Для всестороннего анализа института государственного долга необходимо раскрыть содержание и правовую природу внешнего государственного долга.

Анализ научной литературы свидетельствует о том, что государственный внешний долг, как и внутренний долг, рассматривается в разных аспектах: экономическом, правовом и комплексном.

В экономической литературе, в трудах О.И. Иванченко, Е.Н. Козиковой, К.Г. Калинкина, Е.А. Морий, И.К. Набиуллина, Г.А. Щербакова и др. <1>, при характеристике внешнего долга делается акцент на материальном содержании данного института, определяемом как накопленная задолженность государства в иностранной валюте перед международными экономическими агентами. В данном контексте за основу берется сумма денежных средств в иностранной валюте, которая должна быть выплачена кредитору, без учета отношений, послуживших возникновению задолженности.

Представители как экономической, так и правовой науки особое внимание уделяют характеристике государственного внешнего долга как комплексного института <1>.

Н.О. Люшнина понимает внешний долг как "систему норм и правил взаимоотношения между органами государственной власти и международными экономическими агентами" <1>. В данном контексте автор раскрывает механизм внешнего долга как института экономической системы, представляя его следующую структуру:

- формальные правила, по которым рассчитывается выплата долга;

- неформальные ограничения и практики, влияющие на восприятие формальных правил экономическими агентами (юридические лица, государство);

- механизмы принуждения к уплате долга <1>.

Определение внешнего долга, данное Н.О. Лушниной, является комплексным экономико-правовым понятием в силу того, что автор в механизм данного долга закладывает формальные правила, под которыми понимаются нормы бюджетного законодательства, регулирующие функционирование государственного внешнего долга, но в то же время не уменьшает значения и управленческой деятельности государства по регулированию долговых отношений, а также поведения экономических агентов в данных отношениях.

Как комплексный экономико-правовой институт рассматривает государственный внешний долг и Н.И. Кротова, в большей степени акцентируя внимание на правовом аспекте, указывая на то, что комплексность присутствует и при правовом регулировании данного института в рамках не только финансового права, но и гражданского, конституционного, муниципального права <1>. Однако определяющими факторами финансово-правового регулирования внешнего долга являются:

- публично-правовой характер отношений;

- обеспечение суверенных интересов государства и других субъектов долговых отношений;

- установление правовых норм, регулирующих данный институт, в актах, имеющих высшую юридическую силу;

- включение большей части полномочий органов государственной власти в сфере государственного внешнего кредита в компетенцию законодательных органов власти <1>.

Осуществляя дифференциацию государственного долга на два вида: внутренний и внешний, - вышеуказанный автор в основу закладывает как валютный признак, так и резидентский, отмечая, что необходимо учитывать, кто выступает в качестве кредитора и чьи суверенные публичные интересы учитываются в долговых правоотношениях как доминирующие.

Внешний долг как правовая категория в правовой научной литературе рассматривается в меньшем объеме, чем в экономической. Внимание данному аспекту в характеристике внешнего государственного долга отводится в трудах Е.Ю. Грачевой, Е.В. Покачаловой, М.М. Прошунина, Н.И. Химичевой, которые акцентируют внимание на задолженности государства международным субъектам долговых отношений и финансово-правовом их регулировании <1>. Правовое понимание государственного внешнего долга, как и государственного долга в целом, раскрывается авторами через его обязательственный характер с учетом в основном валюты задолженности.

Так, Е.Ю. Грачева и А.В. Карташов под внешним долгом понимают обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов <1>.

Н.И. Химичева, указывая на связь кредита и долга, обозначает, что в результате реализации финансово-правовых отношений по государственному кредиту на уровне Российской Федерации формируется внутренний внешний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам <1>.

Отмечая характеристику внешнего долга как правовой категории, особое внимание стоит уделить анализу данного института через призму публичности с позиции взглядов Е.В. Покачаловой, которая выделяет публичный внешний долг как финансово-правовой институт публичного долга, рассматриваемого автором в системе публичного кредита как подотрасли финансового права <1>. Основное, на чем акцентирует внимание автор данной позиции, - это обязательственный аспект внешних долговых отношений, который позволяет разграничить понимание долга в правовом смысле и экономическую характеристику данного понятия. Публичный внешний долг - это обязательства государства в лице Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации перед своими заимодавцами (кредиторами), состав которых зависит от "правил", "ограничений", установленных либо санкционированных самим государством <2>.

