Имплементация ответственности международных организаций как в отечественной, так и в зарубежной доктрине международного права является одним из наименее разработанных разделов концепции ответственности международных организаций[1] [2] [3] [4]. Но ее значимость в достаточно лаконичной форме раскрывается в древнеримских максимах applicatio est vita regulae («применение — жизнь нормы») и execution est finis et fructus legis («исполнение есть завершение и плод закона»).

Еше классик британской доктрины международного права профессор Университета Кембриджа Л. Оппенгейм подчеркивал, что «право тем сильнее, чем больше имеется гарантий того, что оно может быть и на деле будет осуществлено»2.

В своей последней русскоязычной статье Г.И. Тункин признавал, что «имеется определенный прогресс и в самом слабом месте международного права — в реализации его норм»3. Особое значение импле-

4

ментации норм отмечается юристами-международниками .

В известном словаре английского языка Уэбстера приводится следующее толкование английского слова implementation: «обеспечение практического результата и фактического выполнения конкретными средствами»[5]. В другом, не менее авторитетном словаре этот термин определяется выражением: «претворение в жизнь в соответствии с определенной процедурой»[6].

Термин «имплементация» имеет право на существование в качестве синонима других понятий, среди которых «реализация», «осуществление», «обеспечение выполнения», «выполнение», «исполнение», «воплощение», «претворение в жизнь»[7]. Имеющиеся между ними различия носят в большинстве своем стилистический характер, в правовом смысле они зачастую используются в качестве равнозначных.

Особую актуальность проблема имплементации получает в сфере ответственности, которая сама является важным инструментом реализации права[8] [9].

Вопросам международно-правовой имплементации ответственности международных организаций посвящена Часть четвертая ПСОМО. Она в целом построена по образцу ПСОГ 2001 г.

Правоотношения международно-правовой ответственности возникают независимо от воли потерпевшего субъекта в силу факта правонарушения. Подтверждением тому служит ст. 3 ПСОМО: «Каждое международно-противоправное деяние международной организации влечет за собой международную ответственность этой организации». В ст. 1 ПСОГ можно встретить аналогичное положение.

Все же с тем, чтобы добиться прекращения противоправного деяния и получить соответствующее возмещение, недостаточно установить факт нарушения международно-правового обязательства и нанесения ущерба; необходимо определить, какие действия субъектами, затрагиваемыми нарушением международно-правового обязательства могут

2

предприниматься для этих целей .

КМП ООН определяет имплементацию как «введение в действие обязательств по прекращению нарушения и возмещению ущерба»[10] [11].

Отечественный ученый и юрист-практик В.С. Верещетин, будучи членом КМП ООН (1992—1994 гг.), писал о «процедурных последствиях», а именно о мерах, к которым может прибегнуть потерпевшее государство для обеспечения прекращения противоправного поведения

4

и получения возмещения».

Авторитетный британский юрист-международник, член Британской академии по гуманитарным и социальным наукам и Спецдокладчик КМП ООН по теме ответственности государств (1998—2001 гг.)

Дж. Кроуфорд определяет, что имплементация — это «то, что государства, столкнувшиеся с нарушением международного обязательства со стороны другого государства либо государств, могут в связи с этим предпринять»[12].

Всю совокупность возможных в данном случае действий принято называть mise-en-oeuvre международно-правовой ответственности.

Имплементация международно-правовой ответственности выступает в качестве юридического механизма, с помощью которого обеспечивается процесс фактического осуществления норм об ответственности, т.е. обеспечивается выполнение субъектами соответствующих правоотношений их прав и обязанностей, закрепленных в этих нормах.

Значение имплементации международно-правовой ответственности сводится к тому, что в ее ходе определяются конкретный объем, виды, формы ответственности, обеспечивается защита прав и интересов всех пострадавших субъектов, а тем самым и эффективное функционирование международного права.

Часть четвертая ПСОМО состоит из двух глав. Глава I (ст. 43—50) посвящена праву одних субъектов призывать к ответственности других, а также некоторым смежным вопросам: требование об уведомлении в том случае, если государство или международная организация желают призвать к ответственности другую международную организацию (ст. 44); отдельные аспекты допустимости требований (ст. 45); утрата права призывать к ответственности (ст. 46) и случаи, когда в связи с одним и тем же международно-противоправным деянием к ответственности могут быть призваны сразу несколько государств или международных организаций (ст. 48).

