ч. 1 ст. 247 ГПК РФ, в силу которых в заявлении должны быть названы конкретные решения, действия (бездействие), оспариваемые заявителем, а также указано, какие именно права и свободы лица, обращающегося в суд, нарушены этими решениями, действиями (бездействием). При отсутствии такого указания заявление должно быть оставлено судьей без движения с предоставлением заявителю разумного срока для устранения недостатков.

При подаче заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушивших права и свободы граждан или организаций, уплачивается государственная пошлина в размере 200 руб. (подп. 7 п. 1 ст. 333.19 НК РФ).

Исходя из общего правила, закрепленного в ст. ст. 3 и 4 ГПК РФ, граждане и организации вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. В защиту прав, свобод и законных интересов других лиц либо неопределенного круга лиц они могут обращаться только в случаях, предусмотренных законом (ст. 46 ГПК РФ). Если в заявлении, поданном от своего имени, заявитель оспаривает акт, не затрагивающий его права, свободы или законные интересы, то в принятии такого заявления судья отказывает на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

Так, судьей Верховного Суда РФ было отказано в принятии заявления З. об оспаривании Указа Президента РФ о назначении В. судьей Фроловского городского суда Волгоградской области и об обязании Президента РФ усовершенствовать российскую судебную систему. В Определении об отказе в принятии заявления указано, что согласно ст. 3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов. Суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 4 ГПК РФ). Указ Президента РФ касается назначения В. судьей Фроловского городского суда Волгоградской области и каких-либо прав, свобод и законных интересов заявителя непосредственно не затрагивает. Суды общей юрисдикции также не вправе вмешиваться в деятельность Президента РФ и предопределять действия главы государства по реализации своих конституционных полномочий. Поэтому заявленные требования не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства <1>.

--------------------------------

<1> Определение судьи Верховного Суда РФ от 20 ноября 2009 г. N ГКПИ09-1592.

Гражданин (организация) может обжаловать решения, действия или бездействие в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Такое обращение не является обязательным условием для подачи заявления в суд. В то же время заявление об оспаривании соответствующих решений или действий не может быть оставлено без движения или возвращено судьей по тому основанию, что эти решения или действия уже оспорены заявителем в порядке подчиненности и решения по обращению не принято.

Если же оспариваемое решение (ненормативный правовой акт) отменено на день обращения в суд, то заявление не может быть принято к производству суда, поскольку действие такого решения прекращено и оно не может служить основанием для возникновения прав и обязанностей и, следовательно, не затрагивает какие-либо права и свободы заявителя. Споры о восстановлении прав и свобод, нарушенных этим решением (правовым актом) в период его действия, рассматриваются судом в исковом порядке.

По общему правилу заявление может быть подано гражданином в районный суд по месту его жительства либо по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ). Правило об альтернативной подсудности не применяется в отношении организаций, которые могут обращаться в суд с соблюдением общих правил подсудности, т.е. по месту нахождения соответствующего органа, должностного лица, государственного и муниципального служащего, принявших решение либо совершивших действие (бездействие), оспариваемые заявителем.

Для отдельных категорий дел федеральный законодатель определил родовую (предметную) подсудность.

Заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд (ст. 25 ГПК РФ). Распределение дел по подсудности между военными судами осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом "О военных судах Российской Федерации". Вопросы, возникающие при определении подсудности военным судам, разъяснены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9 "О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих" <1> (в ред. от 6 февраля 2007 г.).

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 4.

Дела по заявлениям об оспаривании решений и действий, связанных с государственной тайной (например, об оспаривании отказа на выезд из Российской Федерации в связи с обладанием заявителем сведениями, составляющими государственную тайну), рассматривают краевые, областные и равные им по компетенции суды (ст. 26 ГПК РФ). Верховный Суд РФ согласно ст. 27 ГПК РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки (за исключением случаев прекращения полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков).

Правило о договорной подсудности в отношении дел, рассматриваемых в порядке гл. 25 ГПК РФ, не применяется.

В отличие от других категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, при оспаривании решения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица гражданин (организация) одновременно с подачей заявления в суд или на иной стадии процесса может заявить ходатайство о приостановлении действия оспариваемого решения до вступления решения суда в законную силу. Вопрос о приостановлении такого решения может быть разрешен судьей, в том числе по собственной инициативе, на стадии подготовки судебного разбирательства.

Следует обратить внимание на то, что ст. 256 ГПК РФ установлен трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Течение трехмесячного срока начинается на следующий день после дня, когда гражданину (организации) стало известно о нарушении его прав и свобод. В отличие от срока исковой давности, который может быть применен судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения, срок на обращение с заявлением в суд является процессуальным сроком и применяется судом независимо от просьбы заинтересованного лица.

Судья не вправе отказать в принятии заявления, поданного по истечении указанного процессуального срока, однако решением суда в удовлетворении заявленного требования может быть отказано, в том числе в предварительном судебном заседании, лишь по мотиву пропуска срока без исследования фактических обстоятельств по делу. Вместе с тем пропущенный по уважительной причине срок обращения в суд может быть восстановлен судом по ходатайству лица, обратившегося в суд с заявлением о защите своих прав и свобод. В ходатайстве о восстановлении срока должны быть приведены причины, по которым он пропущен, и приложены доказательства, подтверждающие уважительность этих причин (справка о нахождении в служебной командировке, на стационарном лечении и т.п.).

По рассматриваемой категории дел заявителем (гражданином, организацией) должны быть доказаны обстоятельства, свидетельствующие о том, что оспариваемые решения, действия (бездействие) имели место и нарушают его права, свободы и законные интересы. Доказательствами, подтверждающими эти обстоятельства, в зависимости от сферы властных отношений, в которых совершены оспариваемые решения, действия (бездействие), затрагивающие права и свободы заявителя, могут быть, в частности, копия решения либо письменное сообщение государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, уведомление оператора почтовой связи о вручении органу публичной власти заявления либо регистрационная отметка органа государственной власти, органа местного самоуправления о получении соответствующего заявления, документы, устанавливающие права гражданина (организации), нарушенные оспариваемым решением или действием (бездействием), иные доказательства, подтверждающие соответствующие права и свободы заявителя и факт их нарушения.

Орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий обязаны доказать законность их решений, действий (бездействия). В частности, в подтверждение этого обстоятельства могут быть представлены доказательства, свидетельствующие о принятии оспариваемого решения уполномоченным лицом с соблюдением установленного порядка, об отсутствии у заявителя прав, которые он считает нарушенными оспариваемым решением или действием, и т.п.