Таким образом, по нашему мнению, вышеуказанные авторы, раскрывая сущность и содержание государственного внешнего долга, акцентируют внимание на его публично-правовом характере и условиях функционирования.

Исходя из рассмотренных теоретических подходов к определению государственного внешнего долга представляется возможным следующая его формулировка: это финансовые обязательства Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти, выраженные в иностранной валюте, за исключением обязательств, относящихся к внутреннему долгу.

Обращаясь к формальному определению государственного внешнего долга, следует отметить, что в международном праве закреплено определение данного долга. В Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года под государственным внешним долгом понимается совокупность всех финансовых обязательств государства <1>. Именно данное понимание внешнего долга было использовано государствами - членами СНГ при заключении соглашений о правопреемстве в отношении внешних долгов и активов бывшего СССР в рамках правопреемства Российской Федерацией.

В разных странах понимание внешнего долга как раз и будет зависеть от признака, заложенного в основу его содержания. В США, Германии и др. странах преобладает резидентский признак, в соответствии с которым внешний долг определяется как сумма погашаемых или подлежащих погашению обязательств резидентов нерезидентам, причем в последние годы наметились тенденции к преобладанию именно этой части государственного долга <1>.

В странах с частично конвертируемой валютой в основу положен валютный признак, в соответствии с которым главным признаком внешнего долга является сумма обязательств, выраженных в иностранной валюте <1>. Валютный признак при определении внешнего долга используют в основном Австралия, Франция, Бельгия и немногие другие государства.

Анализируя легальное определение государственного внешнего долга, следует отметить, что современное бюджетное законодательство Российской Федерации, согласно ст. 6 БК РФ, определяет внешний долг как обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) <1>. Из данного определения видно, что не все обязательства в иностранной валюте трактуются как внешний долг. Необходимо учитывать резидентский признак, поэтому обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), не включаются в состав внешнего долга РФ. По аналогии с видами государственного внутреннего долга внешний долг также разделяется на государственный внешний долг Российской Федерации и государственный внешний долг субъектов Российской Федерации.

Структура государственного внешнего долга закрепляется п. 5 ст. 98 БК РФ, в которой указано, что объем данного долга Российской Федерации включает в себя:

1) долг по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которому выражены в иностранной валюте;

2) долг по кредитам, которые получены Российской Федерацией, обязательства по которому выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

3) обязательства по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте <1>.

Рассматривая структурные элементы государственного внешнего долга РФ, следует проанализировать специфику правового регулирования каждого из них. В соответствии со ст. 103 БК РФ, государственные внешние заимствования Российской Федерации представлены:

- государственными займами, осуществляемыми путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- кредитами, привлекаемыми от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте <1>.

Следует учитывать и тот факт, что бюджетное законодательство предусматривает заимствования, в том числе и внешние, только в денежной форме и не предусматривает совершения сделок заимствования товарных ценностей, что подтверждается Постановлением Президиума ВАС РФ от 2 ноября 2010 г. N 7971/10 <1>.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации, от имени которой выступают Правительство Российской Федерации либо уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

Юридической основой государственных внешних заимствований является Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации, содержащаяся в федеральном законе о бюджете на соответствующий год и плановый период. В соответствии с п. 1 ст. 108 БК РФ, она представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства <1>. Программа государственных внешних заимствований России утверждается в качестве приложения к Федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период согласно структуре, закрепленной бюджетным законодательством. Структура данной Программы включает перечень внешних заимствований Российской Федерации с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования. Целевые иностранные заимствования представляют форму финансирования проектов, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Согласно ст. 6 БК РФ, форма финансирования вышеуказанных проектов может быть представлена кредитами иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также международных финансовых организаций <2>. Правительство Российской Федерации или Министерство финансов Российской Федерации могут осуществить внешние заимствования, не включенные в данную программу, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга Российской Федерации, которая приведет к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации в рамках установленного верхнего предела государственного внешнего долга.

В Программе должны быть отдельно предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл., на весь срок займа. Подобные займы обязательно должны быть утверждены в составе программы государственных внешних заимствований Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете, и только после этого они подлежат реализации. В целом в Программе объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Обратившись к анализу государственных внешних заимствований за последние годы, можем проследить тенденцию к увеличению сумм заимствований (см. таблицу 3 в приложении 2).

