Приватизация гражданами земельных участков на добровольной и безвозмездной основе означает не что иное, как передачу (перерегистрацию или переоформление) в собственность ранее предоставленных им земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Первый ее этап связан с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" <1> и ряда других нормативных актов, когда граждане получили возможность по своему усмотрению сохранить ранее предоставленные на праве постоянного пользования земельные участки либо получить их в собственность бесплатно или за плату. Бесплатно мог быть передан участок или его часть в пределах норм предоставления земельных участков соответствующего целевого назначения. За пределами этих норм граждане были вправе выкупить такие участки либо получить их в пожизненное наследуемое владение.

--------------------------------

<1> Утр. силу в 1993 г.

Многие из этих положений получили дальнейшее развитие в ЗК РФ, принятом 25 октября 2001 г., с введением в действие которого земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение гражданам не предоставляются, но ранее приобретенные на таких правах земельные участки продолжают сохраняться. Одновременно указанным Кодексом гражданам было предоставлено право на бесплатную приватизацию этих земельных участков, причем без ограничения каким-либо сроком, а также независимо от их размера, целевого назначения, разрешенного режима использования, нахождения в собственности гражданина иных земельных участков и т.п. Важно, чтобы приватизируемый земельный участок находился у гражданина на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения, что не всегда очевидно.

В связи с этим следует иметь в виду, что до начала земельной реформы, когда земля находилась в собственности государства, земельные участки могли предоставляться гражданам во временное или бессрочное пользование. Бессрочным признавалось землепользование без заранее установленного срока (ст. 11 ЗК РСФСР 1970 г.). Земельные участки для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, индивидуального садоводства выделялись исключительно на праве постоянного (бессрочного) пользования. Предоставление земельных участков под индивидуальное жилищное строительство в городах и поселках осуществлялось по решениям исполкома гор(рай)совета на территориях, предусмотренных под эти цели генеральными планами городов и поселков. Документами, подтверждающими право граждан на строительство индивидуальных жилых домов и пользование земельным участком в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, являлись: решение исполкома городского, районного Совета народных депутатов об отводе земельного участка; договор о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности; план земельного участка, проект застройки участка и разрешение на строительство, выдаваемые главным архитектором города или районным архитектором <1>.

--------------------------------

<1> См.: Инструкция о порядке отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на территории РСФСР, утв. Приказом Госстроя РСФСР от 19 декабря 1966 г. N 86 (утр. силу в 1976 г.).

Приусадебные и другие земельные участки колхозникам, рабочим, служащим и другим специалистам, проживающим в сельской местности, из земель, закрепленных за колхозами, совхозами и другими сельхозпредприятиями, предоставлялись по решению общего собрания членов колхоза (собрания уполномоченных) либо администрации совхоза (ст. ст. 61, 64 ЗК РСФСР 1970 г.).

Право пожизненного наследуемого владения впервые введено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. <1> и в последующем было воспроизведено в ЗК РСФСР 1991 г., по которому граждане наделялись правом на получение земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду.

--------------------------------

<1> Фактически утр. силу в связи с введением ЗК РФ в 2001 г.

На практике продолжает сохранять актуальность вопрос о возможности приватизации земельных участков, выделенных под огороды на основании ранее действовавших Постановлений Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. N 807 "О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих", от 8 апреля 1953 г. N 979 "Об огородничестве рабочих и служащих" <1>.

--------------------------------

<1> Документы официально опубликованы не были.

В отличие от коллективного садоводства земельные участки под огороды отводились рабочим и служащим во временное пользование, как правило, на срок до трех лет. ЗК РСФСР 1970 г. колхозы, совхозы, другие предприятия, организации и учреждения наделялись правом предоставлять земельные участки во вторичное пользование, в том числе гражданам, на срок до 10 лет. Эти сроки могли продлеваться теми органами, которые предоставили участок во вторичное пользование. Однако эти предписания закона надлежащим образом не соблюдались - граждане продолжали пользоваться этими участками и по истечении установленного срока, в течение десятилетий без какого-либо документального оформления, кроме первичного распоряжения о выделении земельного участка под огород. Исходя из того что законодательство на период выделения таких участков и в дальнейшем допускало выделение их исключительно во временное пользование, несмотря на длительность пользования ими, трансформироваться право временного (срочного) пользования в право постоянного (бессрочного) пользования не могло. Приватизация таких участков означала бы, во-первых, изменение вида их пользования, во-вторых, изъятие их у первичного землепользователя, что недопустимо в силу закона.

