Познание истинной сущности правотворчества немыслимо без уяснения многообразия его форм (видов). Правовые мировоззренческие установки, относительно процесса правоустановления должны быть четкими и недвусмысленными. Разноплановость и разноуровневость правотворчества проявляется в его системном характере, охватывающем целые пласты нормативно-правовых и организационно-методологических положений. В связи с этим, обращение к дифференциации правотворчества по ряду критериев позволит актуализировать выкладки по понятию и принципам правотворчества, изложенные в предыдущем параграфе.

Основная классификация правотворчества зависит от юридической силы издаваемых нормативных актов и подразумевает его подразделение на законотворчество и подзаконное правотворчество.

В нашей стране результатом законотворчества являются Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Законы Российской Федерации и Законы субъектов Российской Федерации. Законотворчество отличается детальной урегулированностью процедуры и самой высокой сложностью осуществления, четко-определенным кругом субъектов, управомоченных на участие в этой деятельности. Подзаконное правотворчество направлено на издание нормативно-правовых актов, конкретизирующих закон, причем уровень их принятия может быть различным (федеральным, региональным, местным или локальным). На федеральном уровне в России принимаются указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и нормативноправовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативноправовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации характеризуют региональный уровень подзаконного правотворчества. Муниципальные правовые акты также носят подзаконный характер на местном уровне, а нормативно-правовые акты, принимаемые администрациями юридических лиц, относятся к локальному уровню правотворчества.

По субъекту правотворчества выделяется правотворчество государственных органов и организаций, правотворчество негосударственных органов и организаций, правотворчество народа («народное правотворчество») и совместное правотворчество.

Правотворчество государственных органов и организаций осуществляют органы государства, а также государственные организации (учреждения, предприятия и т. д.). Данный вид правотворчества по праву считается базовым, поскольку именно субъекты, выступающие от имени государства, непосредственно выражают его волю и задают направленность дальнейшего правового регулирования. Правотворчество негосударственных органов и организаций охватывает собой правоустановительную деятельность субъектов, которые не относятся к государственным, но которые в силу закона наделены соответствующими полномочиями (органы местного самоуправления, частные коммерческие и некоммерческие организации и др.). Правотворчество народа касается источников права, утверждаемых непосредственно народом (конституции, деклараций, решения сходов граждан и др.), как правило, по итогам голосования или референдума. В частности, действующая Конституция Российской Федерации была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Смешанное (совместное) правотворчество имеет место, когда нормы права принимаются государственными и негосударственными органами (организациями) совместно. Данный вид правотворчества широко использовался в бывшем

СССР для демонстрации единства органов государства и общественных организаций (в особенности - коммунистической партии). Таким способом было принято Постановление Бюро ЦК КПСС по РСФСР, Совмина РСФСР «Об устранении необоснованных ограничений подсобного хозяйства колхозников, рабочих и служащих»[1].

По количественному составу субъектов выделяют правотворчество, осуществляемое единолично и правотворчество, осуществляемое коллегиально.

Правотворчество, осуществляемое единолично выражается в создании и принятии источника права одним компетентным субъектом, оно более распространено (например, указы Президента Российской Федерации, как правило, выносятся единолично). Правотворчество, осуществляемое коллегиально, проявляется в случаях, когда источник права создается двумя и более субъектами (например, совместный приказ Г енерального прокурора Российской Федерации и Министерства внутренних дел РФ). Разновидностью коллегиального правотворчества является приведенное выше совместное правотворчество (подразумевающее участие как минимум двух компетентных субъектов, один из которых имеет государственный статус, а второй - не относится к государственным органам или организациям).

В зависимости от создаваемых в процессе правотворчества источников права разграничивают принятие нормативно-правовых актов, создание юридических прецедентов, санкционирование правовых обычаев, заключение нормативных договоров и признание правовой доктрины[2].

Принятие нормативно-правовых актов признается наиболее распространенной формой правотворчества, поскольку именно на эти источники права приходится наибольшая регулятивная нагрузка. Даже в странах, в которых национальные правовые системы скорее относятся к англосаксонской и мусульманской правовым семьям (где основным источником права признаются судебный прецедент и религиозные источники), законы занимают важную нишу среди иных средств государственного управления. Многообразие нормативно-правовых актов (начиная с законов и заканчивая локальными правовыми актами, издаваемыми индивидуальными предпринимателями) предопределяет и множественность подвидов этой разновидности правотворчества.

Создание юридических прецедентов выражается в правоустановительной деятельности органов власти (законодательных, исполнительных и судебных) по приданию решениям по конкретным делам статуса обязательных при разрешении аналогичных дел для нижестоящих органов. Результатом такого правотворчества становится появление судебных, административных и парламентских прецедентов. Судебные прецеденты[3], как уже оговаривалось, получают наибольшее распространение в странах англо-саксонской правовой семьи и закрепляются вышестоящими судебными инстанциями для их учета судами нижестоящими. В Российской Федерации судебные прецеденты официально не признаются в качестве источников права, но фактически учитываются нижестоящими судами при разрешении дел, по которым Верховным Судом Российской Федерации уже была высказана позиция (в форме нормативных или индивидуальных разъяснений). Судебный прецедент отличается от нормативного разъяснения законодательства тем, что он содержит в себе новые нормы права, тогда как разъяснение не вносит новых нормативных предписаний в систему права. Что же касается актов Конституционного Суда Российской Федерации, то они имеют силу Конституции Российской Федерации и, согласно мнению большинства исследователей, являются, своего рода, «квази-источниками» права. Так, согласно особому мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации К. В. Арановскому (по конкретному делу) в ходе правосудия возможно создание норм права[4]. Административные прецеденты складываются преимущественно в ходе деятельности органов исполнительной власти, но могут появляться и в практике иных государственных органов (например, контрольно-надзорных)[5]. В условиях работы многопартийного парламента большое значение приобретают парламентские прецеденты, позволяющие преодолевать пробелы, выявляемые в процедурных нормах. О. В. Кленкина прямо утверждает, что парламентский прецедент - это зафиксированное нормативное решение парламента по процедурному вопросу[6].

Санкционирование правовых обычаев означает придание ранее сформировавшимся неправовым нормам юридической силы. По обоснованному мнению О. В. Маловой «правовой обычай как источник права - это неоднократно и достаточно широко применяемое правило поведения, отражающее правовое содержание общественных отношений, которому придана форма позитивного права»[7]. Наименее изученным на сегодняшний день является правоприменительный способ санкционирования обычаев, при котором последние утверждаются актами применения права. В деятельности правоохранительных органов правовые обычаи встречаются достаточно часто и, зачастую, эффективность соблюдения данных «обычных» норм существенно выше, чем при соблюдении иных нормативноправовых предписаний. В силу сложности и глубины процессов ведомственного санкционирования мы не будем вдаваться в соответствующие вопросы, тем более что они относятся к остро-дискусионным и малоизученным, требуют отдельного, комплексного монографического исследования.

Заключение нормативных договоров имеет место, в случаях, когда нормы права устанавливаются в актах, являющихся результатом соглашения двух и более субъектов права. А. А. Мясин обоснованно предлагает рассматривать нормативный договор как «основанное на равенстве сторон и общности интересов соглашение (результат волесогласования либо волеслияния), содержащее в себе нормы права общего характера, направленное на достижение желаемого сторонами (как правило, правотворческими субъектами) результата»[8]. Среди различных видов нормативных договоров (международных, о гражданском согласии, между бизнесом и властью и др.) особое значение приобретают административные договоры[9], заключаемые для совершенствования государственного управления. Подобного рода договоры позволяют объединять усилия двух и более государственных органов для решения важных задач. Так, например, 14 февраля 2014 г. между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Федеральной налоговой службой было заключено соглашение о взаимодействии в области противодействия коррупции № ММВ-23-11/2, № СД-1-14.

Признание правовой доктрины — самая специфичная форма прав о- творчества, способами санкционирования которой, по мнению А. А. Васильева выступают: придание произведениям юристов обязательности в нормативно-правовых актах; ссылка на доктринальные произведения юристов при принятии решения по конкретному юридическому делу судебными органами и другими органами применения права; включение правовой доктрины в текст нормативно-правового акта. Правовая доктрина выступает первичным источником права и преобладает по юридической силе над другими источникам права[10]. Как показывает практика, ведомственные учебно-научные государственные учреждения при различных органах власти принимают непосредственное участие в формировании правовой доктрины, первостепенно учитываемой в ходе подзаконного правотворчества и оказывающей серьезное влияние на законотворчество. В Российской Федерации в числе таких учреждений: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации (и ее подразделение —

Научно

исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка), Российский государственный университет правосудия (учрежденный Верховным Судом Российской Федерации Высшим арбитражным судом Российской Федерации), Российский государственный университет юстиции Министерства юстиции Российской Федерации, Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации, Академия Следственного комитета Российской Федерации, Академия Федеральной службы безопасности Российской Федерации и иные.

По способу осуществления правотворчество выражается через непосредственное установление норм права, либо через санкционирование. Непосредственное установление норм права (характерное для издания нормативно-правовых актов и нормативных договоров) подразумевает, что субъект правотворчества формулирует норму права самостоятельно, в то время как санкционирование (характерное для создания юридических прецедентов, установления правовых обычаев и признания правовой доктрины) связано с приданием неправовым (существующим ранее) положениям юридической силы и наделением их статусом правовых норм.

В зависимости от источника компетенции субъектов правотворчества последнее разделяют на компетенционное и делегированное правотворчество. Если субъект права, осуществляя правотворческую деятельность, действует в рамках своей компетенции, следовательно, им реализуется компетенционное правотворчество. Если же, устанавливая нормы права, субъект права действует на основании переданных (делегированных) ему другим субъектом правотворческих полномочий, то здесь имеет место делегированное правотворчество. Высказывая особое мнение по
одному из дел, ставших предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации, судья А. Л. Кононов подчеркнул важность делегированного правотворчества. Одновременно с этим судья отметил, что принимаемые Правительством Российской Федерации нормативноправовые акты за счет использования им делегированных федеральным законодательством полномочий также могут оцениваться на предмет их законности, в том числе, на соответствие конституционно-правовым нор- мам[11].

Согласно территориальному принципу правотворчество подразделяется на общегосударственное и местное. Общегосударственное правотворчество направлено на создание норм права, действующих на всей (или большей части) территории государства и закрепляемых в законах или подзаконных актах государственных органов государственной власти. Местное правотворчество имеет своей целью установление норм права, действующих в пределах района, города или иного административнотерриториального образования. В странах с федеративным государственным устройством выделяется федеральная и региональная формы правотворчества, осуществляемые соответственно федеральными и региональными государственными органами.

С учетом принадлежности правотворческих органов и должностных лиц к ветвям власти разделяют правотворчество законодательных органов власти, исполнительных органов власти и судебных органов власти. Правотворчество законодательных органов власти в Российской Федерации разделяется на федеральное и региональное и не исчерпывается принятием законов, связано и с подзаконным правотворчеством. Например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации уполномочена издавать нормативно-правовые акты в форме постановлений (утверждающих организационно-распорядительные документы палаты, объявляющих амнистию и т. д.). Правотворчество исполнительных органов власти всегда носит подзаконный характер и также может быть федеральным и региональным, связано с установлением норм административного права в области государственного управления. Правотворчество судебных органов власти нацелено на создание судебных прецедентов и формируется внутри судебной системы. Иногда в данной классификации также обособляют правотворчество контрольно-надзорных органов власти, что представляется достаточно обоснованным в условиях существования государственных органов, не относящихся ни к одной из ветвей власти (например, прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской

Федерации и др.). Так, Генеральный прокурор Российской Федерации уполномочен издавать приказы обязательные для исполнения всеми нижестоящими прокурорами, а коллегия Счетной палаты Российской Федерации своим постановлением определяет собственный регламент.

По целевой направленности правотворчество может быть первичным (основным) и вторичным (дополнительным). Первичное (основное) правотворчество связано с урегулированием ранее не упорядоченных общественных отношением, введением новых норм права. Вторичное (дополнительное) правотворчество проявляется в отмене утративших актуальность норм права и изменении ранее установленных нормативноправовых предписаний[12]. При этом необходимо помнить, что отмена нормативно-правового акта и принятие нового, регулирующего те же самые общественные отношения иным образом, относится к первичному правотворчеству, поскольку сам факт принятия акта говорит о потребности усовершенствовать правовое регулирование в этой части и/или изменении данных отношений, кроме того, задаются новые нормативные установки. Рассуждая об основном и дополнительном муниципальном правотворчестве, Н. П. Алешкова приходит к мнению, что «основное правотворчество - это совокупность стадий правотворческого процесса, направленных на создание муниципального правового акта или договора (соглашения) от возникновения потребности в нем до вступления его в силу. Дополнительное правотворчество - правотворческие процедуры, осуществляемые в отношении действующих муниципальных правовых актов и заключенных договоров (соглашений), а именно: внесение в них изменений и дополнений, а также их приостановление и отмена»[13].

Рассмотренные классификации форм правотворчества не исчерпывают всего многообразия правотворческой деятельности, но при этом являются показательными и наглядными. Немного забегая вперед, отметим, что участие прокуратуры, как общефедерального надзорного органа, в том или ином формате, возможна практически во всех разновидностях правотворческой деятельности, о чем далее будет неоднократно и предметно упоминаться по тексту.

[1] Об устранении необоснованных ограничений подсобного хозяйства колхозников, рабочих и служащих [Электронный ресурс] : постановление Бюро ЦК КПСС по РСФСР, Совмина РСФСР от 13.11.1964 г. № 1408 // СПС «КонсультантПлюс» (утратил силу).

[2]

См. например: Парфенова Т. А. К вопросу о видах правотворчества в современной юридической науке // Пролог. 2013. № 1. С. 14-19.

[3]

О теоретических особенностях понимания судебного прецедента, см. например: Гук П. А. Судебный прецедент как источник права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002. С. 30.

[4] См.: По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 26 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федер. закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Н. М. Моренко : постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2013 г. № 9-П // Собр. законодательства РФ. 2013. № 21. Ст. 2692.

[5] О теоретических особенностях понимания административного прецедента, см., например: Дворникова О. А. Административный прецедент в системе источников права: теоретико-правовое исследование : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 21.

[6] См.: Кленкина О. В. Парламентские процедуры в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 7.

[7] Малова О. В. Правовой обычай как источник права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 9.

[8] Мясин А. А. Нормативный договор как источник права : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 11.

4 О теоретических особенностях понимания административного договора, см., например: Демин А. В. Административные договоры : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 25.

[10] Подробнее см.: Васильев А. А. Правовая доктрина как источник права: историкотеоретические вопросы : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Красноярск, 2007. С. 4-5, 11-17.

[11] тт '-'о

По делу о проверке конституционности отдельных положении пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации : постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 г. № 1-П // СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403.

[12] В. В. Лазарев отмечает, что отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции имеет подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм. См: Проблемы общей теории государства и права : учебник / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2004. С. 306.

[13] Алешкова Н. П. Дополнительное правотворчество как результат мониторинга правоприменительной детяельности // Lex Russica. 2012. Т. LXXI. № 6. С. 1232.