Считаем, что анализ программ государственных внешних заимствований Российской Федерации за последние 5 лет позволяет выявить следующее:

- содержание Программ включает в себя перечень основных сведений о заимствованиях и целях их использования: источника привлечения; суммы заимствования; срок погашения; конечного получателя; цели заимствования и направления использования; наличия гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации или органа, предоставивших гарантию; срок действия и объем обязательств по гарантии; оценку объема использованных средств до начала очередного финансового года; прогноз объема использования средств в очередном финансовом году;

- преобладающими в структуре внешних заимствований являются государственные займы, выраженные государственными ценными бумагами, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;

- традиционными направлениями финансирования за исследуемые годы за счет средств, полученных от кредитов (займов) международных финансовых организаций, являются общегосударственные вопросы, национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, культура и спорт.

Помимо Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации, бюджетное законодательство предусматривает подобное закрепление и для такого элемента в структуре государственного внешнего долга, как государственные гарантии Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте. В соответствии со ст. 108.1 БК РФ, Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период. В подобной программе отдельно предусматривается каждое направление или цель гарантирования, объем которого превышает сумму, эквивалентную 50 млн. долл., с указанием категорий и (или) наименований принципалов <1>.

При реализации государственных гарантий применяются правила, аналогичные для внешних заимствований, т.е. они подлежат реализации только при условии их утверждения в составе соответствующей программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте, которая будет являться приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Только после включения гарантии в данный закон наступает процесс принятия решения о выдаче государственной гарантии Российской Федерации и подписания договора о предоставлении государственной гарантии. Следует иметь в виду, что, в соответствии с п. 2 ст. 109 БК РФ, договоры о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации по внешним займам подлежат ратификации в следующих случаях:

- если предусмотренные этими договорами займы или государственные гарантии Российской Федерации не включены в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации или государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и (или) привлекаемые средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн. долл., а предоставляемые гарантии - сумму, эквивалентную 50 млн. долл., на весь срок займа или гарантии;

- если исполнение подобных договоров приводит к превышению верхнего предела государственного внешнего долга, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

- по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении бюджетного законодательства и международного права, закрепленном ст. 4 БК РФ, закрепляющей правило, по которому если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора. В литературе по этому поводу выражены взгляды А.Н. Козырина, С.Г. Еремина о том, что "сама по себе ратификация еще не влечет за собой автоматического прекращения действия норм бюджетного законодательства, противоречащих ратифицированному международному договору. Они утратят силу только после того, как будут отменены Федеральным Собранием при соблюдении установленной законодательной процедуры. Действие этих правил представляется особенно важным в бюджетной сфере. Оно исключает возможность того, чтобы каким-либо международным договором были предусмотрены некие выплаты из средств бюджета и подобные выплаты были начаты до ратификации договора и до внесения в установленном законом порядке соответствующих поправок в утвержденный бюджет" <1>.

Обращаясь к анализу бюджетного законодательства, предусматривающего финансирование государственных гарантий в рамках финансового года, следует отметить, что объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий Российской Федерации по возможным гарантийным случаям, закладывается в основном за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета. Они являются преобладающими над общими расходами федерального бюджета (см. таблицу 4 в приложении 2).

Исходя из анализа представленных государственных гарантий РФ в иностранной валюте, за последние годы следует выделить основные цели и объекты гарантирования:

- для оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг);

- кредиты и облигационные займы на осуществление инвестиционных проектов;

- обязательства публичного акционерного общества "Авиационная холдинговая компания "Сухой".

По нашему мнению, следует учитывать то обстоятельство, что Программы внешних заимствований государственных гарантий не являются статичными, возможно их изменение в соответствии с бюджетным законодательством. В ст. 109 БК РФ предусмотрено, что при заключении и изменении договоров о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, исполнение которых требует увеличения объемов данных заимствований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, необходимо внесение соответствующих изменений в вышеуказанный федеральный закон <1>.

