Раскрывая особенности управления государственным долгом в Российской Федерации, следует проанализировать деятельность международных финансовых организаций относительно российской долговой политики, имеющих определенный опыт участия в управлении государственным долгом разных стран. Наиболее значимыми и весомыми среди всех международных финансовых организаций, участвующих в кредитно-долговых отношениях с Россией, являются Международный валютный фонд (International Monetary Fund) МВФ, IMF), Международный банк реконструкции и развития (МБРР, позже Всемирный банк, World Bank), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), а также создаваемые финансовые организации относительно новых союзов государств, например Новый банк развития БРИКС, Евразийский банк развития и др. <1>.

Взаимоотношения РФ с международными финансовыми организациями в контексте развития долговых отношений между сторонами наиболее детально проработаны в экономической литературе такими специалистами, как: А.А. Ананьев, А.П. Вавилов, И.Н. Герчикова, Д.К. Филиппов, Б.А. Хейфец, С.А. Шестаков и др. <1>.

Проблемы обслуживания государственного внешнего долга, сформировавшегося в том числе из кредитов, полученных от международных финансовых организаций, раскрываются в экономической литературе в трудах К.В. Вышковского, О.И. Ивченко, К.Г. Калинкина, М.Х. Канкулова и др. <1>, частично в юридической литературе, относительно проблем привлечения международных кредитов и управления государственным внешним долгом - в работах Н.Ю. Ерпылевой, А.В. Карташова, Н.И. Кротовой, М.М. Прошунина, Д.Л. Хейло и др. <2>.

По мнению А.С. Ананьева, Б.А. Хейфеца и др. специалистов в области международных экономических отношений, МВФ и Всемирный банк являются бреттон-вудскими международными организациями, формально относящимися к специализированным учреждениям Организации объединенных наций (ООН) <1>. Актуальность создания подобных организаций возникла в связи с окончанием Второй мировой войны и необходимостью формирования послевоенной международной валютной и финансовой системы. В основу подобных международных финансовых институтов были заложены две идеи создания специального органа для осуществления валютно-расчетных отношений, разработанные США и Великобританией. Американская идея международного стабилизационного фонда, разработанная заместителем министра финансов США Г. Уайтом, заключалась в создании Стабилизационного фонда Объединенных Наций (далее - Фонд). Государства - участники данного Фонда должны были принять на себя обязательства не изменять без согласия Фонда курсы и паритеты своих валют, выраженные в золоте и особой счетной денежной единице, не устанавливать валютные ограничения по текущим операциям, а также не заключать двусторонние клиринговые и платежные соглашения. При выполнении этих условий Фонд предоставлял бы им краткосрочные кредиты в иностранной валюте для покрытия текущих дефицитов платежных балансов <2>. Вторая идея международного клирингового союза, альтернативная, разработанная Дж. М. Кейнсом, предполагала создание международного клирингового союза - кредитно-расчетного центра, призванного осуществлять с помощью специальной наднациональной валюты ("банкора") международные расчеты и обеспечивать равновесие в платежах, особенно между США и всеми другими государствами. Основной целью английской идеи было сохранение позиций Великобритании в странах Британской империи и укрепление ее валютно-финансовых позиций за счет американских финансовых ресурсов <3>.

Данные идеи были предложены к рассмотрению на валютно-финансовой конференции ООН, проходившей в Бреттон-Вудсе (США) в 1944 году. В ходе дискуссии была принята американская идея создания международных финансовых организаций, воплотившаяся в Заключительный акт конференции, включающий Статьи соглашения (Articles of Agreement) о Международном валютном фонде для помощи странам в борьбе с внешнеторговым дефицитом и о Международном банке реконструкции и развития для предоставления кредитов на послевоенное восстановление <1>. В 1945 году Статьи соглашения о Международном валютном фонде официально вступили в силу, а практически осуществлять свою деятельность МВФ начал в 1947 году. СССР принял участие в Бреттон-Вудской конференции, но не ратифицировал статьи соглашения о МВФ, несмотря на то, что СССР была установлена третья по величине квота в размере 1,2 млрд. долл., что составляло 13,63% капитала МВФ. Квоты США и Великобритании составляли 2,75 и 1,3 млрд. долл. соответственно <2>. Только в 1992 году Россия вступила в МВФ и ее экономическая и финансовая политика стали зависимыми от требований МВФ, когда РФ получила первый кредитный транш в рамках механизма "стэнд-бай" на сумму около 1 млрд. долл., потраченный на обслуживание внешнего долга <3>.

Как справедливо отмечает Н.Ю. Ерпылева, за время своего существования МВФ превратился в один из основных наднациональных органов регулирования международных валютно-финансовых отношений <1>.

Основные цели деятельности МВФ как субъекта валютно-финансовых отношений заключаются в следующем:

- способствовать международному сотрудничеству в валютно-финансовой сфере;

- содействовать расширению и сбалансированному росту международной торговли в интересах развития производственных ресурсов, достижения высокого уровня занятости и реальных доходов государств-членов;

- обеспечивать стабильность валют, поддерживать упорядоченные отношения в валютной области среди государств-членов и не допускать обесценения валют с целью получения конкурентных преимуществ;

- оказывать помощь в создании многосторонней системы расчетов между государствами-членами, а также в устранении валютных ограничений;

- предоставлять временно государствам-членам средства в иностранной валюте для восстановления равновесия в платежных балансах государств;

- сокращение длительности и уменьшение степени неуравновешенности международных платежных балансов стран-членов;

- предоставление консультационной помощи по финансовым и валютным вопросам странам-членам;

- осуществление контроля за соблюдением странами-членами кодекса поведения в международных валютных отношениях <1>.