В главе II (ст. 51—57) рассматриваются контрмеры, которые призваны побудить ответственную международную организацию выполнить свои обязательства из правоотношений ответственности, а именно прекратить международно-противоправное деяние и предоставить возмещение.

Подход к пониманию способов обеспечения международно-правовой имплементации ответственности, нашедший отражение в части четвертой ПСОМО, считается сегодня общепринятым в доктрине[13].

В большинстве случаев реализация прав и обязанностей сторон отношений, возникающих в связи с имплементацией международной ответственности, осуществляется посредством призвания правонарушителя к ответственности, в ходе которого потерпевший субъект предъявляет требование к правонарушителю о выполнении им обязательств, которые вытекают из правоотношений международной ответственности.

Добровольное выполнение правонарушителем своих обязательств в отношении потерпевшего субъекта ведет к устранению правовых последствий международного правонарушения.

Отказ же правонарушителя выполнить свои обязательства, которые вытекают из правоотношений международной ответственности, влечет за собой возникновение нового, вторичного правонарушения, в рамках которого потерпевшему субъекту предоставляется право применить к нарушителю меры принуждения, т.е. контрмеры, с целью побудить последнего выполнить возложенные на нее соответствующие обязательства.

Имплементация международной ответственности может быть обеспечена разными способами. Среди них и процедуры мирного урегулирования споров. Может быть использован не только весь арсенал дипломатических процедур, но также и другие механизмы разрешения споров: арбитраж и международные суды[14] [15].

Е.А. Шибаева писала, что «в связи с признанием возможности возложения на международную организацию международно-правовой ответственности определенный интерес представляет вопрос о международно-правовых средствах рассмотрения споров, когда субъектом

2

этой ответственности является международная организация» .

А профессор Университета Неймегена (Нидерланды) и содокладчик Комитета по подотчетности международных организаций АМП К. Велленс апеллировал к «широко признаваемой необходимости совершенствования методов урегулирования споров, которые касаются

3

ответственности международных организаций».

В ПСОМО ничего не говорится о механизмах урегулирования споров, которые неизбежно будут возникать, в том числе по вопросам толкования и применения его положений. Следует заметить, что ПСОГ, принятый в первом чтении, содержал часть третью, касающуюся вопроса об урегулировании споров[16] [17]. Эта часть была исключена из ПСОГ во втором чтении.

Но несмотря на это, в своем докладе ГА ООН КМП ООН решила обратить внимание на целесообразность мирного урегулирования споров, касающихся ответственности государств, и на механизм, который был выработан КМП ООН в проекте на стадии первого чтения в качестве возможного средства имплементации, оставляя для ГА ООН рассмотрение вопроса о возможности включения положений об урегулировании споров в конвенцию об ответственности государств, если ГА ООН решит разрабатывать конвенцию2.

И.И. Лукашук допускал, что «включение ряда общих положений об обязанности мирного урегулирования споров было бы не лишним» в ПСОГ[18].

Отсутствие в ПСОМО положений об урегулировании споров член КМП М. Вуд объяснял следующим образом: «в связи с характером статей 2001 года они касались бы всех правовых споров. Соответственно и требование об урегулировании споров было бы равносильно всеохватывающему обязательному урегулированию споров, являющемуся неприемлемым для государств. Нет сомнений в том, что по той же самой причине в настоящих статьях нет каких-либо положений об урегулировании споров»[19].

На самом деле это можно было бы объяснить во многом ограниченным использованием, а в некоторой степени даже и отсутствием процедур третейского урегулирования споров (procedures for third-party settlement of disputes) с участием международных организаций.

Наиболее распространенными международно-правовыми средствами разрешения споров, касающихся международных организаций, являются арбитражные и судебные разбирательства.

Согласно ст. 31 Конвенции об ИНМАРСАТ от 3 сентября 1976 г. споры, которые не могут быть разрешены путем переговоров в течение разумного периода времени, могут по просьбе любой из сторон быть переданы на рассмотрение арбитража.

Процедура арбитража встречается также в ст. 66 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г.

В условиях, при которых международные организации не имеют доступа к МС ООН, необходимо обеспечить повышение эффективности процесса арбитража[20]. В 2004 г. АМП в заключительном докладе «Подотчетность международных организаций» предложила, чтобы арбитраж в подобных ситуациях руководствовался Факультативными правилами арбитражного рассмотрения споров 1996 г. между международными организациями и государствами, а также между международными организациями и частными лицами, которые были разработаны ППТС[21].

