Государство обладает достаточной компетенцией в сфере управления государственным долгом, которой наделены органы государственной власти. Мы отмечали, что при рассмотрении содержания процесса, связанного с управлением долгом, необходимо акцентировать внимание именно на государственном управлении долгом, поскольку оно представляет собой мощный инструмент макроэкономической политики. При его умелом использовании государство может решать текущие задачи и способствовать повышению инвестиционного кредитного рейтинга страны, увеличивать привлекательность государственных ценных бумаг для новых инвесторов и реализовывать национальные интересы.

Раскрывая государственное управление долгом, необходимо рассматривать данное понятие с позиций Д.Л. Головачева, который отмечает: "Под управлением государственным долгом в широком смысле слова понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика" <1>. Данный подход созвучен авторскому определению управления государственным долгом, рассмотренном в предыдущем параграфе, который позволяет рассмотреть компетенцию различных органов государственной власти в сфере долговой политики, поскольку процесс управления долгом включает совокупность финансовых мероприятий уполномоченных органов государства по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга, осуществляемых на стратегическом и тактическом уровнях с использованием совокупности правовых методов регулирования.

Таким образом, раскрывая компетенцию уполномоченных органов государства в сфере управления государственным долгом, необходимо отметить, что данная компетенция будет связана со структурой управления государственным долгом, включающей три основных элемента:

1) непосредственное управление, предполагающее определение порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств государства;

2) обслуживание государственного долга, заключающееся в осуществлении операций по размещению займов, выплате процентного дохода по займам, погашению и иным операциям;

3) контроль государственного долга.

В юридической и экономической литературе подобный состав управления государственным долгом является дискуссионным, так как считается, что управление воплощается в узком подходе в рамках первого компонента, а два остальных являются самостоятельными процессами. В частности, Е.В. Покачалова отмечает, что следует отличать управление государственным долгом от его обслуживания <1>. Однако мы придерживаемся мнения о том, что процесс управления государственным долгом является системой, включающей и обслуживание, и контроль, что подтверждается совокупными полномочиями органов государственной власти. Такой подход юридически был закреплен в 1997 году Постановлением Правительства РФ "О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации" <2>. Этот документ послужил основой для создания в Министерстве финансов РФ единой системы управления государственным долгом для снижения стоимости обслуживания государственных заимствований. Закрепляя данную цель создания единой системы управления государственным долгом, законодатель отметил, что конечный результат управления нацелен на обслуживание государственного долга, что подтверждает вышеуказанную системность управления долгом.

Единая система управления государственным долгом создается для решения следующих целей:

- снижение стоимости обслуживания государственного долга и сохранение его объема до уровня, не создающего угрозы экономической безопасности государства;

- стабилизация и последовательное снижение уровня процентных ставок по займам;

- обеспечение долговых обязательств государства в полном объеме и в установленные сроки.

Достижение обозначенных целей единой системы управления государственным долгом возможно посредством решения следующих задач:

- оптимальное формирование источников финансирования дефицитов бюджета;

- анализ эффективности целевого использования привлекаемых заемных средств;

- контроль за привлечением заемных средств, обслуживанием и погашением государственного долга;

- экспертиза проекта государственного бюджета в целом и отдельных его показателей относительно структуры государственного долга;

- экспертиза нормативно-правовых актов, регулирующих формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Анализ целей и задач единой системы управления государственным долгом позволяет сформировать приоритетные направления данной системы, влияющие на формирование компетенции уполномоченных органов государства по управлению долгом:

- формирование долговой политики как составной части бюджетной и социально-экономической политики;

- определение границ государственной задолженности, в том числе верхнего предела государственного долга;

- выработка приоритетных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели;

- обоснование целесообразности финансирования общегосударственных программ за счет государственного долга.

Раскрыв основополагающие элементы единой системы управления государственным долгом, необходимо отметить, что организационная структура данной системы будет зависеть от уровней государственного долга, включающих в себя государственный долг Российской Федерации и долг субъектов Российской Федерации. В связи с этим следует проанализировать организационную структуру управления каждого уровня. Причем при характеристике полномочий субъектов, осуществляющих управление государственным долгом, будут учитываться вышеперечисленные компоненты единой системы управления данным институтом.

В целом нормативное закрепление организационной структуры управления государственным долгом представлено бюджетным законодательством, анализ которого позволяет выявить органы, уполномоченные осуществлять управление государственным долгом на федеральном уровне: Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) <1>. Отдельные полномочия можно выделить у иных органов, компетенция которых связана с финансовой деятельностью, в том числе частично с долговыми отношениями. К таким органам следует отнести Центральный банк Российской Федерации (ЦБ РФ) и Счетную палату Российской Федерации.