Таким образом, видим, что все структурные элементы государственного внешнего долга не только закреплены в БК РФ, но и имеют конкретную юридическую регламентацию в федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В указанных федеральных законах устанавливается и верхний предел данного вида государственного долга. Как показывает анализ законодательства о федеральном бюджете за последние годы, наблюдается тенденция увеличения верхнего предела государственного внешнего долга аналогично внутреннему долгу (см. таблицу 5 в приложении 3).

Данные таблицы о размере верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации в течение трех лет свидетельствуют о его увеличении, в связи с чем можно предположить увеличение заемных средств в иностранной валюте для финансирования источников дефицита бюджета.

По данным Министерства финансов РФ, структура внешнего долга РФ на 2015 год представлена следующими компонентами:

- еврооблигационные займы - 72,2%;

- гарантии РФ в иностранной валюте - 22,2%;

- задолженность перед международными финансовыми организациями - 2,1%;

- задолженность бывшим странам СЭВ - 1,6%;

- задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб, - 1,6%;

- задолженность странам - участницам Парижского клуба - 1%.

Размер внешнего долга РФ на 1 декабря 2015 года, по данным Министерства финансов РФ, составляет 50,1 млн. долл. <1>.

Таким образом, сделанный анализ позволяет сделать вывод о том, что в структуре внешнего долга РФ преобладают задолженность по еврооблигационным займам и гарантии в иностранной валюте. Кроме этого, следует отметить, что задолженность странам - участницам Парижского клуба, накопленная в основном в советский период, практически ликвидирована.

Переходя к анализу государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации, необходимо отметить, что его структура представлена п. 5 ст. 99 БК РФ и включает:

1) долг по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, обязательства по которому выражены в иностранной валюте;

2) долг по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, обязательства по которому выражены в иностранной валюте;

3) обязательства по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте;

4) иные непогашенные долговые обязательств субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.

Правовое регулирование внешнего долга субъекта РФ долгое время было достаточно дискуссионным вследствие того, что законодатель пытался ограничить права субъектов РФ по вопросам целевого характера внешних заимствований. Подтверждением тому является динамика норм бюджетного законодательства.

В БК РФ в течение его существования закреплялись разные варианты привлечения субъектом РФ внешних заимствований, которые сводились к следующим:

- для погашения ранее привлеченных внешних долговых обязательств, т.е. в целях рефинансирования прежней внешней задолженности субъекта РФ;

- для финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Первоначально бюджетное законодательство закрепило оба варианта для регулирования внешнего долга субъекта РФ, но позднее второй вариант был исключен, так как данный правовой либерализм в вопросе осуществления внешних заимствований субъекта РФ привел к неконтролируемому и неоправданному росту регионального внешнего долга. В результате активной практики внешних заимствований некоторые из субъектов Российской Федерации оказались на грани дефолта по внешним долговым обязательствам. Данная ситуация повлияла на показатели долговой устойчивости государства в целом, и законодатель был вынужден ввести определенные ограничения, в результате которых субъекты Российской Федерации лишились права финансировать дефицит своих бюджетов за счет осуществления внешних заимствований. Статьей 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" было установлено, что субъекты Российской Федерации могут заимствовать на внешнем рынке только для погашения ранее привлеченных внешних долговых обязательств <1>.

Данное ограничение достаточно долгое время являлось предметом споров, связанных с расширением возможностей субъектов Российской Федерации по привлечению внешних заемных средств <1>. Многие предложения по внесению изменений в бюджетное законодательство, высказанные в 2000-е годы, были положены в основу действующего БК РФ в части определения устойчивого финансового положения субъекта РФ, дающего возможность получения права по привлечению внешних займов и кредитов на финансирование дефицитов своих бюджетов.

Некоторые субъекты РФ (в частности, Москва) предпринимали попытки судебного разрешения вопроса об ограничении права на внешние заимствования, обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности установленных бюджетным законодательством запретов и ограничений на осуществление данных заимствований субъектов Российской Федерации. В данном запросе указывалось на то, что вышеупомянутое ограничение нарушает конституционный принцип равенства, установленный Конституцией Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также необоснованно умаляет финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и создает препятствие для полноценной реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина <1>.