Важность ППТС обусловлена тем, что она является универсальным постоянным арбитражным учреждением и обладает правом рассматривать споры с участием международных организаций, а также принимать решения, обязательные для спорящих сторон.

Приложение V к Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. предусматривало также в качестве механизма урегулирования споров, которые касаются международных организаций, согласительную процедуру.

Но государства и международные организации никогда практически не прибегали к ней, а обычно предпочитают в соответветствии с Приложением IX к Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. использовать арбитраж и МТМП, учрежденный на основании Приложения VI к упомянутой Конвенции.

В отличие от МС ООН МТМП — «единственный постоянно действующий судебный орган, созданный специально для морских споров»[22]. Иными словами, его юрисдикция распространяется не на все споры, а только на отдельную их категорию. Это еще раз указывает на необходимость дальнейшего повышения роли МС ООН как центрального универсального международного судебного учреждения общей компетенции.

Однако это никак не умаляет значения иных, менее активно используемых несудебных средств разрешения международных споров (например, следственных и согласительных комиссий) как способов обеспечения международно-правовой имплементации ответственности международных организаций.

С возрастанием количества споров, которые возникают между международными организациями и государствами, назрела реальная необходимость исследования путей и средств совершенствования процедур урегулирования споров, которые касаются этих организаций, особенно после принятия ПСОМО. Поэтому на данном этапе было бы преждевременно обсуждать вопрос включения положений об урегулировании подобных споров в ПСОМО, вне зависимости от того, войдут такие положения в проект будущей конвенции или нет.

В связи с этим в 2011 г. сэром М. Вудом был подготовлен Рабочий документ «Мирное урегулирование споров». В числе возможных тем, которые были предложены в документе, наибольший интерес вызвали предложения, которые содержались в его подп. «b» и «с» п. 20: «совершенствование процедур урегулирования споров с участием международных организаций», а также «проведение Комиссией более широкого исследования по вопросу о доступе различных субъектов (государства, международные организации, физические лица и т.д.) к тем или иным механизмам урегулирования споров и о статусе таких субъектов в указанных механизмах»[23].

На основании рабочего документа КМП провела обсуждение вопроса «Мирное урегулирование споров» по пункту «Прочие вопросы» на 3095-м и 3066-м заседаниях, состоявшихся 31 мая и 1 июня

2011 г.[24] В ходе обсуждения предложений Комиссия высказалась за рассмотрение вопроса о процедурах разрешения споров, касающихся международных организаций, в рамках Рабочей группы по долгосрочной программе работы[25] [26] [27].

Мирное урегулирование споров является краеугольным камнем верховенства права; они оба тесно взаимосвязаны, и обеспечение вер-

3

ховенства права предполагает мирное урегулирование споров .

Касаясь указанного вопроса, Г.Г. Шинкарецкая отмечает, что «одним из видов международных гарантий, содействующих поддержанию международного правопорядка, является мирное разрешение между-

4

народных разногласий».

Таким образом, не приходится сомневаться в важности вопроса о механизмах урегулирования споров, которые касаются международных организаций, для целей имплементации ответственности последних.

В контексте вышеизложенного достаточно актуальной звучит идея, высказанная в советской международно-правовой доктрине в отношении процессуальных средств осуществления ответственности государств. Она предполагала выделение двух блоков отмеченных средств: согласительных (переговоры в широком смысле, международные арбитражные и судебные органы) и принудительных (репрессалии)[28]. При этом верно отмечалось, что блок реализации согласительными средствами — основной, тогда как принудительные (санкционные) средства играют только подчиненную роль, направляя правореализующий процесс в русло основного блока[29].

Обобщая вышесказанное, можно обозначить три основных способа обеспечения имплементации ответственности международных организаций, а именно призвание международных организаций к ответственности, контрмеры и процедуры мирного урегулирования международных споров.

Этот момент подчеркивается как в отечественной, так и в зарубежной международно-правовой литературе: Замятин В.Ю. Общие вопросы имплементации ответственности международных организаций // Liber Amicorum Honouring Gennady P. Zukov. Актуальные проблемы современного международного права: Материалы межвуз. науч.-практ. конференции, посвященной 80-летию профессора Г.П. Жукова. М.: РУДН, 2005. С. 200; Crawford J. Overview of Part Three of the Articles on State Responsibility // Crawford J., Pellet A., Olleson S (eds.). The Law of International Responsibility. Oxford University Press, 2010. P. 932.

[2] Оппенгейм Л. Международное право / Под ред. С.Б. Крылова. М., 1948. Т. 1: По- лут. 1. С. 36.

