Бесплатное предоставление земельных участков. Еще сравнительно недавно земельные споры, особенно о предоставлении земель, рассматривались в административном порядке. Компетенция судов ограничивалась несколькими категориями дел (вопросы возмещения ущерба и землепользования), составлявших в общей массе незначительное число. Переход на рыночные отношения неизбежно привел к расширению категорий земельных споров, разрешаемых в судебном порядке. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. N 6 "О некоторых вопросах, возникших у судов при применении законодательства о земельной реформе" <1> было выделено 15 категорий дел, подведомственных судам общей юрисдикции. И это при том, что данный перечень дел, посвященный главным образом вопросам предоставления земельных участков, их изъятия и прекращения на них прав по другим основаниям, даже на тот период являлся далеко не исчерпывающим.

--------------------------------

<1> Утр. силу в 2007 г.

Ситуация существенно изменилась с принятием Конституции РФ, провозгласившей право каждого на судебную защиту. Государственная монополия на землю была окончательно разрушена, возник многочисленный класс частных собственников, а земельные участки приобрели статус недвижимости, товара, включенного в гражданский оборот. Как следствие, в судах появились принципиально новые споры, связанные с предоставлением, владением, пользованием и распоряжением земельными участками.

Сложность разрешения данных споров заключается в том, что имущественные отношения в сфере землепользования регулируются гражданским и земельным законодательством. Четкого разграничения между этими отраслями законодательства не проведено. Пунктом 3 ст. 3 ЗК РФ установлено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Поэтому при неизбежной коллизии норм различных отраслей права приоритет следует отдавать нормам земельного законодательства, являющимся специальными по отношению к нормам ГК РФ.

К числу земельных относятся любые споры, предметом которых является земельный участок либо права на него. Из многообразия этих споров автором выбраны и рассмотрены наиболее актуальные и распространенные в правоприменительной деятельности судов, в первую очередь споры, связанные с предоставлением земельных участков, приобретением их в собственность и правами граждан на земельные участки.

Земельные участки для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, дачного строительства, садоводства, огородничества и других целей, не противоречащих законодательству, могут предоставляться гражданам в собственность или в аренду. Причем по общему правилу выделение земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется за плату. Бесплатно земельные участки могут предоставляться гражданам только в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков (ст. 28 ЗК РФ).

ЗК РФ предусматривает два случая безвозмездной передачи в собственность граждан земельных участков. Во-первых, передачу земельных участков, которые ранее были выделены гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения, т.е. речь идет о бесплатной приватизации. Во-вторых, передачу земельных участков, выделяемых в порядке компенсации при изъятии у граждан земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 63 ЗК РФ).

Таким образом, ЗК РФ фактически не предусматривает бесплатное предоставление земельных участков, тогда как на момент его принятия только на федеральном уровне насчитывалось более десятка законов, содержащих такого рода льготы. Однако с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <1> (в ред. от 7 февраля 2011 г.), известного как Закон о монетизации льгот, бесплатное предоставление земельных участков для многих категорий граждан было упразднено. В частности, в новой редакции Федеральный закон от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" <2> (в ред. от 9 декабря 2010 г.) не предусмотрел льготы по бесплатному предоставлению земельных участков инвалидам и участникам Великой Отечественной войны. Такая же участь постигла и военнослужащих с принятием новой редакции Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" <3> (в ред. от 28 декабря 2010 г.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

<2> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.

<3> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.

Изменения, внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, не затронули социальных гарантий Героев СССР, Героев РФ, Героев Социалистического Труда, полных кавалеров ордена Трудовой Славы, касающихся бесплатного выделения им земельных участков под строительство индивидуальных домов, дач и т.п.

Новое правовое регулирование социальных льгот, предоставляемых гражданам, распространяется на будущее время, ему не придана обратная сила. В связи с этим судебная практика исходит из того, что в отношении тех граждан, которые были очередниками либо иным образом пытались реализовать свое право до 22 августа 2004 г., должен сохраняться прежний порядок предоставления земельных участков.

В настоящее время акцент по льготному предоставлению земельных участков перенесен на региональный уровень, в связи с чем исключительно важное значение приобретают законы субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, содержащие перечень льгот для отдельных категорий граждан и оснований, по которым может быть отказано в бесплатном предоставлении земельных участков.

Подлежащие применению нормы материального права в значительной степени определяют процессуальные особенности подготовки к судебному разбирательству дел по требованиям о бесплатном предоставлении земельных участков. Как правило, граждане просят, во-первых, признать отказ администрации в предоставлении земельного участка необоснованным, во-вторых, обязать выделить им в собственность бесплатно соответствующий земельный участок.