Конституционный Суд Российской Федерации, вынося решение, определил, что доводы об ограничении для субъекта Российской Федерации возможности выступать в качестве заемщика не могут быть поддержаны в силу того, что объем гражданской правоспособности субъекта Российской Федерации не совпадает с гражданской правоспособностью Российской Федерацией, обусловливающей право выступать заемщиком. Кроме того, было отмечено, что Российская Федерация, осуществляя финансовое регулирование в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации, обладает дискреционными полномочиями в выборе правовых средств, что позволяет ей учитывать всю совокупность социально-экономических и иных факторов развития России <1>.

Рассматриваемое дискуссионное правомочие субъекта РФ по осуществлению региональных внешних заимствований не только в целях рефинансирования прежней задолженности, но и в целях финансирования дефицита бюджета было заново закреплено в бюджетном законодательстве в 2007 году и действует по настоящее время <1>.

По нашему мнению, это является наиболее целесообразным в условиях современной долговой политики государства, поскольку Российская Федерация, обладая определенными полномочиями, имеет возможность учитывать совокупность всех факторов собственного социально-экономического развития.

Государственными внешними заимствованиями субъектов Российской Федерации согласно п. 6 ст. 103 БК РФ являются:

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации;

- кредиты, привлекаемые в соответствии с бюджетным законодательством в бюджет субъекта Российской Федерации от иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте <1>.

Осуществлять государственные внешние заимствования субъекта Российской Федерации от его имени может высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или финансовый орган субъекта Российской Федерации. Данное правило является общим, так как распространяется и на внутренние, и на внешние заимствования субъекта РФ.

Привлечение денежных средств в иностранной валюте в бюджет субъекта РФ должно осуществляться в соответствии с правилами, установленными ст. 104 БК РФ:

- уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации должен осуществить отбор иностранных банков, которые могут предоставить кредит в иностранной валюте субъекту Российской Федерации;

- в случае привлечения внешних облигационных займов субъекта Российской Федерации должен учитывать не только положения бюджетного законодательства, но и законодательство Российской Федерации о ценных бумагах, в частности Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";

- размещение государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, выраженных в иностранной валюте, на международных рынках капитала должно осуществляться с учетом приоритета размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации на международных рынках капитала <1>.

Кроме этого, БК РФ закрепляет основания, позволяющие субъектам РФ осуществлять внешние заимствования в целях обеспечения погашения собственного внешнего долга и (или) финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации:

- во-первых, если в структуре государственного долга субъекта РФ отсутствует просроченная задолженность по его долговым обязательствам;

- во-вторых, если субъектом Российской Федерации получен кредитный рейтинг не менее чем от двух международных рейтинговых агентств, аккредитованных в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти <1>.

Последнее условие, связанное с получением кредитного рейтинга субъектом РФ, установлено Правительством РФ в Постановлении Правительства РФ от 20 января 2014 года N 40 "О требованиях к минимальному уровню кредитных рейтингов субъектов Российской Федерации", которое закрепляет положение о том, что для осуществления субъектом Российской Федерации внешних заимствований, а также заимствований путем размещения государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации в валюте Российской Федерации на международных рынках капитала уровень кредитных рейтингов, присвоенных по международной шкале субъекту Российской Федерации не менее чем 2 международными рейтинговыми агентствами, аккредитованными в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, должен быть не ниже уровня аналогичных рейтингов, присвоенных указанными агентствами по международной шкале Российской Федерации <1>.

В настоящее время данное условие выдерживают только шесть субъектов Российской Федерации: г. Москва, г. Санкт-Петербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Башкортостан. Четыре из перечисленных субъектов имеют кредитные рейтинги не менее чем двух международных рейтинговых агентств <1>.

Вышеуказанные требования в отношении субъектов РФ при осуществлении внешних заимствований после их введения послужили основанием для выхода на международный рынок капитала в 2012 году только для вышеуказанных шести субъектов Российской Федерации. При этом для первых пяти субъектов РФ речь шла о финансировании дефицита соответствующего бюджета и погашении накопленных долговых обязательств, а для последнего субъекта РФ - только о рефинансировании внешнего долга <1>. На 1 января 2012 года внешний долг субъектов РФ составил 17,8 млрд. руб., что равняется 0,03% ВВП <2>.

