Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере защиты конкуренции в отношении хозяйствующих субъектов и их должностных лиц осуществляется в общем порядке в соответствии с порядком и правилами, которые установлены КоАП РФ.

Однако в соответствии с ч. 1.2 ст. 28.1 Кодекса поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 КоАП РФ, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства. Рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства и вынесение по нему решения, а также выдача предписания антимонопольным органом осуществляются в соответствии с нормами гл. 9 Закона о защите конкуренции.

Для повода, указанного в ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, когда антимонопольным органом принимается решение о нарушении антимонопольного законодательства, у должностного лица антимонопольного органа фактически отсутствует возможность отказать в возбуждении дела об административном правонарушении.

В данном случае речь идет об отказе от принципа процессуальной самостоятельности лица, осуществляющего функции по возбуждению дел об административных правонарушениях. У должностного лица антимонопольного органа в случае отсутствия фактических оснований для возбуждения дела об административном правонарушении имеется лишь возможность после фактически предопределенного возбуждения дела об административном правонарушении по поводу, указанному в ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, прекратить производство по данному делу.

В указанных случаях квалификация действий (бездействия) субъектов административного правонарушения, которая должна проводиться должностным лицом антимонопольного органа на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, не осуществляется. Такой порядок нарушает общее правило административного процесса, регулируемого КоАП РФ, согласно которому квалификация осуществляется на всех стадиях административного процесса <1>.

Кроме того, в данном случае первоначальная квалификация осуществляется не соответствующим компетентным должностным лицом антимонопольного органа, возбуждающим дело об административном правонарушении, а фактически комиссией антимонопольного органа, принимающей решение о нарушении антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами или органами власти. Данная процессуальная особенность характерна также и для случаев, когда дело об административном правонарушении возбуждается в отношении должностного лица хозяйствующего субъекта, органа власти, а решение антимонопольного органа вынесено в отношении самого хозяйствующего субъекта, органа власти.

Особый порядок возбуждения дел об административных правонарушениях по ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 фактически исключает из процессуальных субъектов, наделенных правами возбуждать дела об административных правонарушениях, прокуроров, которые при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, имеют право возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ.

Федеральной антимонопольной службе потребовались некоторое время и определенные усилия, чтобы разъяснить прокурорам особенности возбуждения дел об административных правонарушениях в сфере защиты конкуренции. Потребовалось даже издание специального информационного письма ФАС России от 25 января 2010 г. N ИА/1636, в котором указывалось на недопустимые случаи направления прокурорами в антимонопольные органы возбужденных ими дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ. Указанные дела возбуждались прокурорами без учета требований ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, т.е. без участия антимонопольного органа и без рассмотрения антимонопольными органами дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Самым опасным в случае применения ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 является то, что возбуждение дел прокурорами в отсутствие повода к возбуждению дел об административных правонарушениях может привести к отмене постановления о привлечении к административной ответственности при его обжаловании в судебном порядке. Такая опасность существует, даже если при последующем возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства принятое в установленном порядке решение о нарушении антимонопольного законодательства при обжаловании в суде будет признано законным и обоснованным.

Необходимо отметить, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40, могут возбуждаться и посредством вынесения должностным лицом антимонопольного органа определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ. Такой порядок в соответствии с данной нормой может применяться в тех случаях, когда после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

При этом существует мнение, что возбуждение административного расследования по делам об административных правонарушениях по ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 на основании норм ст. 28.7 КоАП РФ, устанавливающей возможность проведения административного расследования после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, является нелогичным <1>.

Связано данное мнение, по-видимому, с тем, что административное расследование по обстоятельствам, имеющим значение для рассмотрения дела об административном правонарушении, уже фактически проведено в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с гл. 9 Закона о защите конкуренции.

Закономерно возникает вопрос: если поводом к возбуждению дел об административном правонарушении является решение антимонопольного органа, то зачем вообще нужна процедура административного расследования в соответствии с КоАП РФ?

Для случаев, когда при рассмотрении дела об административном правонарушении будут исследоваться одни и те же обстоятельства, которые рассматривались и при разрешении дела о нарушении антимонопольного законодательства, действительно административное расследование является избыточной и излишней процедурой. Однако если при рассмотрении дела об административном правонарушении будут исследоваться иные обстоятельства или если все же, как указано в ст. 28.7 КоАП РФ, потребуется, по мнению должностного лица антимонопольного органа, провести экспертизу или осуществить процессуальные действия, административное расследование может быть проведено. Но, скорее всего, это будут исключительные случаи.

Кроме того, существует мнение, что фактическое последовательное проведение (соединение) процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, установленной гл. 9 Закона о защите конкуренции, и производства по делу об административных правонарушениях, предусмотренного КоАП РФ, по сути, означает вторжение в правила производства по делам об административных правонарушениях <1>.

Н.И. Клейн <1>, указывая, что установленные комиссией антимонопольного органа по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства факты нарушения антимонопольного законодательства уже отражены в решении комиссии, принятом в процессе производства, регулируемого Законом о защите конкуренции, ставила вопрос о правовом значении решений, принятых по правилам Закона о защите конкуренции, для производства по делам, возбужденным по установленным КоАП РФ правилам. При этом она полагала, что решению антимонопольного органа, возможно, следовало бы придать правовое значение протокола, который должен составляться в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ должностным лицом, уполномоченным составлять протокол.

Н.Г. Салищева <1>, ссылаясь на выполнение должностным лицом антимонопольного органа требований ст. 28.2 КоАП РФ о содержании протокола об административном правонарушении, указывает на то, что в случае возбуждения дела об административном правонарушении решение антимонопольного органа, вступившее в законную силу, должно прилагаться к протоколу об административном правонарушении.

При этом некоторые авторы, отмечая, по сути, двойную процедуру возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 КоАП РФ, считают, что производству по делу об административном правонарушении "предшествует административное производство в рамках системы антимонопольных органов. В данном случае имеются в виду нормы главы 9 "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства" Закона о защите конкуренции и положения Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства РФ, утвержденного Приказом ФАС России от 25 декабря 2007 г. N 447 <1>.

Таким образом, указанные доводы свидетельствуют об избыточности и дублировании в процедурах, применяемых антимонопольными органами при привлечении виновных лиц сначала к так называемой правовосстановительной (пресекательной) ответственности (принятие решения и выдача предписания) <1>, а затем к штрафной ответственности.

В целях экономии средств и устранения дублирования целесообразным и возможным является объединение двух процедур: рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и рассмотрения дела об административном правонарушении. Причем это возможно сделать путем внесения изменений в КоАП РФ и Закон о защите конкуренции и объединения этих процедур. Можно оставить в рамках Закона о защите конкуренции подготовительные и предварительные меры, такие, как анализ рынка, установление доминирующего положения, и др., а в рамках административного процесса, регулируемого КоАП РФ, осуществлять рассмотрение дела об административном правонарушении. Для этого целесообразно увеличить сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере защиты конкуренции, а сроки давности привлечения к ответственности увеличить до трех лет. Именно такой срок установлен ст. 41.1 Закона о защите конкуренции в качестве срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.