При всей сложности такого рода требований они по своей природе в целом не являются имущественными, поскольку при отказе в предоставлении земельного участка не возникает спора о субъективном праве гражданина на конкретный земельный участок. Эти требования подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, как возникающие из публичных правоотношений. Заявление об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица, в результате которых гражданину было отказано в бесплатном предоставлении земельного участка, по выбору этого гражданина подается в районный суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления либо должностного лица.

Специфика этих дел ставит дополнительные условия к изложению гражданами своих заявлений, которые должны, с одной стороны, отвечать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, а с другой - учитывать особенности производства дел, вытекающих из публичных правоотношений. В частности, такое заявление должно содержать сведения о наличии у гражданина соответствующей льготы, факта обращения в компетентный орган о предоставлении земельного участка, а также об отказе этого органа в предоставлении земельного участка. В просительной части заявления необходимо указывать на размер, местоположение и целевое назначение земельного участка, в предоставлении которого было отказано гражданину.

Тот факт, что администрация не располагала свободными земельными участками на момент обращения гражданина и рассмотрения дела в суде, не означает, что их не может быть в будущем. Поэтому отказ суда в удовлетворении просьбы гражданина о предоставлении земельного участка по мотиву его отсутствия не всегда препятствует повторному обращению с тем же требованием, если имеются сведения о появлении свободных либо о формировании новых земельных участков.

Формирование земельных участков муниципальными органами производится по мере образования жилых зон и отвода земельных участков для садоводства, дачного строительства и т.д. Причем не гражданин, а орган, решение (действия, бездействие) которого оспаривается, обязан предоставить доказательства в подтверждение правомерности принятого решения по заявлению гражданина (ст. 249 ГПК РФ). Государственная пошлина при оспаривании отказа в предоставлении земельного участка определена законом в размере 200 руб. (п. 7 ст. 333.19 НК РФ).

Возмездное (платное) предоставление земельных участков. Предоставление за плату гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулируется ЗК РФ, ГсК РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> (в ред. от 3 мая 2011 г.), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

ЗК РФ специально выделяет предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности: 1) для строительства (ст. 30); 2) в связи с заключением договора о развитии застроенной территории (п. 2.1 ст. 30); 3) для жилищного строительства (ст. 30.1); 4) для комплексного освоения в целях жилищного строительства (ст. 30.2); 5) гражданам для целей, не связанных со строительством (ст. 34).

Приобретение земель сельскохозяйственного назначения предусмотрено Федеральными законами от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" <1> (в ред. от 29 декабря 2010 г.), от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <2> (в ред. от 30 декабря 2008 г.), от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" <3> (в ред. от 28 декабря 2010 г.), от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" <4> (в ред. от 30 декабря 2008 г.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

<2> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

<3> СЗ РФ. 2003. N 24. Ст. 2249.

<4> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2881.

Согласно ст. 30 ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием места размещения объекта либо без предварительного согласования места размещения объекта.

Процесс формирования участков включает такие работы, как:

подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности;

определение разрешенного использования земельного участка;

определение технических условий подключения к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение к ним.

С завершением формирования земельного участка он ставится на государственный кадастровый учет в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 70 ЗК РФ.

В случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта ему должен предшествовать выбор участка для строительства.

Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонирования территорий), а также в случае предоставления земельных участков для нужд сельскохозяйственного производства или из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (п. 11 ст. 30 ЗК РФ).

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта и проект размещения границ земельного участка являются основанием для предоставления земельных участков для строительства в аренду либо в постоянное бессрочное пользование лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ.

Иных вариантов выделения земельных участков, кроме аренды и постоянного бессрочного пользования, при указанном порядке предоставления закон не содержит.

Особенности предоставления земельных участков предусмотрены законом для случаев жилищного строительства и связанного с ним комплексного освоения территорий. Выделение земельных участков для этих целей осуществляется без предварительного согласования места размещения объекта исключительно на аукционах. В двухнедельный срок со дня обращения гражданина либо юридического лица о предоставлении земельного участка исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления должно быть принято решение о проведении аукциона по продаже земельного участка. Предметом аукциона может быть только сформированный земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет. По результатам аукциона, оформленным протоколом, заключается договор купли-продажи земельного участка либо права на заключение договора аренды такого земельного участка (ст. ст. 30.1, 38.1 ЗК РФ).

Исключение из этого правила сделано в отношении земельных участков при заключении договора о развитии застроенной территории. На основании п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ, введенного в действие с 1 января 2007 г., по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, земельный участок предоставляется ему бесплатно в собственность или в аренду.

Не проводятся торги и предварительное согласование места размещения объектов при предоставлении гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, например для ведения личного подсобного хозяйства.