В ряде случаев приватизация невозможна, даже если не оспаривается нахождение земельного участка у гражданина на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения. К их числу можно отнести случаи, когда земельные участки изъяты из оборота либо федеральным законом установлен запрет на их приватизацию. Например, в силу п. 8 ст. 27 ЗК РФ запрещена приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Изъятие из общего правила, не допускающего отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, сделано в отношении земельных участков, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

В судебной практике возник вопрос о возможности приватизации таких земельных участков, находящихся в правомерном пользовании граждан. Верховный Суд РФ, отменяя решение районного суда об отказе на основании этой нормы в удовлетворении иска гражданина о передаче ему в собственность земельного участка, указал на то, что п. 4 ст. 28 ЗК РФ регулирует вопросы приобретения прав на земельные участки, свободные от объектов недвижимости, допуская отказ в предоставлении в собственность таких земельных участков в случае их резервирования для государственных или муниципальных нужд. Между тем истец длительное время пользуется спорным земельным участком, возвел на нем в установленном порядке жилой дом. Поэтому суду первой инстанции при разрешении данного спора следовало руководствоваться ст. 36 ЗК РФ, которая не содержит ограничений для приватизации таких земельных участков <1>.

--------------------------------

<1> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 16 сентября 2008 г. N 4-В08-11.

Иностранные граждане, лица без гражданства - собственники зданий, строений, сооружений имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке ст. 36 ЗК РФ, однако с некоторыми особенностями по сравнению с гражданами РФ. Этим лицам, т.е. иностранным гражданам и лицам без гражданства, земельные участки из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться в собственность только за плату. Таким образом, право на бесплатную приватизацию земельных участков, предоставленных на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, имеют только граждане РФ, за исключением лиц, имеющих статус предпринимателя без образования юридического лица.

Арбитражные суды, к компетенции которых отнесены споры с участием граждан-предпринимателей, за такими гражданами также не признают право на бесплатную приватизацию земельных участков. Так, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 3 Постановления от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <1> разъяснил, что согласно ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила ГК РФ, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями. Поскольку юридические лица в силу п. 5 ст. 20 ЗК РФ не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность, то граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.

--------------------------------

<1> ВВАС РФ. 2005. N 5.

С принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <1> (в ред. от 21 декабря 2009 г.) ранее установленный порядок приватизации земельных участков существенно изменился.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

Изменения, внесенные этим Законом в ст. 25.2 Закона о регистрации и ст. 28 ЗК РФ, посвящены приватизации земельных участков, предоставленных гражданам до введения в действие ЗК РФ на праве пожизненного наследуемого владения либо постоянного (бессрочного) пользования для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. Для переоформления своего права на соответствующий земельный участок граждане, минуя исполнительный орган государственной власти либо орган местного самоуправления, вправе обратиться с заявлением в территориальные органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра).

Основанием для государственной регистрации являются: акты о предоставлении гражданину земельного участка, изданные органами государственной власти или местного самоуправления в пределах компетенции либо выданные уполномоченным органом государственной власти, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания; выдаваемая органами местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права (для участков, выделенных для ведения личного подсобного хозяйства); иные документы, устанавливающие или удостоверяющие право гражданина на земельный участок.

Наряду с документом, удостоверяющим право гражданина на земельный участок, ранее в обязательном порядке должен был прилагаться соответствующий кадастровый план земельного участка. С 1 марта 2010 г. данное положение признано утратившим силу (Федеральный закон от 21 декабря 2009 г. N 334-ФЗ <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. I). Ст. 6410.