В настоящее время только два субъекта РФ - г. Москва и Республика Башкортостан - имеют долговые обязательства в иностранной валюте перед иностранными банками-кредиторами <1>. В частности, внешний долг г. Москвы на 1 июля 2015 года составляет 18,1% от общего регионального долга и равен 407,0 млн. евро. Данный размер внешнего долга сохраняется с 2011 года, сократившись с 785,0 млн. евро в 2010 году <2>. Из анализа приложений Закона о бюджете г. Москвы видно, что данный субъект РФ не планирует на среднесрочную перспективу (2015 - 2017 годы) привлечение внешних заимствований, наоборот, закрепляет их погашение в полном объеме в 2016 году <3>.

По нашему мнению, из этого положения видно, что государство стремится к эффективному управлению внешней задолженностью на уровне субъектов РФ, позволяя осуществлять внешние займы экономически стабильным субъектам РФ.

Помимо внешних заимствований, в структуре государственного внешнего долга, согласно положениям ст. 99 БК РФ, закреплены и государственные гарантии, предоставленные субъектом Российской Федерации. Однако следует учитывать и положения п. 5 ст. 104 БК РФ, указывающие, что предоставление Российской Федерации гарантий в иностранной валюте субъектами Российской Федерации не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта Российской Федерации, следовательно, здесь используется субъектный (резидентский) принцип в соответствии с которым формируется внутренний региональный долг <1>.

Подобное положение продолжает порождать дискуссии по поводу того, что законодатель исключает возможность предоставления государственных гарантий субъектов Российской Федерации в иностранной валюте и в обеспечение обязательств, возникающих в иностранной валюте (кроме тех, что предоставляются России в рамках использования целевых иностранных кредитов/заимствований), тогда как ст. ст. 99 и 95 БК РФ включают объем таких долговых обязательств соответственно в состав государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации и в состав иных источников внешнего финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (в случае если исполнение гарантом государственных гарантий субъекта Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой прав требования бенефициара к гаранту). В связи с этим представляется целесообразным изъять из п. 5 ст. 104 БК РФ необоснованно введенное законодателем ограничение на предоставление регионами государственных гарантий в иностранной валюте и дополнить п. 4 ст. 117 БК РФ положениями, аналогичными п. 4 ст. 116 БК РФ применительно к государственным гарантиям субъектов Российской Федерации. Кроме того, необходимо ввести норму в БК РФ в отношении внешнего долга субъекта РФ с требованием о разработке и утверждении программы государственных гарантий субъекта Российской Федерации в иностранной валюте в составе Закона о бюджете субъекта РФ в качестве приложения к данному Закону, дополнив бюджетное законодательство ст. 108.3 БК РФ "Программа государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте" (см. приложение 14).

Мы считаем, что данное положение позволит совершенствовать действующее бюджетное законодательство в целях реализации разумной государственной долговой политики.

Таким образом, следует отметить, что правовое регулирование государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации в настоящее время характеризуется неоднозначными тенденциями:

- во-первых, законодатель снимает ограничения на привлечение субъектами внешних займов и кредитов в целях расширения источников финансирования дефицита бюджета;

- во-вторых, устанавливает ограничения на осуществление внешних заимствований субъектов Российской Федерации, не всегда адекватно отражающие современные условия и приоритеты социально-экономического развития государства, в частности связанные с предоставлением государственных гарантий субъекта Российской Федерации в иностранной валюте.

Рассматривая правовое содержание государственного внешнего долга в целом, следует охарактеризовать и его виды в зависимости от различных признаков:

- по срокам долговых обязательств;

- по форме обязательств;

- по сумме задолженности;

- по методу исчисления.

Учитывая срочность долговых обязательств, многие авторы <1> указывают на следующие виды государственного внешнего долга: 1) краткосрочный (менее одного года); 2) среднесрочный (от одного года до пяти лет); 3) долгосрочный (от пяти до 30 лет включительно).

В зависимости от формы обязательств, можно по аналогии с внешним долгом указать на облигационные и безоблигационные обязательства.

Выделяя виды по третьему признаку, следует охарактеризовать текущий и капитальный внешний долг. Текущий государственный внешний долг - сумма задолженности по выплате доходов кредиторам, срок оплаты которой уже наступил. Чаще всего данная сумма планируется к оплате в рамках очередного финансового года и закрепляется в законе о федеральном бюджете на финансовый год и плановый период.

Капитальный государственный внешний долг - сумма всей задолженности, включая выпущенные и не погашенные государством долговые и гарантированные обязательства, в том числе начисленные проценты, подлежащие к оплате в течение срока займа.