Правительство РФ, обозначенное в БК РФ как орган, осуществляющий управление государственным долгом, имеет общие полномочия, влияющие на формирование бюджетной и кредитной политики государства. К основным полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики относятся следующие: обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета, включающего показатели по объему и структуре государственного долга, и обеспечение его исполнения; регулирование рынка ценных бумаг; управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами <1>.

Осуществление непосредственного управления государственным долгом в структуре Правительства возложено на уполномоченный орган, обладающий полной компетенцией в данной сфере, которым является Минфин России.

Полномочия Минфина России в сфере долговых отношений сводятся к бюджетным полномочиям, закрепленным в ст. 165 БК РФ, среди которых выделяем следующие:

- разработка по поручению Правительства Российской Федерации программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации и программы государственных внешних заимствований Российской Федерации, условий выпуска и размещения государственных займов Российской Федерации, выступление в качестве эмитента государственных ценных бумаг Российской Федерации, проведение государственной регистрации условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг;

- осуществление по решению Правительства Российской Федерации сотрудничества с международными финансовыми организациями, поскольку данные организации могут выступать в качестве кредитора Российской Федерации;

- осуществление государственных внутренних и внешних заимствований, разработка программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и программы государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации;

- представление Российской Федерации в договорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации;

- представление Правительства Российской Федерации на переговорах о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и выдача от имени Российской Федерации государственных гарантий Российской Федерации;

- ведение Государственной долговой книги Российской Федерации;

- учет представляемых органами, ведущими государственные долговые книги субъектов Российской Федерации, информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований;

- управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации на основании полномочий, предоставленных Правительством Российской Федерации, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

- обеспечение предоставления бюджетных кредитов в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом о федеральном бюджете;

- установление оснований, порядка и условий списания и восстановления в учете задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц;

- установление порядка размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов Российской Федерации <1>.

Перечисленные полномочия Минфина России по управлению государственным долгом конкретизируются в определенных функциях, нацеленных на эффективность долговой политики, и связаны с созданием нормативно-правовой базы, регулирующей эффективность структуры государственного долга; планированием и прогнозированием объема и структуры государственного долга на основании программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации и программы государственных внешних заимствований Российской Федерации; мониторингом динамики долговых обязательств в целях достижения оптимального процентного соотношения объема государственного долга и ВВП; регулированием стабильности и устойчивости банковской и кредитной систем, посредством взаимодействия с ЦБ РФ.

Для осуществления всех полномочий, связанных с государственным долгом, в структуре Минфина РФ выделен Департамент государственного долга и государственных финансовых активов. Среди основных полномочий данного Департамента по управлению государственным долгом необходимо выделить следующие:

- обеспечение осуществления функций Министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственных заимствований и государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

- подготовка для внесения в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и других документов, по которым требуются решения Правительства Российской Федерации, по вопросам государственных заимствований и управления государственным долгом Российской Федерации;

- разработка и реализация основных положений долговой политики Российской Федерации;

- подготовка предложений по вопросам эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, а также проектов нормативных актов в отношении эмиссии и обращения долговых обязательств Российской Федерации;

- размещение государственных ценных бумаг Российской Федерации на финансовых рынках в форме аукционов или по закрытой подписке;

- ведение учета представляемой в Министерство информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих государственных долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований;

- подготовка распоряжений на перечисление средств федерального бюджета для погашения и обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствии с установленными графиками платежей;

- проведение мониторинга состояния рынка государственных долговых обязательств Российской Федерации, долговых обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также российских юридических лиц, в том числе с государственным участием в капитале;

- проведение переговоров, подготовка и подписание соглашений об урегулировании задолженности Российской Федерации перед иностранными государствами и иностранными юридическими лицами, а также о проведении конверсионных и других методов управления государственным долгом Российской Федерации;

- координация действий департаментов Министерства и агентов Правительства Российской Федерации, направленных на обеспечение возврата задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией, а также на выявление возможностей заемщиков, гарантов и поручителей по своевременному и полному исполнению денежных обязательств перед Российской Федерацией <1>.

Таким образом, анализ компетенции вышеперечисленных субъектов свидетельствует о том, что все основные мероприятия по непосредственному управлению государственным долгом осуществляются Минфином России как органом, имеющим одно структурное подразделение, обладающее широкими полномочиями в сфере долговых отношений. До создания подобной организационной структуры в Минфине России существовал ряд департаментов: Департамент внешнего долга, Департамент управления государственным внутренним долгом, Департамент международных финансовых организаций, Департамент бюджетных кредитов и гарантий, Департамент зарубежных финансовых активов. Как показала практика, подобная структура имела ряд недостатков, среди которых основным являлась конкуренция между департаментами. По мнению С.Б. Пархомова, "когда начинается департаментализация... у каждого департамента возникают свои собственные интересы. Департамент внешнего долга хочет побольше внешнего долга, а департамент внутреннего долга хочет, чтобы было побольше внутреннего долга. По-человечески это понятно, но это вредит делу" <1>. Поэтому, учитывая неэффективность подобной структуры Минфина России, был создан единственный департамент, осуществляющий управление государственным долгом.

Однако анализ компетенции Минфина России свидетельствует о взаимодействии данного министерства с ЦБ РФ и Счетной палатой РФ, которые в сфере управления государственным долгом осуществляют обслуживание долга и контроль соответственно.

В п. п. 2 - 3 ст. 119 БК РФ закрепляется, что ЦБ РФ является генеральным агентом Правительства Российской Федерации по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению, осуществляющим свою деятельность безвозмездно на основе агентских соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации <1>. Деятельность ЦБ РФ по обслуживанию государственного долга характеризуется проведением операций по выплате доходов по государственным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемых за счет средств соответствующего бюджета.

Помимо функций ЦБ РФ, связанных с обслуживанием государственного долга и закрепленных в бюджетном законодательстве, следует выделить и иные функции, способствующие эффективному управлению государственным долгом, в частности: разработка и проведение во взаимодействии с Правительством Российской Федерации единой государственной денежно-кредитной политики, в том числе политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации, осуществление функций депозитария средств МВФ в валюте Российской Федерации и др. <1>.

Кроме ЦБ РФ, полномочия по управлению государственным долгом, связанные с обслуживанием долга, имеет еще одна кредитная организация в РФ - Внешэкономбанк, являющийся агентом Правительства Российской Федерации по управлению государственным долгом.

Управление государственным долгом Внешэкономбанк осуществляет по трем направлениям: управление государственным внешним долгом, управление государственным внутренним валютным долгом, а также предоставление и осуществление государственных гарантий.

Внешэкономбанк обеспечивает учет, погашение и обслуживание всего государственного внешнего долга Российской Федерации, за исключением обязательств перед международными финансовыми организациями, осуществляя следующие функции:

- учет государственного внешнего долга РФ;

- проведение банковских операций по обслуживанию, погашению и выверке государственного внешнего долга РФ;

- проведение банковских операций по переоформлению обязательств по государственному внешнему долгу РФ (в части остатков внешнего долга бывшего СССР);

- подготовка предложений и участие в согласовании возможных условий и схем урегулирования государственного внешнего долга РФ, в том числе поставками товаров российского производства;

- подготовка заключений по проектам межправительственных документов по вопросам урегулирования государственного внешнего долга РФ;

- участие в работе Правительства РФ по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего СССР <1>.

В настоящее время Внешэкономбанк осуществляет обслуживание и погашение задолженности по 11 облигационным займам Российской Федерации, а также долговых обязательств перед 5 странами-кредиторами <1>.

Государственным внутренним валютным долгом управляет Депозитарий Внешэкономбанка, являющийся уполномоченным Правительством Российской Федерации депозитарием по облигациям внутреннего государственного валютного займа всех серий, а также головным депозитарием по облигациям государственного валютного займа 1999 года.

Для осуществления операций по указанным ценным бумагам и выплатам купонных процентов по ним данный Депозитарий наделен следующими функциями агента Минфина России: осуществление выверки остатков средств на блокированных счетах клиентов и их переоформление в облигации внутреннего государственного валютного займа (ОВГВЗ); урегулирование расчетов предприятий и организаций с Минфином России и Внешэкономбанком; обеспечение учета, хранения и выдачи облигаций государственного внутреннего валютного займа клиентам (ОГВЗ); открытие счетов депо держателям указанных ценных бумаг; проведение консультаций по вопросам, связанным с внутренним валютным долгом бывшего СССР перед нерезидентами Российской Федерации; осуществление выверки расчетов и подписание ликвидационного баланса по операциям бывших учреждений Внешэкономбанка на территории других государств СНГ и Балтии с уполномоченными должным образом организациями этих стран; оказание помощи уполномоченным организациям стран СНГ и Балтии, отказавшихся от претензий к Российской Федерации по внутреннему валютному долгу бывшего СССР и принявших на себя ответственность за урегулирование этого долга перед своими резидентами, в выверке и передаче на учет соответствующих сумм внутреннего валютного долга <1>.

Функции агента Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления и исполнения государственных гарантий Российской Федерации, в том числе по вопросам ведения аналитического учета предоставленных государственных гарантий Российской Федерации, обязательств принципала, его поручителей (гарантов) и иных лиц в связи с предоставлением и исполнением государственных гарантий Российской Федерации, Внешэкономбанк выполняет в соответствии с п. 2 ч. 5 ст. 18 Федерального закона от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <1>.

В сфере предоставления государственных гарантий РФ Внешэкономбанк имеет следующие функции:

- проверка и анализ: соответствия представленных принципалами и иными лицами документов установленным требованиям; информации об отсутствии просроченной задолженности по денежным обязательствам перед РФ, а также по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы России; информации о том, что в отношении принципала не возбуждено дело о несостоятельности (банкротстве) и что он не находится в процессе реорганизации или ликвидации; условий кредитных договоров и связанных с ними обязательств на предмет наличия в них положений, ущемляющих интересы и (или) права РФ, в том числе после уступки ей прав требований кредиторов по кредитным договорам; финансового состояния принципалов и иных лиц; достаточности и соответствия предложенного обеспечения исполнения обязательств принципалов требованиям законодательства РФ;

- оформление договоров о предоставлении гарантий, иных документов, связанных с предоставлением гарантий.

Функции Внешэкономбанка как агента Правительства РФ в сфере исполнения государственных гарантий РФ заключаются в:

- анализе предъявленных Российской Федерации в лице Минфина России требований кредиторов об исполнении гарантий и прилагаемых к ним документов на предмет их обоснованности и соответствия условиям гарантий, подготовке и представлении в Минфин России соответствующих заключений;

- подготовке и оформлении сделок (договоров), заключаемых в связи с исполнением государственных гарантий Российской Федерации;

- осуществлении мер по документальному удостоверению прав требования Минфина России, обеспечению возврата или иному урегулированию задолженности принципалов и иных лиц по денежным обязательствам перед РФ, возникшим в связи с предоставлением и исполнением государственных гарантий РФ и связанным с ними сделкам.

В сфере аналитического учета государственных гарантий Российской Федерации Внешэкономбанк выполняет следующие функции:

- ведение внесистемного аналитического учета предоставленных государственных гарантий Российской Федерации, а также обязательств, возникших из сделок, заключенных в связи с предоставлением, исполнением государственных гарантий Российской Федерации;

- проверка и анализ финансового состояния принципалов, юридических лиц, предоставляющих (предоставивших) обеспечение исполнения обязательств принципалов;

- предоставление отчетности по государственным гарантиям Российской Федерации в Минфин России <1>.

Таким образом, анализ функций Внешэкономбанка свидетельствует о ряде полномочий в сфере управления государственным долгом, в частности такой его разновидности, как внешний долг.

Характеризуя органы управления государственным долгом, следует отметить органы, осуществляющие не только непосредственное управление долгом и его обслуживание, но и контроль в сфере долговых правоотношений, в связи с тем, что в мировой практике по управлению долгом отводится значительное место высшим органам финансового контроля. Основным органом в России с контрольными полномочиями в данной сфере является Счетная палата РФ. В рекомендациях ИНТОСАИ особо подчеркивается, что при определении наиболее эффективных методов управления государственным долгом следует учитывать уровень организации надлежащего учета, мониторинга и контроля за управлением государственным долгом <1>.

Среди контрольных функций Счетной палаты РФ, закрепленных ст. 13 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" как высшего органа финансового контроля, необходимо выделить:

- аудит (контроль) состояния государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета;

- экспертизу международных договоров Российской Федерации, документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе государственных программ Российской Федерации, межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, и иных документов, затрагивающих вопросы формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, а также проблемы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации в пределах компетенции Счетной палаты <1>.

В данном контексте в первую очередь осуществляется контроль программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации и программ государственных внешних заимствований Российской Федерации, оказывающих непосредственное влияние на объем и структуру государственного долга.

Рассмотрев компетенцию органов государственной власти по управлению государственным долгом на федеральном уровне, приходим к выводу, что основные полномочия по управлению государственным долгом принадлежат федеральным органам исполнительной власти, кредитным организациям и счетно-контрольным органам.

Поскольку государственный долг включает в себя государственный долг субъектов РФ, следует проанализировать компетенцию органов государственной власти в данных отношениях на уровне субъектов РФ.

Согласно п. 2 ст. 101 БК РФ, устанавливается, что управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации <1>. Из этого следует вывод о том, что каждый субъект РФ самостоятельно определяет, какой орган субъекта РФ будет осуществлять управление государственным долгом, поскольку Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не содержит конкретных положений относительно компетенции органов государственной власти субъекта РФ по данному вопросу, что порождает споры между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъекта РФ. Примером может служить Определение Верховного Суда РФ от 26 апреля 2006 года по спору о компетенции между законодательным и исполнительным органом государственной власти Красноярского края. Законодательное Собрание Красноярского края приняло Закон края "О государственных гарантиях Красноярского края", содержащий положения, не относящиеся к компетенции законодательного органа субъекта РФ, а именно установление условий предоставления государственных гарантий. Однако ст. 101 БК РФ предусматривает, что управление государственным долгом субъекта осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ. От имени субъекта РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ. Судом отмечается, что управление долгом состоит в установлении порядка, условий выпуска (выдачи) и размещении долговых обязательств, и федеральным законодательством определена компетенция законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в рассматриваемой сфере.

В связи с изложенными выводами суд пришел к решению о неправомерности включения в закон вышеуказанных положений, отметив, что от имени субъекта Российской Федерации право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации <1>.

Кроме исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, полномочия, связанные с управлением государственным долгом, предусмотрены для контрольно-счетных органов субъекта РФ. В частности, ст. 9 ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" закрепляет за данными органами:

- осуществление оценки эффективности предоставления бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также оценки законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации;

- проведение финансового контроля в отношении организаций путем проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета <1>.

Кроме непосредственного управления и контроля, субъект РФ осуществляет также обслуживание государственного долга субъекта РФ. В соответствии с п. п. 5 - 6 ст. 119 БК РФ, данными полномочиями наделяется кредитная организация или другая специализированная финансовая организация, обладающая функциями генерального агента (агента) исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по обслуживанию региональных долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению. Деятельность данной организации осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Оплата услуг вышеуказанных агентов производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации <1>.

Таким образом, обобщая анализ полномочий органов государственной власти в сфере управления государственным долгом, приходим к выводу о том, что они сосредоточены в основном у исполнительных органов государственной власти (Правительство РФ, Правительство субъекта РФ или областная/краевая администрация, Минфин России, Министерство финансов субъекта РФ или управление финансами субъекта РФ и др.) и иных субъектов, включающих специализированные финансовые организации (ЦБ РФ, Внешэкономбанк, иные кредитные организации), а также контрольные органы (Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъекта РФ).

В настоящее время, как свидетельствует международный опыт в сфере управления государственным долгом, сформировались разные модели организационной структуры данного управления, включающие в себя органы государственной власти общей компетенции и специальные государственные органы по управлению государственным долгом.

Анализ органов управления государственным долгом позволяет выделить три институционально-организационных модели управления государственным долгом: традиционная, альтернативная и комплексная.

Традиционная модель построения системы органов государственной власти, связанная с управлением государственным долгом, предполагает ведущую роль Министерства финансов или Казначейства. В ряде стран (США, Франция, Канада, Германия и др.) при данных органах образуют отдельные подразделения (офисы), основные функции которых сводятся к управлению государственным долгом. Данные подразделения существуют как юридические лица, бюджетные организации с отдельными признаками коммерческой структуры. Например, в США - Бюро государственного долга в структуре Федерального казначейства, во Франции - специальное подразделение Министерства экономики и финансов, в Российской Федерации - специальный департамент Минфина России - Департамент государственного долга и государственных финансовых активов.

Альтернативная модель организации системы управления государственным долгом предполагает делегирование полномочий по заимствованию денежных средств относительно независимым органам - агентствам по управлению государственным долгом. Подобные агентства существуют в Азербайджане, Швеции, Ирландии, Новой Зеландии и других странах. Указанные долговые агентства подотчетны министру финансов, осуществляющему общий мониторинг деятельности агентства и устанавливающему стратегические рамки долгового управления в стране на текущую перспективу. Непосредственное управление деятельностью агентства возложено на главу данного органа. Например, в Швеции управление правительственным долгом возложено на Национальное долговое управление (НДУ), являющееся полунезависимой структурой в рамках Казначейства <1>.

Третья модель - комплексная - предполагает разделение функций по управлению государственным долгом между Министерством финансов и Центральным банком. Данный подход нашел практическое воплощение в Италии, Голландии, Великобритании.

В Италии управление государственным долгом осуществляет специально созданный Экспертный совет по внешнему долгу, в Голландии - Агентство по управлению государственным долгом Министерства финансов, в Великобритании - Офис управления государственным долгом, полномочия которого закреплены Меморандумом между Министерством финансов Великобритании и Офисом управления государственным долгом (Memorandum of HM Treasury, UK Debt Management Office, national savings and national investments and credits of Office), устанавливающим компетенцию Офиса управления государственным долгом и Банка Англии в сфере государственного долга <1>.

Сегодня существующая в РФ традиционная модель управления государственным долгом имеет ряд недостатков, влекущих за собой снижение эффективности управления в данной сфере. К таким недостаткам следует отнести:

- долговую зависимость Минфина России от ЦБ РФ;

- разобщенность учетной политики Минфина России и Внешэкономбанка по вопросам внешнего долга, порождающую разницу при определении его объемов и, как следствие, необоснованные претензии со стороны кредиторов;

- раздельный учет внутренней и внешней задолженности, что не позволяет осуществлять взаимное замещение внутренних и внешних долгов.

Подобные противоречия, разрозненная деятельность органов государственной власти, дублирование полномочий разными субъектами долговых отношений препятствуют эффективному управлению государственным долгом в России, поэтому необходимо, проанализировав зарубежный опыт, разграничить компетенцию органов государственной власти, имеющих полномочия в данной сфере, выстроив оптимальную организационную модель управления, и совершенствовать законодательный механизм координации долговой и денежно-кредитной политики.

На наш взгляд, наиболее эффективной организационной моделью управления государственным долгом следует считать альтернативную модель, поскольку функции в этой сфере передаются относительно независимому агентству, которое сможет осуществлять операции по долговым обязательствам более объективно и независимо, что при традиционной модели не всегда получается. Поэтому считаем необходимым создание в России Федерального агентства по управлению государственным долгом, идея которого длительное время присутствует в теории управления государственным долгом. Как уже отмечалось, подобные агентства существуют в ряде зарубежных стран, и выбор альтернативной модели управления государственным долгом в этих странах обусловлен был наличием большого размера долга в течение длительного времени, что характерно и для Российской Федерации. В частности, появление одного из "старейших" долговых агентств в Швеции (Swedish debt management office) в 1789 году связано с ослаблением финансовой системы Швеции в результате военной политики, а в Новой Зеландии подобное агентство появилось в 70-е годы в связи с кризисами в нефтяной сфере, низким экономическим ростом и бюджетными дефицитами как следствием ухудшения финансовой политики <1>.

В России создание подобного органа было предпринято в середине 1990-х годов в форме Комиссии по внешнему долгу и финансовым активам при Правительстве РФ. Основная цель создания данной Комиссии заключалась в проведении межведомственной экспертизы долгов. Просуществовал данный орган недолго и в 1997 году, проведя последнее собрание, прекратил свое существование. Соответственно, управление государственным долгом осталось в компетенции Минфина России, которое вынуждено в основном концентрироваться на решении оперативных задач, главным образом связанных с распределением имеющихся финансовых средств. По этой причине политика заимствований, которая проводится Минфином России, в большей мере характеризуется оперативным управлением, не обеспечивая в должной мере решение стратегических задач по управлению обязательствами государства.

Учитывая сложившуюся ситуацию в сфере долговых отношений, в 2011 году Президент РФ Дмитрий Медведев поручил Правительству ускорить создание органа по управлению государственным долгом России, активами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. В соответствии с рекомендациями Президента РФ, появилась идея создания агентства по управлению государственным долгом. Предполагалось, что данный орган будет функционировать как ОАО "Российское финансовое агентство" (далее - РФА). Политическое решение о создании агентства было принято еще в 2008 году, а в августе 2011 года в документе Минфина России "Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012 - 2014 годы" данному институту отводили основную роль как субъекту, отвечающему за взаимодействие с инвесторами и другими участниками финансовых рынков <1>. Уставный капитал РФА предполагалось закрепить в сумме около 1,5 млрд. руб. <2>. Идея создания указанного агентства заключалась в том, что оно будет формировать и поддерживать адекватное восприятие инвестиционным сообществом кредитного риска России. С другой стороны, планировалось, что в перспективе к РФА перейдут функции основного консультанта Минфина России по вопросам оптимизации структуры и снижению расходов по погашению и обслуживанию государственного долга, минимизации процентных и валютных рисков федерального бюджета. Кроме того, указывалось, что РФА будет осуществлять от имени Российской Федерации внутренние и внешние государственные заимствования, т.е. размещать государственные ценные бумаги, а также проводить операции с данными ценными бумагами на вторичном рынке с целью оптимизации структуры государственного долгового портфеля. По мере создания необходимых предпосылок и условий РФА будет инвестировать часть средств российских суверенных фондов.

В Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 - 2015 годы отмечено, что в ближайшее время предполагается решить следующие задачи, связанные с практической деятельностью данного института:

- формирование уставного капитала РФА;

- осуществление государственной регистрации РФА как юридического лица;

- утверждение инвестиционной декларации РФА (перечня разрешенных финансовых активов для инвестирования средств суверенных фондов);

- согласование требований к договорам, заключаемым Минфином России с РФА, о выполнении последним функций управляющего средствами суверенных фондов и агента по государственному долгу <1>.

Кроме того, планируется реализовать комплекс организационно-штатных и методологических мер, связанных с разработкой внутренних документов РФА, программно-информационным обеспечением его деятельности, взаимодействием РФА с Минфином России, Федеральным казначейством и ЦБ РФ, получением лицензии профессионального участника финансовых рынков, размещением и подбором персонала и др.

По мнению Минфина России, РФА, обладая необходимой инфраструктурой и кадровым потенциалом, опираясь на лучшую мировую практику, будет в состоянии эффективно обеспечивать интересы Российской Федерации как суверенного заемщика, размещая государственные ценные бумаги и проводя активные операции на международном и национальном финансовых рынках для целенаправленного воздействия на структуру и объем государственного долга, осуществляя постоянное информационное взаимодействие с международными рейтинговыми агентствами, иностранными и отечественными инвесторами для обеспечения адекватного восприятия ими кредитного риска России. В соответствии с этим деятельность РФА должна осуществляться под контролем государства, в рамках определенных полномочий, предоставленных Правительством Российской Федерации, и при тесном взаимодействии с Минфином России.

Проект создания РФА вызвал дискуссию о необходимости существования подобного агентства в России. Противники создания РФА указывали на то, что управление государственным долгом не может быть компетенцией сторонней структуры, а не Минфина России, несмотря на то, что были эксперименты в некоторых арабских государствах, также экономически связанных с нефтяной отраслью, но они не принесли положительных результатов. Сторонники создания РФА, в частности Минфин России, рассчитывали, что РФА поможет снизить процентные и валютные риски для государственного бюджета и сможет разместить государственные средства более эффективно, чем само Министерство, однако для подстраховки в договоре с РФА планировали включить пункт об ответственности самого агентства и его руководителей за возможные убытки. Однако эксперты из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ отмечали, что данная мера недостаточная, учитывая, что право размещать государственные средства РФА могло передавать частным управляющим компаниям, поэтому необходимо устанавливать дополнительные способы контроля со стороны государства за выбором субагентов <1>.

Поскольку идея, связанная с созданием РФА, не имела однозначной точки зрения, то и воплощение ее в российскую практику управления государственным долгом до сих пор не произошло.

Несмотря на это, опыт функционирования подобного органа в Российской Федерации встречается на уровне субъектов Федерации, в частности в Республике Татарстан. В 1996 году Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 27 августа 1996 года N 734 "О создании государственной некоммерческой организации - Агентство по управлению государственным долгом Республики Татарстан при Министерстве финансов Республики Татарстан" был сформирован орган по управлению государственным долгом со статусом государственной некоммерческой организации <1>. Основной задачей данного Агентства являлась реализация государственной политики заимствования средств на денежном рынке в целях создания источника доходов для частичного покрытия дефицита республиканского бюджета. Просуществовав 4 года, в 2000 году Агентство было реорганизовано, и в результате сформировались два субъекта долговых отношений: Агентство по управлению государственным долгом Республики Татарстан при Министерстве финансов Республики Татарстан в форме государственного некоммерческого учреждения и государственная некоммерческая организация "Резервный фонд по обслуживанию государственного долга Республики Татарстан" <2>. В 2001 году данное Агентство было ликвидировано, и в Республике Татарстан продолжила существование традиционная модель по управлению государственным долгом <3>.

Учитывая подобный опыт управления государственным долгом в субъекте РФ, считаем оправданным формирование самостоятельного долгового агентства в России в связи с тем, что оно не будет дублировать цели деятельности других органов государственной власти, поскольку это соответствует критериям целесообразности создания нового органа (организации), выработанным в административно-правовой науке <1>.

Предлагается определить возможные цели, задачи и функции Федерального агентства по управлению государственным долгом (далее - Агентство).

Целями деятельности Агентства должны являться:

- осуществление долговой политики по минимизации финансовых затрат в долгосрочной перспективе;

- эффективное управление агрегированной денежной наличностью в соответствии с задачами монетарной политики государства.

Данных целей возможно достичь при помощи решения следующих задач:

- развитие политики управления государственным долгом путем использования новых финансовых инструментов, способствующих увеличению эффективности и понижению стоимости долговых обязательств;

- обеспечение высококачественного обслуживания инвесторов на рынке государственных долговых обязательств;

- развитие информационной открытости долговой информации;

- планирование полного и точного представления данных бухгалтерского учета.

Для реализации целей и задач Агентство должно реализовать определенные функции:

- разработка общей концепции государственных заимствований на рынке и схем конкретных мероприятий, отвечающих общей концепции;

- консультирование органов государственной власти и кредитных организаций по вопросам обращения государственных долговых обязательств, при необходимости - координация их работы;

- развитие инфраструктуры финансовых рынков;

- анализ состояния рынка государственных долговых обязательств и выработка рекомендаций в целях избежания разбалансированности рынка, соблюдения прав инвесторов, уменьшения стоимости обслуживания государственного долга;

- составление программ государственных внутренних и внешних заимствований;

- осуществление от имени государства финансово-долговых операций (своп, репо, форвардные, фьючерсные и опционные контракты, арбитражные сделки). Данные операции являются биржевыми сделками, и органы государственной власти, в частности Минфин России, не могут их осуществлять;

- ведение переговоров с кредиторами по предлагаемым методам управления государственным долгом;

- обслуживание государственного долга;

- управление финансовыми активами государства;

- учет государственных ценных бумаг;

- иные функции, согласованные с Правительством РФ и Минфином России.

Определение функционала данного Агентства не является проблематичным.

Наиболее сложные вопросы, возникающие при создании Агентства и формировании его правового статуса, - это его организационно-правовая форма, взаимоотношения с Правительством РФ, Минфином России, ЦБ РФ и Внешэкономбанком, а также финансирование Агентства.

Теоретически предлагаются несколько вариантов организационно-правовой формы Агентства: во-первых, как уже указывалось, это может быть открытое акционерное общество (в новой редакции ГК РФ - публичное акционерное общество), во-вторых - государственное унитарное предприятие, сформированное путем реорганизации Внешэкономбанка - ГУП "Долговое агентство Российской Федерации" или вновь созданное унитарное предприятие, не затрагивающее Внешэкономбанк <1>.

Относительно взаимоотношений с Минфином России, ЦБ РФ и Внешэкономбанком независимо от организационно-правовой формы Агентства возникают проблемы, связанные с сочетанием принципов централизации и независимости при управлении государственным долгом.

Принцип централизации позволяет Минфину России формировать стратегию обслуживания государственного долга в соответствии с единой финансовой политикой государства. Принцип независимости позволит Агентству обеспечить оперативность, коммерциализацию и профессионализм в управлении государственным долгом. Таким образом, для сочетания данных принципов необходим документ, устанавливающий взаимоотношения между Агентством и органами государственной власти и закрепляющих предметы ведения данных субъектов. Например, в Великобритании подобным документом является Меморандумом между Министерством финансов Великобритании и Офисом управления государственным долгом (Memorandum of HM Treasury, UK Debt Management Office, national savings and national investments and credits of Office). Как показывает опыт функционирования подобных агентств в зарубежных странах, централизация и независимость при управлении государственным долгом базируются на отношениях власти-подчинения руководителя агентства министру финансов (Великобритания, Новая Зеландия, Швеция, Ирландия и др.). Показателен в этом плане опыт Ирландии, где при долговом агентстве существует Совещательный комитет по вопросам деятельности долгового агентства, всех членов которого назначает министр финансов. Собрания данного Комитета проводятся по мере необходимости решения вопросов, связанных с функционированием государственного долга <1>.

Следовательно, императивные методы, использующиеся в деятельности органов государственной власти, позволяют им координировать деятельность долговых агентств в целях реализации единой финансовой политики, а определенная независимость данных агентств позволяет им оперативно управлять государственным долгом. Именно подобного взаимодействия субъектов долговых правоотношений не хватает в управлении государственным долгом РФ, чем и обосновывается необходимость создания и функционирования Агентства.

Вопросы финансирования Агентства актуализируются в связи с тем, что ему необходимо будет оперативно распоряжаться значительными денежными средствами, а это возможно только при наличии определенного фонда денежных средств. Разрабатывая проект подобного фонда, необязательно ориентироваться только на зарубежный опыт (Великобритания, Франция, США, Украина, Япония и др.), следует обратить внимание на вышеуказанный отечественный опыт на примере Республики Татарстан. Практика существования Агентства по управлению государственным долгом Республики Татарстан показала, что подобное агентство не может существовать без определенного фонда денежных средств, что и послужило основанием для реорганизации Агентства и появления резервного фонда по обслуживанию государственного долга. Из зарубежного опыта работы специальных фондов денежных средств особого внимания заслуживает Фонд консолидации государственного долга Японии. В основе функционирования данного фонда и управления государственным долгом в целом лежит правило "60-летнего погашения", означающее, что каждый выпуск облигаций должен быть погашен в течение 60 лет. Данное правило позволяет рассчитать чистую сумму, подлежащую погашению, из валовой суммы облигаций с наступающим сроком погашения, тем самым прогнозируя реальное уменьшение размера государственного долга.

По аналогии и российское Агентство должно будет иметь в своем распоряжении финансовые ресурсы, сосредоточенные в специализированном фонде по обслуживанию государственного долга <1>.

Таким образом, создание специального агентства по управлению государственным долгом в РФ будет соответствовать мировой тенденции совершенствования управления государственным долгом. Однако при формировании правового статуса Агентства следует учитывать проблему организационно-правового статуса, особенности взаимоотношений с органами государственной власти и кредитными организациями, а также финансовую основу Агентства.