Как видно из целенаправленности МВФ, основная его деятельность заключалась в функциях расчетного центра международных валютно-кредитных отношений, а не как международного кредитора, функции которого изначально принадлежали МБРР. После мирового долгового кризиса 1982 года МВФ пересматривает свою сферу деятельности, акцентируя внимание на кредитовании развитых и развивающихся государств.

Окончательно концепция кредитной политики, заложенная в основу деятельности МВФ, сформировалась в конце 1980-х годов в работах американского Института мировой экономики под названием "Вашингтонский консенсус". Данная концепция предусматривает набор макроэкономических мер, которые способны обеспечить восстановление равновесия платежного баланса страны-заемщика, преодолеть инфляцию и гарантировать своевременное погашение долга МВФ. В связи с этим основной разработчик "Вашингтонского консенсуса" Дж. Вильямсон сформулировал 10 положений, которые и составили его основу:

1) бюджетная дисциплина (данное положение заключается в том, что крупный и устойчивый бюджетный дефицит способствует инфляции и оттоку капитала, следовательно, правительства государств-заемщиков должны удерживать его на минимальном уровне, т.е. не более 2%);

2) приоритеты общественным расходам (по данному положению необходимо последовательное сокращение государственных расходов на содержание государственного аппарата, оборону; субсидирование предприятий следует сократить или отменить, а расходы бюджета перенаправить на финансирование образования, здравоохранения и развитие инфраструктуры);

3) налоговая реформа, заключающаяся в том, что база налогообложения должна быть широкой, а предельные ставки налогов должны быть умеренными;

4) процентные ставки (содержание данного положения сводится к тому, что внутренние финансовые рынки должны определять размеры процентных ставок в государстве, поскольку позитивные реальные процентные ставки препятствуют оттоку капитала и увеличивают финансовые ресурсы государства);

5) обменные курсы валют (применительно к развивающимся странам должны быть приняты конкурентные обменные курсы, способствующие стимулированию экспорта товаров и услуг);

6) либерализация торговли (по данному положению тарифы необходимо минимизировать и не применять их по отношению к промежуточным товарам, необходимым для производства экспорта);

7) прямые иностранные инвестиции (зарубежные капиталовложения должны поощряться, поскольку улучшают финансовую систему государства-заемщика);

8) приватизация (смысл данного положения заключается в приватизации государственных предприятий, так как частная промышленность функционирует более эффективно в связи с тем, что управляющие имеют прямую личную долю в прибылях предприятия или подотчетны тем, кто ее имеет);

9) дерегулирование (избыточное государственное регулирование может способствовать коррупции и дискриминации более мелких предприятий, поэтому правительства государств-заемщиков должны дерегулировать экономику);

10) права собственности (по данному положению права собственности должны быть укреплены путем совершенствования правовой системы государства-заемщика, так как неэффективная правовая система снижает стимулы к накоплению и аккумулированию финансовых ресурсов) <1>.

По нашему мнению, анализ данных положений Вашингтонского консенсуса позволяет сделать вывод о том, что МВФ, предоставляя кредиты государствам на определенных условиях, трансформировал финансовые системы государств-заемщиков. Для данных государств в случае предоставления новых кредитов или пересмотра задолженности разрабатывались индивидуальные программы стабилизации, предусматривающие вышеуказанные положения.

Анализируя МВФ как субъект валютно-кредитных отношений, следует рассматривать его деятельность по предоставлению международных кредитов во взаимодействии с МБРР. По мнению В.М. Шумилова, создание данных международных кредитных организаций позволило сформировать единую систему международных валютно-финансовых отношений, так как данные кредитные организации реализуют свои полномочия в тесном взаимодействии <1>.

МВФ, осуществляя подобную кредитную деятельность, взаимодействует с МБРР, поскольку получение государством-заемщиком кредитов МВФ влечет за собой получение адаптационных кредитов МБРР, которые должны нейтрализовать последствия структурной адаптации в странах-заемщиках <1>. В МБРР также действует принцип обусловленности кредитов, специфика которого заключается в том, что суммы кредита не переводятся непосредственно заемщику, а поступают на специальный автономный счет кредитования. С этого счета средства расходуются заемщиком на оплату только тех товаров и услуг, которые соответствуют технико-экономическим обоснованиям финансируемых объектов. Причем указываются страны, в которых государство-заемщик может приобретать товары и услуги, а также выбирать подрядчика <2>. Подобный порядок предоставления финансовых средств, получивший название "принцип обусловленности кредитов", был обоснован необходимостью в уверенности в том, что государства-заемщики будут способны погашать свои долги, обеспечивая бесперебойный кругооборот ресурсов МВФ и Всемирного банка.

В соответствии с этим, как справедливо отмечает Н.В. Самодурова, Всемирный банк является кредитором рыночных реформ и структурных преобразований в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, а также органом межгосударственного регулирования международных кредитно-финансовых отношений <1>.