Право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования отнесены ГК РФ к иным вещным правам (ст. ст. 265, 268). Принадлежность земельных участков на указанных основаниях исключает нахождение их в гражданском обороте, так как ст. ст. 20, 21 ЗК РФ введен запрет на любое распоряжение такими участками. Выделяемые под строительство домов и дач земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования традиционно самостоятельным объектом гражданского права не являлись, они выполняли служебную роль при возведенном здании. При отчуждении строения они следовали его судьбе, т.е. переходили к новому собственнику строения. В известной мере земельный участок и строение можно было рассматривать как вещь и принадлежность, где вещь - строение, а земельный участок - принадлежность.

Можно отметить, что единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов действующим ЗК РФ провозглашено в качестве одного из принципов земельного законодательства (подп. 5 п. 1 ст. 1).

Данный принцип развивается в ст. 35 ЗК РФ, в соответствии с которой при переходе права собственности на здания, строения, сооружения, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. В случае перехода права собственности на здание, строение и сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком.

В Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2004 г. <1> указано, что при переходе права собственности на строение к новому собственнику переходят и все права прежнего собственника строения на земельный участок. Это касается сохранения размеров, целевого назначения, установленных сервитутов и ограничений пользования, а также вида права пользования земельным участком. В частности, если прежний собственник строения имел земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования, к покупателю переходит и право на однократную бесплатную приватизацию его без каких-либо ограничений.

--------------------------------

<1> Утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 8 декабря 2004 г.

Высший Арбитражный Суд РФ в п. 13 вышеназванного Постановления Пленума от 24 марта 2005 г. N 11 также разъяснил, что покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение.

В силу п. 4 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" граждане РФ, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" <1>, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ.

--------------------------------

<1> Ведомости СССР. 1990. N 11. Ст. 164.

Несмотря на неудачную редакцию приведенной нормы, смысл ее заключается в том, чтобы узаконить право граждан на земельные участки, которые были когда-то отведены под строительство индивидуального жилого дома и которыми они, включая жилой дом, правомерно пользовались в течение длительного времени. В первую очередь это касается сельских жителей, наделение землей которых производилось в упрощенном порядке, а также тех, кто приобретал у них дома для сезонного проживания с нарушением порядка совершения таких сделок (ст. 239 ГК РСФСР 1964 г.). В большинстве своем ни те, ни другие не имеют документов на фактически принадлежащие им земельные участки.

Анализ данной нормы позволяет прийти к выводу, что действие ее распространяется на случаи, когда:

1) требование заявлено в отношении не любого, а только приусадебного (придомового) земельного участка;

2) требование заявлено лицом, являющимся собственником расположенного на этом участке жилого дома;

3) в фактическое пользование этого лица земельный участок перешел до 1 июля 1990 г.

Исходя из положений ст. 36 ЗК РФ для приобретения права собственности на застроенные земельные участки заинтересованные лица обращаются с заявлением в органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые в двухнедельный срок обязаны принять решение о предоставлении (либо об отказе в предоставлении) земельного участка в собственность заявителя.

При положительном решении в случае отсутствия кадастровой карты (плана) границы и размеры земельного участка определяются в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.

В то же время, как отмечено выше, принятия органами государственной власти или местного самоуправления решения о предоставлении земельных участков в собственность граждан по новому Закону не требуется, если право на них может быть подтверждено документально. Государственная регистрация права собственности на земельные участки такого рода осуществляется в соответствии со ст. 25.2 Закона о регистрации, согласно п. 1 которой если в акте, свидетельстве или ином документе, устанавливающих или удостоверяющих право на земельный участок, предоставленный гражданину до введения в действие ЗК РФ, для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

ЗК РСФСР 1970 г. и другими нормативными актами проводилось принципиальное различие в правовом режиме дачно-строительных кооперативов (ДСК) и садоводческих товариществ. Первым земельные участки под строительство дач предоставлялись из земель населенных пунктов, государственного запаса и из находящихся за пределами зеленой зоны городов земель государственного лесного фонда. Для коллективного садоводства земельные участки выделялись предприятиям, учреждениям, при которых организовывались садоводческие товарищества, из земель государственного земельного фонда, в том числе при необходимости из земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.

Из выделенных ДСК и предприятиям на праве постоянного (бессрочного) пользования земель за членами ДСК и садовых товариществ земельные участки закреплялись во вторичное пользование без ограничения определенным сроком самими ДСК и предприятиями. Фактически для членов ДСК и членов садовых товариществ речь шла о выделении им участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, хотя нормативно это не было прямо предусмотрено. Создание, деятельность и ликвидация ДСК и садовых товариществ регулировались соответственно Примерным уставом дачно-строительного кооператива (Постановление Совета Министров РСФСР от 24 сентября 1958 г. N 1125) и Типовым уставом садоводческого товарищества (Постановление Совета Министров РСФСР от 31 марта 1988 г. N 112 <1>).

--------------------------------

<1> Утр. силу в 1989 г.

Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" объединил ДСК и садовые товарищества, предусмотрев для них три организационно-правовые формы: некоммерческое товарищество, потребительский кооператив и некоммерческое партнерство, право выбора которых отдано на усмотрение самих граждан. Различия между ними в основном заключаются в порядке формирования имущества общего пользования и условиях ответственности членов объединения и самого объединения как юридического лица по обязательствам друг друга.

Пунктом 3 ст. 28 этого Федерального закона закреплено право граждан на безусловную приватизацию своих садовых или дачных земельных участков, находящихся в их постоянном (бессрочном) пользовании или в пожизненном наследуемом владении.

Граждане, обладающие такими земельными участками, вправе зарегистрировать права собственности на них в соответствии со ст. 25.2 Закона о регистрации. Принятия решений о предоставлении указанным гражданам в собственность таких земельных участков не требуется.

В случае если земельный участок предоставлен некоммерческому объединению, его члены вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, предоставленный им в соответствии с проектом организации и застройки территории либо другим устанавливающим распределение земельных участков в некоммерческом объединении документом. Предоставление земельного участка в собственность гражданина в этом случае осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления на основании заявления гражданина или его представителя. К своему заявлению гражданин обязан приложить:

описание местоположения границ такого земельного участка, подготовленное этим гражданином;

заключение правления некоммерческого объединения, подтверждающее выделение ему земельного участка в пользование, а также соответствие сведений о размере и границах участка указанным им в своем заявлении.

Если ранее ни один из членов данного некоммерческого объединения не обращался с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, указанный орган вправе запросить дополнительно удостоверенную правлением объединения копию правоустанавливающего документа на земельный участок, составляющий территорию этого объединения, и выписку из Единого государственного реестра юридических лиц, содержащую сведения о данном некоммерческом объединении.

При подготовке обращения в суд по делам данной категории необходимо учитывать, что отказ местной администрации в приватизации земельного участка ведет к возникновению спора о праве собственности, который может быть разрешен по правилам искового производства.

От вида судопроизводства зависит и круг участников судебного разбирательства. Надлежащим ответчиком по иску гражданина о приватизации земельного участка является тот орган, который уполномочен принимать решение о передаче участка в собственность. Соответственно, такой иск не может быть предъявлен к государственным регистраторам, участие которых в деле по заявлению гражданина не может выходить за рамки публичных правоотношений.

Подсудность дел о праве на земельный участок зависит исключительно от места нахождения земельного участка. Такой фактор, как стоимость земельного участка, в ряде случаев влияет на разграничение компетенции судов различного уровня при рассмотрении дел имущественного характера. Пунктом 5 ч. 1 ст. 23 ГПК РФ к подсудности мировых судей отнесены дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 50000 руб.

Имущественный характер споров о приватизации земельных участков не вызывает сомнений, однако иски, связанные с бесплатной приватизацией, оставаясь имущественными, не имеют оценки и не подпадают под действие ст. 91 ГПК РФ, в соответствии с которой определяется цена иска. Бесплатный способ возникновения права собственности на земельный участок определяет как подсудность этих дел районным судам, так и размер государственной пошлины - 200 руб., как для исковых требований, не подлежащих оценке (подп. 3 п. 1 ст. 333.19 НК РФ).

В тех случаях, когда граждане получили возможность в упрощенном порядке переоформить свое право на земельные участки, отказ в государственной регистрации права собственности может быть обжалован по правилам производства, возникающего из публично-правовых отношений (гл. 25 ГПК РФ).