[3] Тункин Г.И. Международное право: наследство XX века // Российский ежегодник международного права. 1992. СПб., 1994. С. 20.

[4] Boisson de Chazournes L. & Kohen M. (eds.). International Law and the Quest for its Implementation: Liber Amicorum Vera Gowlland-Debbas. Martinus Nijhoff Publishers, 2010.

[5] Webster's Third New International Dictionary of the English Language. Springfield, Massachusetts, 1966. P. 1134.

[6] Dictionary of English Language. New York, 1968. P. 667.

[7] Webster's New Dictionary of Synonyms. Springfield, Massachusetts, 1984. P. 423.

См.: ЛукашукИ.И. Право международной ответственности. С. 279.

[9] См.: Колосов Ю.М., Савельева Л.В. Ответственность в международном праве // Международное право: Учебник / Под ред. А.Н. Вылегжанина. М., 2011. С. 506.

[10] ПСОГ со смежными комментариями // Доклад КМП ООН о работе ее пятьдесят третьей сессии. С. 300.

[11] Верещетин В. С. Новый шаг на пути кодификации права ответственности государств // Российский ежегодник международного права. 1992. СПб., 1994. С. 37.

[12] Crawford J. State Responsibility: The General Part. Cambridge, 2013. P. 541.

[13] См.: Crawford J. (ed.). Brownlie’s Principles of Public International Law. Oxford, 2012. P. 580—589; Кожеуров Я.С. Право международной ответственности // Международное право. С. 111-113.

[14] См.: Cottereau G. Resort to International Courts in Matters of Responsibility // Crawford J., Pellet A., Olleson S. (eds.). The Law of International Responsibility. Oxford University Press, 2010. P. 1135.

[15] Шибаева Е.А. Правовой статус межправительственных организаций. М., 1972. С. 135.

Wellens K. Accountability of International Organizations: Some Salient Features // Proceedings of the Annual Meeting of American Society of International Law. Vol. 97 (2003). P. 244.

[16] Доклад КМП ООН о работе ее сорок восьмой сессии: док. ООН А/51/10. Нью- Йорк: ООН, 1996. С. 64-65.

[17] Доклад КМП ООН о работе ее пятьдесят третьей сессии: док. ООН А/56/10. Нью- Йорк: ООН, 2001. С. 21.

[18] См.: Лукашук И.И. Право международной ответственности. С. 61.

Wood M. ‘Weighing’ the Articles on Responsibility of International Organizations // Ragazzi M. (ed.). Responsibility of International Organizations: Essays in Memory of Sir Ian Brownlie. P. 62.

[20] Рабочий документ, подготовленный сэром М. Вудом «Мирное урегулирование споров»: док. ООН A/CN.4/641. Женева: ООН, 2011. С. 7.

[21] Accountability of International Organizations, Final Report, Report to the 71st ILA Conference. Berlin, 2004. P. 49.

[22] Абашидзе А.Х., Солнцев А.М., Агейченко К.В. Мирное разрешение международных споров: современные проблемы. М., 2011. С. 179.

[23] Рабочий документ, подготовленный сэром М. Вудом «Мирное урегулирование споров»: док. ООН A/CN.4/641. Женева: ООН, 2011. С. 9.

[24] Предварительный краткий отчет КМП ООН о ее 3095-м заседании: док. ООН А/ CN.4/SR.3095. Женева: ООН, 2011; Предварительный краткий отчет КМП ООН о ее 3096-м заседании: док. ООН A/CN.4/SR.3096. Женева: ООН, 2011.

[25] Доклад КМП ООН о работе ее шестьдесят третьей сессии: док. ООН А/66/10. Нью-Йорк: ООН, 2011. С. 357.

[26] Предварительный краткий отчет КМП ООН о ее 3070-м заседании: док. ООН А/ CN.4/SR.3070. Женева: ООН, 2010. С. 11.

[27] Шинкарецкая Г.Г. Судебные средства разрешения международных споров (тенденции развития): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 4.

[28] См.: Раскалей С.Б. Объективная ответственность государств в международном праве. Киев, 1985. С. 104—114; Давид В., Василенко В. Механизм охраны международного правопорядка. Брно, 1986. С. 235—253; Манийчук Ю.В. Последствия международного правонарушения / Под общ. ред. В.А. Василенко. Киев, 1987. С. 90-104.

[29] См.: Мелешников А.В. Международно-правовая ответственность: понятие, процессуальные вопросы реализации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1985. С. 4.