Таким образом, выработанная стратегия данных международных финансовых организаций в сфере кредитной политики не только оказывала воздействие на политическую и экономическую системы государств, но и предопределяла методы управления государственным долгом в странах-заемщицах, поскольку индивидуальные планы стабилизации для подобных государств применялись и при пересмотре задолженности, которую можно было реструктуризировать, используя такие методы управления государственным долгом, как: рефинансирование, консолидации, списание долга и др. Примером подобного влияния на финансовую политику государства и управление государственным долгом являются взаимоотношения Украины с МВФ. В феврале 2015 года между Украиной и МВФ был подписан Меморандум об экономической и финансовой политике (далее - Меморандум). Меморандум включает 3 приложения: 1 - перечень предварительных мер, 2 - график выделения средств и сроков пересмотра программы, 3 - количественные критерии эффективности и индикативные целевые показатели <1>. В мае 2015 года были выработаны дополнительные условия к Меморандуму в письме о намерениях, содержащие в том числе просьбу Украины о предоставлении ей расширенной программы финансирования (EFF) на сумму 17,5 млрд. долл. В письме о намерениях закрепляется положение о том, что для выделения указанной суммы кредита должно быть выполнено обязательство Президента Украины о применении права вето относительно Закона о реструктуризации валютных кредитов. Верховная Рада Украины подготовила законопроект "О реструктуризации кредитных обязательств из иностранной валюты в национальную валюту Украины - гривну", однако, согласно Меморандуму, государство не должно вмешиваться в двусторонние переговоры между заемщиками и банками относительно реструктуризации валютных кредитов <2>. Подобные условия международных соглашений МВФ и государств-заемщиков подтверждают факт влияния на управление в сфере кредитно-долговой политики государства.

В последние десятилетия кредитная политика МВФ и Всемирного банка вызывает негативную оценку в результате кризисных явлений в государствах-заемщиках, особенно после азиатского кризиса в конце 90-х - начале 2000-х годов, когда финансовая задолженность государств-заемщиков МВФ стала представлять угрозу их экономической безопасности: Корея - 139097 млн. долл., Индонезия - 150875 млн. долл., Таиланд - 86172 млн. долл. <1>.

По мнению А.С. Ананьева, Д. Смыслова, МВФ недостаточно адаптируется к динамичным изменениям в современной экономической системе и в положении отдельных стран в мировой экономике <1>.

С данной позицией автора следует согласиться в связи с тем, что мировое сообщество начинает обсуждать возможности создания аналогов МВФ и Всемирному банку. Одним из первых аналогов вышеуказанным международным организациям стал Азиатский Валютный фонд (АВФ), решение о создании которого было принято в 2007 году на встрече министров финансов 13 азиатских стран. В рамках АВФ предлагалось создать механизм быстрого выделения необходимых финансовых средств для пополнения бюджета государств, затронутых кризисом. Двусторонние соглашения о такой взаимопомощи страны региона начали заключать сразу после Азиатского финансового кризиса 1997 - 1998 годов, однако дальнейшая реализация идеи была заблокирована Вашингтоном, который предположил, что создание АВФ ослабит престиж МВФ.

Сегодня РФ, являясь членом различных международных финансовых организаций, осуществляет и развивает сотрудничество на разных уровнях с некоторыми из них на договорной основе:

1) с крупнейшими международными финансовыми институтами - МВФ и Всемирным банком;

2) с ведущими региональными финансовыми институтами:

- Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), созданным специально для кредитования трансформируемых экономик, к которым относят и экономику России;

- организациями бывшего СЭВ (Международный банк экономического сотрудничества, или МБЭС, и Международный инвестиционный банк, или МИБ), адаптированными к новым условиям экономического развития;

- вновь созданными региональными межгосударственными банками (Черноморский банк торговли и развития, или ЧБТР, Межгосударственный банк СНГ, банк развития БРИКС и др.);

- Европейскими банками (Европейский инвестиционный банк, или ЕИБ, и Северный инвестиционный банк, или СИБ) <1>.

Рассматривая российскую долговую политику и управление государственным долгом, в том числе в контексте взаимодействия с международными финансовыми организациями, следует согласиться с Б.А. Хейфецом в том, что долговая политика России осуществляется поэтапно, воздействуя и на процесс управления государственным долгом <1>.

В связи с этим следует выделить два этапа: 1 этап - 1991 - 2000 годы, 2 этап - с 2001 года по настоящее время <1>.

Первый этап характеризовался следующими факторами:

- отсутствие собственного опыта управления государственным долгом, в частности внешним;

- наличие крупных сырьевых ресурсов, обеспечивающих постоянное поступление валютных средств;

- специфика российской экономической трансформации.

Для второго этапа характерными являются:

- тенденция к уменьшению государственного внешнего долга;

- переоценка долговой политики, связанная с переориентацией методов управления государственным долгом, когда РФ не рассчитывает на уменьшение государственного долга за счет его списания со стороны международных финансовых организаций;

- детализация государственного долга, влияющая на совместную разработку РФ и кредиторами наиболее приемлемых методов управления государственным долгом;

- активизация долговой политики, заключающаяся в расширенном использовании рыночных механизмов в управлении государственным долгом (своп, репо, форвардные, фьючерсные и опционные контракты, арбитражные сделки и др.);

- модернизация институциональной системы управления государственным долгом, в том числе посредством создания специального органа управления государственным долгом, например РФА.