В зависимости от методов исчисления, выделяют валовой и чистый долг. Понятие валового внешнего долга закреплено в методологических разработках к объединенной статистике внешнего долга Международного валютного фонда (далее - МВФ), Всемирного банка, Базельского банка международных расчетов и ОЭСР (Debtor Reporting System - DRS). В данных документах валовой внешний долг определяется как сумма на данный период погашаемых или подлежащих погашению обязательств резидентов нерезидентам по выплате основного долга с процентами или без или по уплате процентов с основного долга <1>. Определение показывает, что валовой долг - общая сумма долговых финансовых обязательств государства. Чистый долг определяется как разница между валовым долгом и финансовыми активами, находящимися в собственности государства <2>.

Считаем, что независимо от вида внешнего долга вся информация о нем должна отражаться в соответствии с бюджетной классификацией и требованиями, установленными бюджетным законодательством. В соответствии с БК РФ, учет и регистрация государственного внешнего долга осуществляются посредством государственной долговой книги внешнего долга Российской Федерации. Аналогично учитываются государственные долговые обязательства субъекта Российской Федерации в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации <1>.

В Государственную долговую книгу внешнего долга Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, предусмотренная Приказом Минфина России от 20 декабря 2007 года N 140н "Об утверждении порядка ведения государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации" <1>.

В соответствии с утвержденным Порядком, в Долговой книге внешнего долга Российской Федерации регистрируются следующие виды долговых обязательств:

- государственные ценные бумаги Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте;

- кредиты, привлеченные от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц в иностранной валюте;

- государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте.

По каждому виду долгового обязательства в Долговой книге внешнего долга Российской Федерации предусмотрен перечень обязательных для записи сведений:

1) по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте:

- государственный регистрационный номер выпуска ценных бумаг;

- вид ценной бумаги; основание для осуществления эмиссии ценных бумаг; объявленный (по номиналу) и фактически размещенный (доразмещенный) (по номиналу) объем выпуска (дополнительного выпуска);

- номинальная стоимость одной ценной бумаги;

- форма выпуска ценных бумаг;

- даты размещения, выплаты купонного дохода, выкупа и погашения выпуска ценных бумаг;

- ставка купонного дохода по ценной бумаге;

- размер купонного дохода на соответствующую дату выплаты в расчете на одну ценную бумагу;

- наименование генерального агента (агента) по обслуживанию выпуска ценных бумаг;

- о погашении выпуска ценных бумаг;

- сведения об уплате процентных платежей по ценным бумагам (произведены или не произведены);

- иные сведения, раскрывающие условия обращения ценных бумаг;

2) по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц в иностранной валюте:

- регистрационный номер;

- наименование, номер и дата заключения договора или соглашения;

- основание для заключения договора или соглашения; наименование кредитора;

- объем полученного кредита;

- процентная ставка по кредиту;

- даты получения кредита, выплаты процентных платежей, погашения кредита; сведения о фактическом использовании кредита;

- сведения о погашении кредита;

- сведения о процентных платежах по кредиту (произведены или не произведены);

- изменение условий договора или соглашения о предоставлении кредита;

- иные сведения, раскрывающие условия договора или соглашения о предоставлении кредита.

Задолженность по аккредитивам, векселям, инкассо, открытым счетам и иной коммерческой задолженности регистрируется путем группировки указанных обязательств по видам задолженности и кодам валют с присвоением регистрационного номера и отражением основной суммы долга;

3) по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте:

- регистрационный номер;

- основание для предоставления государственной гарантии; дата гарантии;

- наименование принципала;

- наименование бенефициара;

- объем обязательств по гарантии;

- дата или момент вступления гарантии в силу;

- сроки гарантии, предъявления требований по гарантии, исполнения гарантии;

- сведения о полном или частичном исполнении, прекращении обязательств по гарантии; наличие или отсутствие права регрессного требования гаранта к принципалу либо уступки гаранту прав требования бенефициара к принципалу;

- иные сведения, раскрывающие условия гарантии <1>.