Органы государственной власти и местного самоуправления в целях эффективности, справедливости, публичности, открытости процедуры предоставления земельных участков сами обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решения (ст. 34 ЗК РФ).

В связи с проводимой реформой местного самоуправления и появлением новых муниципальных образований необходимо учитывать, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Таким правом органы сельских и городских поселений не обладают (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1> (в ред. от 20 марта 2011 г.)).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Особенности подготовки заявления в суд по спорам о предоставлении земельных участков вытекают из природы их возмездного предоставления, объединяющей административный акт и гражданско-правовой договор.

По своему содержанию решение о предоставлении земельного участка относится к ненормативным актам государственного органа или органа местного самоуправления, которые могут быть признаны недействительными по иску заинтересованного лица. Как предусмотрено ст. 13 ГК РФ, ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ, включая признание права, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, признание сделки недействительной и применение последствий ее недействительности.

Под действие гл. 25 ГПК РФ эти дела не подпадают, что вызвано их спецификой: они содержат требования о признании недействительными решения о предоставлении земельного участка и заключенного на его основе договора купли-продажи либо аренды земельного участка.

Оспаривание ненормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления по правилам гл. 25 ГПК РФ в принципе не исключается, но только при условии, что не имеется спора о праве (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ). Такая ситуация вполне возможна при отказе в предоставлении земельного участка, поскольку на этой стадии земельные и гражданско-правовые отношения еще не возникают, следовательно, ни о каких правах на конкретный земельный участок речи быть не может при любом исходе дела.

Наряду с исковым порядком рассмотрения этих дел необходимо учитывать и такие особенности, как производный характер договора купли-продажи по отношению к административному акту о предоставлении земельного участка и их взаимная связь, что предопределяет необходимость рассмотрения всех требований в одном производстве.

Разрешая дело о признании недействительным решения администрации Красногорского района о выделении земельного участка ОАО "Стройтрансгаз" и ряду физических лиц, Московский областной суд не согласился с доводами ответчиков о раздельном рассмотрении требований в отношении акта администрации района и последующих договоров купли-продажи земельных участков. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила решение суда без изменения, указав, что право собственности ОАО "Стройтрансгаз" и других лиц на земельный участок площадью 8,5 га возникло на основании договора купли-продажи. Заключение этого договора стало возможным только после принятия соответствующего постановления главой Красногорского района. Поэтому суд правильно исходил из того, что оценка правомерности сделки купли-продажи земельного участка возможна только в совокупности с оценкой постановления главы Красногорского района <1>.

--------------------------------

<1> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 апреля 2005 г. N 4-Г05-8.

Таким образом, если ненормативный акт местной администрации противоречит закону, нарушает интересы государства либо иных лиц, то одновременно с признанием его недействительным точно так же должна быть признана недействительной и соответствующая сделка купли-продажи земельного участка по причине ее ничтожности.

В процессе подготовки этих дел необходимо также учитывать, что земельные участки в качестве объектов земельных отношений и гражданских прав могут быть выставлены на торги либо предоставлены в собственность иным способом при условии, если они сформированы, прошли государственный кадастровый учет и не обременены правами других лиц.

Десятый арбитражный апелляционный суд удовлетворил иск прокурора Московской области, признав недействительным постановление главы Одинцовского района о предоставлении земельного участка размером 0,5 га ЗАО "Группа компаний "ЮВИ ПЛЮС" для индивидуального жилищного строительства.

Из заявления прокурора следовало, что спорный земельный участок в нарушение действующего законодательства был предоставлен под коттеджную застройку из земель оздоровительного комплекса "Сосны" Управления делами Президента РФ. Фактически глава местной администрации распорядился землями федерального значения, что выходило за пределы его компетенции. Не соглашаясь с иском, ответчики ссылались на то, что, во-первых, органы местного самоуправления вправе распоряжаться государственными землями, собственность на которые не разграничена, во-вторых, руководителем ОК "Сосны" было заключено соглашение о совместной деятельности, по которому предполагалась передача ЗАО "Группа компаний "ЮВИ ПЛЮС" земельного участка. Это соглашение, по мнению ответчиков, можно рассматривать как добровольный отказ землепользователя от прав на принадлежащий ему земельный участок. Приведенные доводы ответчиков судом были отвергнуты, постановлено указанное выше решение.

Действительно, в соответствии с Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. Однако это вовсе не означает, что органы местного самоуправления могут распоряжаться земельными участками, которые находятся на законных основаниях в пользовании тех или иных лиц, т.е. не свободными, занятыми земельными участками.

Материалы дела с бесспорностью свидетельствовали, что спорный земельный участок являлся частью земельного участка, предоставленного в свое время ОК "Сосны" Управления делами Президента РФ на праве постоянного бессрочного пользования. В установленном порядке из владения и пользования ОК "Сосны" он не изымался и не мог быть изъят постановлением главы администрации района, поскольку изъятие не было обусловлено муниципальными нуждами и вело к изменению категории земель, чего делать органы местного самоуправления не вправе.

Соглашение о совместной деятельности (инвестиционный договор) не могло иметь правовые последствия, так как в силу закона государственное унитарное предприятие не вправе отчуждать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в капитал хозяйственных обществ и товариществ и иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (п. 2 ст. 295 ГК РФ) <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 11 ноября 2004 г. N 10-АП-607/04-АК.

По закону возмездное предоставление земельных участков, находящихся в государственной либо муниципальной собственности, возможно только в форме заключения договора купли-продажи. Но на практике не редкость, когда земельные участки передаются в собственность на основании инвестиционных контрактов (договоров). По условиям таких соглашений за выделение земельных участков оговаривается плата в виде определенного процента от возводимых жилых площадей, предусматриваются переселение нанимателей из ветхого жилищного фонда, строительство инженерных сетей и социальных объектов, а также выполнение для города целого ряда других работ.

Получившие широкое распространение в сфере строительства так называемые инвестиционные договоры прямо ГК РФ не предусмотрены. В первую очередь это объясняется тем, что инвестиции либо инвестиционную деятельность нельзя рассматривать в качестве правовых категорий, они имеют экономическое содержание, означая не что иное, как вложение капитала в то или иное дело. Такие вложения на практике осуществляются посредством заключения гражданско-правовых договоров, чаще всего в виде договоров простого товарищества либо подряда. Договоры простого товарищества, как правило, предусматривают создание общей долевой собственности на вновь создаваемые объекты и земельный участок, тогда как при подряде имеет место своеобразный бартер в виде оплаты инвестору выполненных работ для города или района натурой, т.е. путем передачи в собственность земельного участка. Разумеется, что подобные соглашения не могут иметь силу по причине их ничтожности, так как они прямо противоречат закону, в частности ст. ст. 30.1, 30.2, 38.1, 38.2 ЗК РФ, в соответствии с которыми продажа земельных участков допускается исключительно на аукционах, открытых по составу участников и по форме подачи заявок.

Победителем аукциона признается участник, предложивший наиболее высокую цену за приобретаемый земельный участок. Эта цена в качестве одного из существенных условий должна войти в договор купли-продажи земельного участка. Произвольное изменение ее недопустимо, так же как и установление требований по выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы для победителя аукциона.

В отдельных случаях практика считает возможным приобретение земельных участков без проведения торгов, когда речь идет о смежных земельных участках, которые не могут быть выделены и выставлены на торги в качестве самостоятельных объектов ввиду особой конфигурации (изломанность, вытянутость, вкрапления и т.п.), невозможности подхода, подъезда либо незначительного размера. Использовать их можно только при условии присоединения к граничащему с ними земельному участку. В то же время, когда участок является спорным, на него претендуют несколько владельцев смежных земельных участков, он должен быть продан одному из них через торги.

Излагая в исковом заявлении фактический состав спора, важно правильно определить и указать круг обстоятельств, имеющих материально-правовое значение по делу. Прежде всего к числу таких обстоятельств можно отнести:

наличие акта государственного органа или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка и заключенного на его основании договора купли-продажи земельного участка либо иного гражданско-правового договора;

отсутствие прав других лиц на спорный земельный участок, постановка на государственный кадастровый учет сформированного земельного участка;

информирование (опубликование) в установленном порядке о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства;

проведение торгов в форме аукциона по продаже земельного участка, оформление его результатов протоколом, заключение договора купли-продажи либо договора аренды земельного участка.

Все указанные выше обстоятельства являются обязательными, отсутствие любого из них судебная практика рассматривает в качестве основания для оспаривания правомерности принятого акта о предоставлении земельного участка.

Необходимо определиться и с подведомственностью возникшего спора о предоставлении земельного участка, поскольку такие споры вытекают из гражданских правоотношений и могут рассматриваться как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами.

Согласно ч. 1 ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Не вызывает сомнения, что к их числу относятся споры по поводу предоставления земельных участков, продажи с торгов, истребования из чужого незаконного владения и ряд других.

Привлечение к участию в деле физических лиц, не предъявляющих самостоятельных требований, не изменяет подведомственность таких дел арбитражному суду. При ином статусе физических лиц споры о предоставлении земельных участков должны рассматриваться судами общей юрисдикции по месту нахождения земельных участков.

При обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции (ч. 4 ст. 22 ГПК РФ).