Таким образом, по нашему мнению, на первом этапе РФ была более зависима от политики, проводимой международными финансовыми организациями, которая влияла на управление российским государственным долгом. Второй этап характеризуется переосмыслением долговой политики и практики управления государственным долгом и формированием новой стратегии управления долгом, учитывающей закономерности финансовой глобализации и тенденции ослабления долговой зависимости России.

Конкретизируя второй этап кредитно-долговых отношений России с МВФ и иными международными организациями, следует отметить, что с 2000 года Российская Федерация не обращалась за кредитами МВФ. К 2004 году общая задолженность РФ перед МВФ сократилась до 5,1 млрд. долл. В 2005 году, в соответствии с положениями Устава МВФ о досрочном погашении кредитов членами МВФ, существенно улучшивших сальдо своего платежного баланса и увеличивших размер валютных резервов, Россия выплатила МВФ весь объем накопленной задолженности - около 3,3 млрд. долл., полностью погасив свои обязательства перед этой организацией за счет средств Стабилизационного фонда <1>. Данная долговая политика России свидетельствует о том, что РФ отказалась от "политики отсрочек" по погашению долговых обязательств бывшего СССР, приступив к обслуживанию долга в полном объеме <2>. Кроме того, РФ уведомила МВФ об отказе в получении "кредита предосторожности" (precautionary arrangement), который обычно предоставляется МВФ в случаях ухудшения государственной экономики, тем самым продемонстрировав, что отходит от некоторых методов управления государственным долгом, не позволяющих сократить долговое бремя.

Следует согласиться с мнением А.В. Павлова о том, что современная долговая политика РФ характеризуется отказом России с 2002 года от привлечения финансовых займов МВФ и сосредоточением на совместной реализации проектов в приоритетных отраслях российской экономики с многосторонними банками развития (МБРР, Европейским банком реконструкции и развития - ЕБРР, Черноморским банком торговли и развития - ЧБТР, Евразийским банком развития - ЕАБР, Европейским инвестиционным банком - ЕИБ, Северным инвестиционным банком - СИБ, Международным банком экономического сотрудничества - МБЭС, Международным инвестиционным банком - МИБ) <1>.

В последние годы доля обязательств по кредитам международных финансовых организаций в структуре государственного внешнего долга Российской Федерации последовательно снижалась, достигнув по состоянию на 1 июня 2012 года 5,4%, что составляет 2,26 млрд. долл. В долговой политике Минфина России запланировано, что в 2013 - 2015 годах заимствования будут осуществляться в незначительных объемах, не превышающих 266 млн. долл. (8,1 млрд. руб.) в год у международных банков развития (см. приложение 4).

В рамках долговой политики России на 2013 - 2015 годы закреплены основные приоритетные направления взаимодействия с международными банками развития.

Во-первых, предусмотрено увеличение доли российского софинансирования совместных проектов по сравнению с предыдущим периодом в 2 - 6 раз. В настоящее время в рамках сотрудничества с МБРР, ЕБРР и СИБ на различных стадиях подготовки и реализации находятся 22 проекта на общую сумму заимствований около 1,6 млрд. долл. Данные проекты направлены на решение задач в области информационной системы таможенных органов, развития казначейской системы, модернизации учреждений и организаций Росгидромета, реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развития систем государственной регистрации прав на недвижимость и государственной статистики, поддержки судебной реформы, сохранения и использования культурного наследия России, повышения уровня финансовой грамотности населения и развития финансового образования в Российской Федерации и др.

Причем получение займов у международных банков развития признается целесообразным при наличии следующих сравнительных преимуществ:

- возможность привлечения экспертно-аналитического содействия ведущих специалистов в вопросах реформирования системы государственного управления и реализации крупных инфраструктурных и других проектов государственного значения;

- обеспечение международной сертификацией проектов;

- прозрачность правил и процедур реализации, поскольку это способствует росту доверия частного сектора и стимулирует привлечение частных инвестиций;

- возможность получения дополнительного финансирования, включая грантовое, за счет участия в донорских программах международных банков развития;

- возможность применения гибких механизмов финансирования, позволяющих оптимизировать объемы привлекаемых финансовых ресурсов;

- низкая стоимость займов.

Во-вторых, сотрудничество с международными банками развития будет осуществляться на основе следующих подходов:

- совместная реализация новых проектов в сферах государственного управления, охраны окружающей среды, повышения энергетической эффективности, развития финансового рынка, совершенствования национальной системы гидрометеорологии, физической культуры и спорта, развития лесного хозяйства и систем городского общественного транспорта;

- выбор конкретного инструмента сотрудничества и применение гибких механизмов взаимодействия;

- расширение участия РФ в различных инициативах данных банков, в том числе в фондах технического содействия;

- содействие увеличению портфеля проектов, реализуемых в РФ без финансовых обязательств со стороны России, Международной финансовой корпорацией (МФК), Многосторонним агентством гарантирования инвестиций (МАГИ), ЕБРР, ЕАБР и др.;

- активное участие РФ как акционера в деятельности международных банков развития, направленной на обеспечение эффективного использования потенциала международных финансовых институтов в интересах Российской Федерации;

- участие в проработке инициатив по созданию новых многосторонних банков развития на основе соответствующих межгосударственных договоренностей (например, банк развития БРИКС), а также вступлению Российской Федерации в действующие многосторонние банки развития <1>.

Таким образом, указанные направления современной долговой политики России, по нашему мнению, будут способствовать развитию кредитно-долговых отношений на региональном уровне.

В связи с этим считаем необходимым проанализировать подобные отношения с финансовыми организациями регионального масштаба и относительно новых геополитических союзов, например Евразийского банка развития (ЕАБР) и Евразийского фонда стабилизации и развития (ЕФСР), Евразийского экономического союза (ЕАЭС), а также банка развития БРИКС. Данные международные финансовые организации становятся более действенными на фоне неэффективной политики МВФ в последние годы, а также свидетельствуют об экономической интеграции отдельных государств. По мнению П.М. Спивачевского, периодизация основных этапов формирования многосторонних банков развития позволяет сделать выводы о востребованности и актуальности появления данных институтов, что обусловлено специфическими целевыми функциями банков развития: поддержка роста национальной экономики страны-участницы, стимулирование интеграционных процессов, сглаживание влияния кризисных явлений и др. <1>.

Следовательно, функционирование банков развития оказывает прямое влияние на экономическую интеграцию стран-участниц посредством кредитно-инвестиционной деятельности, что позволяет государствам более объективно управлять собственной долговой политикой. Примером подобного управления может стать политика, осуществляемая в рамках ЕАЭС и БРИКС.

Проблемы формирования ЕАЭС и реализации его статуса рассматриваются в трудах Е.Б. Абдрасулова, М.Т. Алимбекова, О.Ф. Артамоновой, К.А. Бекяшева, В.А. Мулюковой, С.Н. Сарсенова, Э.С. Теймурова и др. <1>.

ЕАЭС был образован в 2014 году в результате заключения Договора между Российской Федерацией, Республикой Казахстан и Республикой Белоруссия на основании Декларации о евразийской экономической интеграции 2011 года. Впоследствии к данному Союзу присоединились Республика Армения и Кыргызская Республика. Договор о ЕАЭС закрепляет, что данный Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью. Отмеченную целевую направленность создания ЕАЭС выделил и Президент Казахстана Н. Назарбаев, указывая, что "экономические интересы, а не абстрактные геополитические идеи и лозунги - главный двигатель интеграционных процессов" <1>, следовательно, по его мнению, интеграцию необходимо основывать прежде всего на экономическом прагматизме.

Солидарен с позицией Н. Назарбаева и С.Н. Пасько, отмечающий, что ЕАЭС является механизмом евразийской экономической интеграции <1>.

По нашему мнению, функционирование ЕАЭС способствует развитию экономической интеграции в евразийском регионе и позволяет государствам-участникам выстраивать кредитно-долговые взаимоотношения, поскольку целью создания данного Союза является обеспечение свободы движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных государствами-союзниками в Договоре о ЕАЭС и их международными договорами <1>.

Для реализации кредитно-долговых отношений в рамках ЕАЭС функционирует ЕАБР - международная финансовая организация, призванная содействовать экономическому росту государств-участников, а также расширению торгово-экономических связей между ними и развитию интеграционных процессов на евразийском пространстве посредством осуществления инвестиционной деятельности. ЕАБР был учрежден на основании Межгосударственного соглашения в 2006 году между Российской Федерацией и Республикой Казахстан <1>. В настоящее время участниками банка, помимо его учредителей, являются Белоруссия, Кыргызстан, Таджикистан и Армения. Уставный капитал Банка составляет 7 млрд. долл., в том числе оплаченный - 1,5 млрд. долл. и капитал до востребования - 5,5 млрд. долл. <2>.

Один из основных видов деятельности ЕАБР - кредитно-инвестиционная деятельность, связанная с финансированием крупных инвестиционных проектов в евразийском регионе в формах долгосрочного кредитования государственных или частных предприятий, выпуском гарантий.

ЕАБР осуществляет кредитование по следующим приоритетным направлениям:

- развитие инфраструктуры (транспортной, энергетической, телекоммуникационной и муниципальной);

- развитие производств с высокой добавленной стоимостью;

- программы по повышению энергоэффективности экономики.

Кроме того, ЕАБР управляет средствами Евразийского фонда стабилизации и развития (ЕФСР), который является региональным финансовым фондом объемом 8,5 млрд. долл. <1>. ЕФСР был учрежден в 2009 году Республикой Армения, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Таджикистаном в целях преодоления негативных кризисных последствий, а также обеспечения долгосрочной устойчивости и содействия интеграции экономик государств-участников <2>.

Деятельность ЕФСР координируют министерства финансов государств-участников. Высшим руководящим органом Фонда является Совет Фонда в составе министров финансов государств-участников под председательством министра финансов РФ А.Г. Силуанова.

В своей деятельности Фонд использует показатели платежеспособности заемщика, разработанные международными финансовыми организациями, и взаимодействует с данными организациями по следующим направлениям:

- координация рекомендаций в области экономической, в том числе долговой политики;

- совместная подготовка аналитических материалов по вопросам экономического развития, интеграционных процессов, фидуциарных, социальных и иных стандартов;

- изучение и применение лучшей практики корпоративного управления принятой среди международных финансовых институтов.

Для реализации своей деятельности ЕФСР использует следующие финансовые инструменты:

- финансовые кредиты, предоставляемые только центральным правительствам в целях поддержки их стабилизационных программ, направленных на укрепление экономики в связи с угрозой внутренних и внешних кризисов. Данные кредиты поддерживают бюджеты государств и могут использоваться на поддержку национальных валют;

- инвестиционные кредиты выдаются правительствам, а также юридическим лицам, осуществляющим инвестиционные проекты, способствующие интеграции между государствами-членами;

- гранты из доли чистой прибыли Фонда для финансирования государственных программ в социальной сфере <1>.

Решения о предоставлении кредитов принимаются с учетом определенных факторов:

- актуальной потребности государства в финансировании;

- платежеспособности страны и возможности обеспечения ее долговой устойчивости в долгосрочной перспективе;

- способности национальной экономики эффективно осваивать выделяемые финансовые средства в течение 2 - 5 лет, оцениваемой с позиций институциональных возможностей государства-заемщика в достижении заявленных показателей по выполнению программ и проектов ЕФСР, а также качества государственного управления и действенности антикоррупционной политики страны-участницы (на базе данных МВФ и иных международных финансовых организаций).

Правила предоставления кредитов базируются на общепризнанных условиях кредитования:

1) кредиты предоставляются на возвратной и платной основе только в долларах США или евро;

2) при кредитовании стран с низкими доходами руководствуются рекомендациями МВФ относительно льготности финансовых условий предоставляемых кредитов, т.е. потенциальный заемщик не должен иметь просроченных обязательств по задолженности перед Фондом, государствами - участниками Фонда или международными финансовыми организациями.

Фондом установлены лимиты кредитования для стран-участниц, которые определяют максимальный уровень доступа к средствам ЕФСР для конкретного государства по всем типам кредитов. Данные лимиты установлены пропорционально валовому национальному доходу (ВНД) на душу населения в конкретном государстве (см. прил. 3 табл. 6).

За время существования ЕФСР были выданы финансовые кредиты Беларуси (2011 год), Таджикистану (2010 год) и инвестиционные кредиты Кыргызстану и Армении. Финансовый кредит Беларуси был выделен в размере 3 млрд. долл. для поддержки Стабилизационной программы Правительства и Национального банка Республики Беларусь, направленной на укрепление платежного баланса и пополнение международных резервов. Срок погашения данного кредита - 10 лет, включая трехлетний льготный период, с плавающей процентной ставкой, но не более 4,9%. Таджикистану предоставлен кредит в размере 70 млн. долл. Со сроком погашения 20 лет, включая пятилетний льготный период и фиксированную ставку 1% годовых. Кредит выделен для поддержания бюджетного финансирования социальных отраслей (образование, здравоохранение, социальное обеспечение) и повышения качества управления государственными финансами. Инвестиционные кредиты предоставлены Армении и Кыргызстану с целью развития дорожной инфраструктуры и сельскохозяйственного сектора экономики в объеме 150 и 80 млн. долл. соответственно <1>.

По справедливому замечанию Е.Б. Абдрасулова, компетенция ЕАЭС указывает на то, что данный союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью, следовательно, может осуществлять вышеперечисленные полномочия при помощи органов и организаций, составляющих его структуру.

Таким образом, считаем, что деятельность данных региональных финансовых организаций на евразийском пространстве способствует укреплению бюджетной политики государств - участников ЕАЭС и развивает долговые отношения, на условиях, не связанных с политико-экономической модернизацией данных государств, в отличие от МВФ.

Рассмотрев реализацию долговой политики РФ в рамках ЕАЭС на евразийском пространстве, следует проанализировать подобную деятельность России в составе БРИКС.

Вопросы формирования БРИКС и организации его деятельности находят отражение в основном в работах специалистов по международному праву, в частности: А.Х. Абашидзе, Т.А. Алексеевой, К.М. Беликовой, В. Пановой, А.М. Солнцева и др. <1>.

БРИКС является неформальным межгосударственным объединением Республики Бразилии, Российской Федерации, Республики Индии, Китайской Народной Республики и Южно-Африканской Республики. В своей деятельности союз руководствуется Планами действий, принимаемыми на ежегодных саммитах, начиная с 2010 года.

Идея создания подобного объединения была озвучена в 2006 году на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке, где состоялась первая министерская встреча в формате БРИК по инициативе России. Изначально в ней приняли участие Россия, Бразилия, Китай и Индия, выразив заинтересованность в развитии многопланового сотрудничества в подобном составе. В 2008 году в Екатеринбурге состоялась первая встреча глав внешнеполитических ведомств БРИК, по итогам которой было принято совместное коммюнике, отразившее общие позиции сторон по актуальным вопросам мирового развития. В данном документе отмечено, что основой успешного международного сотрудничества является формирование более демократической международной системы, опирающейся на верховенство права и многостороннюю дипломатию, поэтому страны БРИК должны стремиться работать совместно друг с другом и с другими государствами в интересах укрепления международной безопасности и стабильности, обеспечения всем странам равных возможностей для развития. Кроме того, было акцентировано внимание на учете интересов всех стран для развития справедливой глобальной экономической системы, поскольку именно данное условие позволит обеспечить устойчивое развитие глобальной экономики в долгосрочной перспективе, а также решить острые глобальные проблемы современности <1>.

По мнению В. Пановой, создание БРИКС связано, во-первых, с реализацией региональных интересов, а во-вторых, для гарантированного развития без вмешательства со стороны институтов с преобладанием западных держав <1>. Считаем данную позицию оправданной, поскольку создание БРИКС позволяет учитывать экономические интересы стран-участниц без влияния ведущих европейских государств, в том числе в кредитно-долговых отношениях.

Учитывая тот факт, что БРИКС - относительно новая международная организация, необходимо отметить небольшое количество научных работ по финансово-правовому аспекту ее существования. В основном рассматриваются аспекты экономического взаимодействия стран - участниц БРИКС такими авторами, как: К.А. Пелевина, С.А. Гусарова, Н.Е. Почтарев и др. <1>.

В частности, С.А. Гусарова определяет БРИКС как особую группу стран, сходных по ряду экономических параметров, объединенных в специфическую интеграционную группу в условиях трансформации глобальной экономики, связанной с переходом от однополярного мира к многополярному <1>.

Подобной позиции придерживается и К.А. Пелевина, указывая, что благодаря усилиям на саммите G20 странам - участницам БРИКС удалось перераспределить 5% голосов в МВФ 3% во Всемирном банке в пользу развивающихся экономик, что составит размер квоты стран БРИКС в МВФ 16,6% <1>. Изменение размера квоты позволит странам БРИКС оказывать большее влияние на развитие мировой экономики, более справедливо распределять финансовые ресурсы МВФ и ослабить экономическое давление и финансовую зависимость, в том числе долговую, от МВФ.

По нашему мнению, БРИКС будет способствовать перераспределению финансовых ресурсов в международной валютно-финансовой системе, а для этого БРИКС необходимо быть не просто межгосударственным объединением, а организацией с мощной экономической основой, которая сегодня представлена двумя финансовыми организациями - Новым банком развития (НБР) и Пулом условных валютных резервов (далее - Пул).

В 2014 году на VI саммите БРИКС в г. Форталеза (Бразилия) было подписано Соглашение о создании НБР в целях мобилизации ресурсов для финансирования инфраструктурных проектов и проектов в области устойчивого развития в странах БРИКС и других странах с формирующейся рыночной экономикой <1>. Решение о создании банка было обусловлено тем, что страны БРИКС и другие государства с подобной экономикой и развивающиеся страны продолжают сталкиваться с серьезными финансовыми трудностями при решении инфраструктурных проблем и удовлетворении потребностей в области устойчивого развития. По мнению участников БРИКС, НБР позволит разрешить некоторые экономические проблемы данных государств, будет способствовать укреплению сотрудничества между странами и дополнять усилия многосторонних и региональных финансовых учреждений в области глобального геополитического и экономического развития, содействуя тем самым выполнению коллективных обязательств, касающихся обеспечения динамичного, устойчивого и сбалансированного экономического роста. Первоначальный капитал НБР составил 50 млрд. долл., а объявленный капитал - 100 млрд. долл. В 2015 году Россия ратифицировала Соглашение о Новом банке развития <2>.

После принятия решения о создании НБР страны - участницы БРИКС заключили Меморандум о намерениях по сотрудничеству с Новым банком развития между Национальным банком социально-экономического развития Бразилии (BNDES), Государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", Экспортно-импортным банком Индии (Export-Import Bank of India), Государственным банком развития Китая (China Development Bank Corporation) и Банком развития Южной Африки (Development Bank of Southern Africa Limited).

Статья 2 данного Меморандума закрепляет формы сотрудничества между государствами - участниками БРИКС в сфере инфраструктуры и устойчивого развития, а также иных областях, представляющих обоюдный интерес. К таким формам отнесены следующие:

- соглашения, в том числе о предоставлении кредитных услуг, проведении валютных операций и выпуске облигаций;

- совместные программы проектного финансирования;

- обмен информацией о потенциальных проектах и механизмах контроля за реализацией проектов;

- гарантии и контргарантии обеспечения обязательств, включая ценные бумаги, выпущенные участниками БРИКС;

- инвестиционные фонды для финансирования проектов в тех секторах экономики и отраслях промышленности, которые являются приоритетными для участников БРИКС;

- обмен опытом и знаниями путем проведения консультаций, конференций, круглых столов и пр.;

- регулярный диалог и встречи между участниками БРИКС и НБР <1>.

В документе подчеркивается необязательный характер Меморандума, оговаривается, что он не является международным соглашением и не создает прав и обязанностей финансового или иного характера, юридически обязательных для заключивших его сторон.

Помимо создания НБР, на VI саммите БРИКС было принято решение о формировании Пула условных валютных резервов БРИКС с первоначальным размером 100 млрд. долл., доля РФ составляет в нем 18 млрд. долл. Главная цель создания данного Пула - помощь в решении краткосрочных проблем странам-участницам с ликвидностью, а также укрепление глобальной системы финансовой безопасности <1>. По мнению участников БРИКС, Пул условных валютных резервов позволит обеспечить правовую основу для предоставления ликвидности посредством валютных свопов в случае возникновения или угрозы возникновения краткосрочных проблем платежного баланса <2>. Присоединение других стран к участию в Пуле не предполагается. По данному Договору Пул условных валютных резервов БРИКС является основным денежным фондом для стран - участниц БРИКС, каждая из сторон может в любой момент обратиться к участникам БРИКС с просьбой о предоставлении денежных ресурсов. Сумма помощи определяется для каждой стороны в соответствии с индивидуальным мультипликатором, который в основном зависит от суммы взноса, но для некоторых стран может превышать данную сумму, например для ЮАР. Для Китая мультипликатор к сумме взноса установлен в размере 0,5, что позволяет получить до половины своего вклада, для ЮАР - 2,0, что свидетельствует о получении в два раза большего количества средств, чем страна вложила. Для Бразилии, России и Индии - 1,0. Относительно использования полученных средств из Пула установлены определенные правила: 1) до 30% полагающегося лимита страна может использовать свободно; 2) если объем предоставляемых средств составляет 70% лимита, тогда страна-заемщик должна иметь согласованную с МВФ стабилизационную программу. Россия ратифицировала Договор о создании Пула в 2015 году, наделив ЦБ РФ основными полномочиями по реализации прав и обязательств РФ при участии в данном Пуле <3>.

Считаем, что наличие подобных финансовых организаций в составе БРИКС будет способствовать укреплению финансовой основы каждой страны-участницы и позволит выстраивать эффективные кредитные отношения друг с другом.

С 1 апреля 2015 года по 15 февраля 2016 года председательство в БРИКС перешло к России, которая предложила Концепцию председательства Российской Федерации в межгосударственном объединении БРИКС в 2015 - 2016 годах. В данном документе обозначены основные цели российского председательства в БРИКС, среди которых необходимо выделить следующие:

- укрепление положения БРИКС, следовательно, и наращивание международно-политических и экономических позиций РФ в целом на мировой арене;

- укрепление позиций БРИКС в международной системе за счет расширения и придания развитого стабильного характера внешним связям объединения, в том числе на евразийском пространстве;

- достижение с опорой на БРИКС осязаемого прогресса в реформировании международной валютно-финансовой системы, в первую очередь МВФ;

- дальнейшее развитие многостороннего финансового сотрудничества в рамках БРИКС, включая полноценное начало работы Нового банка развития и Пула валютных резервов стран форума;

- осуществление практических мер по постепенной институционализации объединения;

- повышение эффективности работы БРИКС за счет усиления отчетности о выполнении государствами-участниками принятых ими ранее обязательств <1>.

Таким образом, по нашему мнению, основной целью председательства России в БРИКС является постепенная трансформация данного объединения из диалогового форума в полноформатный механизм стратегического и текущего взаимодействия по ключевым вопросам мировой политики и экономики. Основные средства достижения данной цели заключаются в последовательном расширении спектра направлений сотрудничества, более активном продвижении общих интересов участников БРИКС на международной арене, создании разветвленной системы механизмов взаимодействия и начале их институционализации, особенно в финансово-экономической сфере, что демонстрирует работа НБР и Пула условных валютных резервов БРИКС.

Резюмируя, приходим к выводу, что в настоящее время отношения Российской Федерации с международными финансовыми организациями в системе управления государственным долгом складываются в рамках как общемирового масштаба, так и регионального. Усилиями РФ и иных государств создаются новые союзы с собственными финансовыми организациями (ЕБР, НБР, Пул условных валютных резервов БРИКС и др.), способными в будущем создать противовес в экономических отношениях МВФ, Всемирному банку и др. при осуществлении кредитной деятельности, что позволит более объективно оценивать финансовые возможности стран-должников и вырабатывать реально-лояльные условия кредитования и принципы долговой политики для стран-участниц данных союзов.

В завершение анализа правового регулирования управления государственным долгом Российской Федерации необходимо сделать выводы по разделу.

Теоретико-правовой анализ позволяет говорить о двух больших группах методов управления государственным долгом: стандартных и нестандартных. Стандартные методы управления государственным долгом представлены: рефинансированием, конверсией, консолидацией, унификацией, секьюритизацией, аннулированием, списанием долговых обязательств (долга), выкупом долговых обязательств (долга) и реструктуризацией, т.е. наиболее распространенными методами. К нестандартным методам следует отнести: товарный, уступку прав требования, зачет взаимных долговых требований, списание части долговых обязательств (долга), использование государственных внешних финансовых активов, обмен задолженности. Данные методы используются по соглашениям сторон в определенных удобных случаях для стран-должников и стран-кредиторов, если невозможно или нецелесообразно использование методов первой группы.

В ходе рассмотрения сложившейся в мировой практике системы органов управления государственным долгом были выделены три институционально-организационные модели управления государственным долгом: традиционная, альтернативная и комплексная, каждая из которых обладает своими преимуществами. По нашему мнению, существующую традиционную модель управления государственным долгом следует заменить на альтернативную, ключевым звеном в которой будет выступать независимый орган, например долговое агентство с определенным правовым статусом.

Долговые отношения Российской Федерации и международных финансовых организаций в системе управления государственным долгом свидетельствуют о том, что возникла необходимость модернизации сформировавшейся послевоенной международной валютной и финансовой системы, что проявляется в создании новых международных финансовых организаций (ЕБР, ЕФСР, НБР, Пул условных валютных резервов БРИКС и др.), в которых РФ отводится одна из ключевых позиций, позволяющая более рационально осуществлять управление собственной долговой политикой при помощи выбора эффективных методов управления государственным долгом.