Таким образом, видно, что основные сведения о внешних долговых обязательствах, заносимых в книгу, связаны с основаниями возникновения обязательств, датами их возникновения и погашения, а также со сведениями о погашении обязательств. Однако, по мнению М.А. Ивановой, наличие дробной детализации долговых обязательств не свидетельствует о достаточно эффективном учете в области внешних заимствований, поскольку системный учет внешних заимствований не ведется, не существует оборотных ведомостей по кредитам и займам, в которых отражалась бы информация по привлечению, использованию и остаткам по привлеченным кредитам <1>. Для устранения указанных недостатков М.А. Ивановой предлагаются формы регистров, учитывающих операции по внешним займам.

По нашему мнению, предложения М.А. Ивановой сегодня не столь актуальны в связи с тем, что для учета долговых обязательств в настоящее время осуществляется учет посредством автоматизированных информационных систем, обеспечивающих ведение Государственной долговой книги. Например, в г. Москва существует автоматизированная информационная система "Государственная долговая книга государственного долга города Москвы", содержащая сведения о внешних и внутренних государственных займах. Из анализа составляющей доли внешнего долга г. Москвы видно, что по состоянию на 1 декабря 2015 года внешний долг равен 406917,62 тыс. евро (28647,06 млн. руб.), что в общей сумме государственного долга г. Москвы составляет 21% <1>.

Информация о государственных внешних долговых обязательствах Российской Федерации и субъекта Российской Федерации должна быть внесена в соответствующую государственную долговую книгу в течение пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства. Объем информации и порядок ее внесения в Долговой книге внешнего долга Российской Федерации определяются Министерством финансов Российской Федерации. Ведение долговой книги внешнего долга субъекта Российской Федерации осуществляется финансовым органом субъекта Российской Федерации <1>. Например, в Москве таким органом является Финансовое агентство г. Москвы, основная цель деятельности которого заключается в осуществлении городских заимствований и управлении государственным долгом <2>.

Подводя итоги вышесказанному, следует отметить, что государственный внешний долг РФ рассматривается в научной литературе в нескольких аспектах, но это не отражается на его правовой природе и структуре, которая закрепляется бюджетным законодательством. Таким образом, характеризуя специфику современного финансово-правового регулирования государственного долга Российской Федерации, приходим к следующим выводам по разделу.

1. Теоретическое осмысление особенностей государственного долга в структуре бюджета позволяет рассматривать его как источник финансирования дефицитов бюджета и как вид его расходов. Кроме того, представляется целесообразным систематизировать признаки для формирования видовой классификации государственного долга. В основу данной классификации положены следующие признаки: резидентский, в зависимости от метода исчисления; в зависимости от объема государственного долга; в зависимости от сроков долговых обязательств. Особо выделяются в зависимости от формы государственных обязательств: долг, образованный посредством полученных кредитов (в том числе бюджетных); долг, образованный посредством выпуска и размещения государственных ценных бумаг; условный (опосредованный) долг, по которому органы государственной власти выступают только гарантом, образованный обязательствами по государственным гарантиям.

2. Обосновывается необходимость выделения основных функций государственного долга, к которым, по нашему мнению, следует отнести: фискальную, распределительную, регулирующую, контрольную и стимулирующую.

3. В результате анализа теоретических подходов к определению государственного внутреннего долга предлагается авторская формулировка данного понятия, в основу которой заложен резидентский признак. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства в валюте Российской Федерации перед любыми кредиторами, включая долговые обязательства субъектов Российской Федерации только перед Российской Федерацией в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов.

4. Обоснована следующая формулировка государственного внешнего долга - это финансовые обязательства Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти, выраженные в иностранной валюте, за исключением обязательств, относящихся к внутреннему долгу.

5. Считаем целесообразным изъять из п. 5 ст. 104 БК РФ необоснованно введенное законодателем ограничение на предоставление регионами государственных гарантий в иностранной валюте и дополнить п. 4 ст. 117 БК РФ положениями, аналогичными п. 4 ст. 116 БК РФ применительно к государственным гарантиям субъектов Российской Федерации. Кроме того, необходимо ввести норму в БК РФ в отношении внешнего долга субъекта РФ с требованием о разработке и утверждении программы государственных гарантий субъекта Российской Федерации в иностранной валюте в составе закона о бюджете субъекта РФ в качестве приложения к данному Закону, дополнив бюджетное законодательство ст. 108.3 БК РФ "Программа государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте".