Правотворчество является дискретным процессом и проходит ряд самостоятельных и последовательных стадий, которые в юридической литературе именуют стадиями (этапами) правотворческого процесса. В различных странах правотворческий процесс имеет свои особенности, что зависит от правовой семьи, к которой относится данное государство и какой источник (форма) права преобладает в национальной правовой системе.

В англосаксонской правовой семье, где значительную роль играют судебные решения, правотворчество осуществляется судами, и решение высшего суда становится правовым прецедентом (общеобязательным правилом) для нижестоящих судов при разрешении аналогичных дел.

В мусульманской правовой системе большинство правовых норм уже содержится в религиозных источниках: Коране, Сунне, иджме, киясе, поэтому нормативный правовой акт (закон) носит второстепенный (производный) характер и не должен противоречить религиозным нормам. Суды, в отличие судов в англосаксонской правовой семьи, не осуществляют правотворчество, а судьи должны выносить решения, основанные на религиозных текстах Корана, Сунны или мнениях известных знатоков мусульманского права (иджма, кияс, фетва). Таким образом, судья (кади) является правоприменителем, но не творцом права, хотя при этом должен быть, безусловно, знатоком мусульманского права.

В романо-германской правовой семье, к которой традиционно относят Россию (при этом на данный счет ведутся многочисленные дискуссии и дебаты) среди источников права преобладает нормативный правовой акт. В связи с этим, в отечественной юридической литературе наиболее разработанным оказался вопрос о правотворчестве нормативноправовых актов и законодательном процессе в частности. Такая позиция разделяется большинством отечественных ученых в области теории государства и права, и имеет официальное признание, поскольку закон является нормативным правовым актом высшей юридической силы, а Конституция РФ (как основной закон государства) занимает высшее место в иерархии источников права российской правовой системы.

В литературе называют разное число стадий правотворчества - от трех до шести. Так, например, В. В. Лазарев и С. В. Липень выделяют три основные стадии правотворческого процесса: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе); введение его в действие.

М. Н. Марченко выделяет четыре стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта,

принятие и утверждение закона; обнародование закона[1] [2] (Аналогичной позиции придерживается Т. Н. Радько, Л. А. Морозова, И. Н. Сенякин и

др470).

По мнению А. Н. Чашина, правотворческий процесс также включает четыре стадии: правотворческая инициатива; рассмотрение проекта нормативно-правого акта; принятие решения об утверждении либо отклонении проекта нормативный правовой акт; введение принятого нормативного правового акта в действие[3] [4] [5].

В. М. Сырых называет шесть стадий:

принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права;

подготовка проекта нормативного правового акта;

рассмотрение его правотворческим органом;

обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;

принятие акта;

опубликование акта .

По шесть стадий выделяют в правотворческом процессе также А. Б. Венгеров, В. И. Власов и др.

Для примера, законодательный процесс в палатах британского парламента на основном этапе проходит восемь обязательных стадий:

внесение законопроекта;

первое чтение;

второе чтение;

работа в комитетах;

отчет о работе над законопроектом;

третье чтение;

обсуждение поправок;

473

получение согласия короля .

Поэтому думается, что позиция большинства ученых о количестве стадий правотворческого процесса носит несколько усеченный характер, требующий дальнейшей детализации, т. к. не учитывается (либо учитывается в упрощенной форме) подготовительный этап правотворческого процесса, который также занимает значительное место в издании нормативно-правового акта.

Анализ юридической литературы позволяет выделить в правотворческом процессе подготовительный и основной этапы, включающие по несколько стадий.

Предварительный этап правотворческого процесса:

Стадия принятия решения о подготовке проекта нормативного правового акта предполагает решение компетентного органа о необходимости издания нормативного правового акта, выработке его проекта, включении в план законодательных работ и т. п. Решение о принятии нормативного правового акта может исходить и от негосударственных организаций (профсоюзов, политических партий, общественных движений, органов местного самоуправления и т. п.), граждан, их групп (например, жильцов многоквартирного дома, квартала, микрорайона) в порядке правотворческой инициативы или обращения (с заявлением, жалобой, предложением) в компетентные органы.

Стадия подготовки проекта нормативного правового акта. На данной стадии проводятся необходимые для подготовки проекта организационные, информационные, правовые, технические мероприятия. Создаются комиссии (комитеты) по разработке проекта нормативного акта, либо дается поручение уже существующим структурам (отделам, комитетам, управлениям) компетентным в данной сфере. При необходимости в указанные структуры привлекаются специалисты (юристы, экономисты, социологи, психологи и т. д.), ученые, почетные граждане, представители творческой интеллигенции, общественных организаций и т. п.

Происходит разработка концепции, идеи будущего акта; анализируется законодательство, юридическая практика действующее в данной отрасли или по данному вопросу. В рамках разработки проекта может быть осуществлен государственный (муниципальный) заказ в соответствующие научные учреждения, либо объявлены гранты или конкурсы на лучший проект нормативного правового акта. Возможно обращение в правоохранительные органы (например, в органы прокуратуры) за юридической помощью (например, провести правовую экспертизу проекта нормативного правового акта и предоставить типовые проекты актов).

Стадия предварительного обсуждения проекта нормативного правового акта. Фактически эта стадия наступает, когда уже готов предварительный проект нормативного правового акта, но требуется услышать мнения специалистов, ученых, представителей общественности. Поэтому на данной стадии возможно проведение публичных (общественных) слушаний с привлечением средств массовой информации.

Стадия отклонения проекта нормативного правового акта либо принятие его за основу. На этой стадии принимается решения стратегического характера, вести дальнейшие работы по проекту нормативного акта либо начать его новую разработку. Заслушивается отчет руководителя проектной комиссии, мнение ее членов, зачитываются результаты правовых (юридических) экспертиз, протоколов собраний (публичных слушаний), финансово-экономических заключений и т. п.

Стадия окончательной доработки и принятия проекта нормативного правового акта. Эта стадия завершает подготовительный этап правотворческого процесса. Вносятся последние изменения и дополнения с учетом высказанных замечаний и предложений на предыдущей стадии. После чего, документ проходит окончательное редактирование и утверждается (большинством голосов) членами проектной комиссии (об утверждении проекта НПА может быть составлен протокол, приказ или иной официальный документ).

Основной этап правотворческого процесса:

Стадия внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган (правотворческая

инициатива). Разработанный проект нормативного акта со всей необходимой документацией вносится в правотворческий орган. При этом внесение проекта предполагает, что осуществляющий правотворческую инициативу орган обладает этим правом. Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом официального внесения проектов федеральных законов в Государственную Думу (правом законодательной инициативы) обладают: Президент Российской Федерации, Совет

Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Стадия рассмотрения проекта во вспомогательных

подразделениях аппарата правотворческого орган. Однако поступивший на рассмотрение проект сразу не выносится на обсуждение правотворческого органа, а предварительно рассматривается его вспомогательным органом (например, Аппаратом Государственной Думы, Аппаратом Правительства РФ, Администрацией Президента РФ и т. п.). На этой стадии проверяются формальные признаки проекта НПА (форма, структура, и т. п.), относится ли рассмотрение данного проекта к компетенции правотворческого органа, соблюдена ли должная процедура внесения проекта и др., устраняются незначительные недостатки.

После проведенной проверки наступает стадия внесения

рассмотрения проекта в повестку дня заседания правотворческого органа. Проект нормативного правого акта включается в повестку дня заседания правотворческого органа, если проект НПА носит срочный и безотлагательный характер, то в повестку ближайшего заседания (например, проект бюджета, введение или отмена визового режима, регулирование тарифов цен на коммунальные, транспортные услуги; выплата компенсаций пострадавшим от ситуаций чрезвычайного характера и т. п.).

Стадия официального рассмотрения проекта нормативного правового акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур. Предполагает обсуждение проекта нормативного акта на заседании правотворческого органа, а также в его структурных подразделениях (например, парламентских палатах и комитетах).

На примере прохождения законопроекта в парламенте, можно сказать, что данная стадия включает в себя принятие законопроекта в первом и втором чтениях (обычно все законопроекты проходят в парламенте три чтения).

На первом чтении заслушивается докладчик - представитель инициатора законопроекта. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта (высказывают замечания, предложения, рекомендации), после чего законопроект или отклоняется или одобряется. В случае его одобрения он направляется на доработку в один из парламентских комитетов, где в него вносятся соответствующие изменения и дополнения. На второе чтение выносится уже доработанный вариант законопроекта, происходит постатейное обсуждение проекта с заслушиванием председателя парламентского комитета, проводившего работу над законопроектом и принимается решение: вернуть законопроект на доработку (либо вообще отказаться от него) или направить его на третье чтение.

Стадия окончательного обсуждения и принятия проекта нормативного правового акта. На этой стадии законопроект рассматривается в третьем чтении, поправки в него уже не вносятся, т. к. он представляет собой уже окончательную редакцию со всеми изменениями и дополнениями.

Прекращение обсуждения оформляется решением палаты парламента, и законопроект выносится на голосование. По результатам голосования проект принимается, либо считается отклоненным, если не набрал необходимого большинства голосов депутатов.

В Российской Федерации федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Г осударственной Думы (нижняя палата российского парламента) и в течение пяти дней передаются на одобрение в Совет Федерации (верхняя палата российского парламента). Закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ст. 105 Конституции РФ). Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования (ч. 1 ст. 107 Конституции РФ).

При принятии федерального конституционного закона требуется, чтобы за него в Г осударственной Думе проголосовало две трети депутатов, а в Совете Федерации - три четвертых, после чего он направляется на подпись Президенту РФ (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ).

Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон (или федеральный конституционный закон) и обнародует его (ч. 2. ст. 107, ч. 2 ст. 108 Конституции РФ).

В отношении федеральных законов Президент обладает правом «вето», то есть может их отклонить и направить на повторное рассмотрение в Федеральное Собрание (Парламент РФ). Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Стадия официального опубликования (обнародования) нормативного правового акта. Этой стадией заканчивается правотворческий процесс, принятые нормативные правовые акты публикуются в официальных печатных изданиях и вступают в юридическую силу. В Российской Федерации принятые законы публикуются в «Российской газете», «Парламентской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации», порядок их вступления в юридическую силу регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (вступают в силу по истечении десяти дней с момента их официального опубликования).

[1] Марченко М. Н. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. С. 554.

[2] Радько Т. Н. Теория государства и права : учебник. М., 2009. С. 370. Морозова Л. А. Теория государства и права : учебник. М., 2010. С. 308.

[3]

Чашин А. Н. Пособие по написанию курсовых и дипломных работ по теории государства и права. М., 2008. С. 186.

[4]

Сырых В. М. Теория государства и права. М., 2005. С. 179.

[5]