Конституция государства есть основополагающий правовой акт, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем прочим правовым актам. Конституция утверждается и изменяется исключительной процедурой, не свойственной законодательным актам любого иного уровня. Некоторые конституции, например действующая Конституция РФ, даже не называются основным законом, чем подчеркивается их особое место в иерархии нормативных актов.

Большинство конституций провозглашает своим источником народ. В преамбуле Конституции РФ 1993 г. сказано: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации... принимаем Конституцию Российской Федерации». В конституциях закрепляются основные права и свободы человека и гражданина, закладываются основы устройства общества и государства, а также устанавливаются пределы полномочий государства.

Некоторым конституциям присуща компактность и относительная немногословность. Примером может служить Конституция США 1787 г., состоящая из семи статей и 27 поправок. Обоснование такой немногословности можно найти в одном из решений Верховного суда США, который в 1819 г. заявил: «Конституция, содержащая точные подробности во всех разделах... приобретет многословие, присущее законодательному уложению, и едва ли сможет быть постигнута человеческим разумом. ... Потому ее природа требует того, чтобы были обрисованы лишь ее общие пределы, обозначены важнейшие объекты регулирования, с тем чтобы малые составные части этих объектов выявлялись из природы их самих».

Другие конституции более детальны в изложении прав и свобод, описании устройства и порядка функционирования государства. К их числу относится действующая Конституция РФ, состоящая из 137 статей и нескольких заключительных и переходных положений.

Будучи основополагающим национальным правовым актом, конституция регулирует внешние сношения государства, определяя полномочия органов государственной власти в области международных отношений, а также принципы внешней политики. В качестве примечательного примера можно привести Конституцию СССР 1977 г., содержавшую гл. 4 «Внешняя политика», ст. 29 которой гласила: «Отношения СССР с другими государствами строятся на основе соблюдения принципов суверенного равенства, взаимного отказа от применения силы или угрозы силой; нерушимости границ; территориальной целостности государств;

мирного урегулирования споров; невмешательства во внутренние дела государств; уважения прав человека и основных свобод; равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничества между государствами; добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из заключенных СССР международных договоров». Как видно, этот перечень сходен с содержанием Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1970 г., и раздела «Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях» Заключительного акта СБСЕ 1975 г. Однако помещение приведенного перечня принципов в главу «Внешняя политика» подчеркивает намерение государства руководствоваться ими в международных отношениях, но не обязательно в своей внутренней политике, даже если некоторые из этих принципов могли бы быть применены в отношениях между государством и собственными гражданами.

Такая закрытость отечественной конституционной конструкции имела свое историческое объяснение. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, игравшая роль преамбулы Конституции РСФСР 1918 г., и в меньшей степени Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик, занимавшая такое же место в Конституции СССР 1924 г., отражали как минимум настороженное отношение вновь образовавшегося государства к внешнему миру.

Внешний мир в свою очередь враждебно отнесся к возникновению государства, провозгласившего целью создание новой и чуждой ему социально-экономической формации, а потому долгое время отказывал ему в праве на место в сообществе «цивилизованных» государств, не останавливаясь перед применением вооруженной силы.

Несмотря на отмеченную особенность ранних конституций РСФСР и СССР, все они исходили из неизбежности и необходимости поддержания отношений с внешним миром. Например, в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. в иерархии народных комиссариатов (министерств) на первом месте стоял Народный комиссариат по иностранным делам (ч. «а» ст. 43). В соответствии со ст. 37 Конституции СССР 1924 г. народный комиссар по иностранным делам занимал третье место после Председателя Совета Народных Комиссаров Союза ССР и его заместителей.

Закрытость первых конституций РСФСР и СССР для внешнего воздействия, в частности для проникновения международно-правовых принципов и норм, была средством самосохранения государства. В длительный период, когда право и законность в СССР всячески попирались, такая закрытость была еще и гарантией безнаказанности государственного аппарата, чьи жертвы были лишены возможности обращаться к средствам защиты, предоставляемым международным правом. При этом Конституция СССР 1936 г., на период действия которой пришлись жестокие репрессии государства против своих граждан, формально гарантировала достаточно широкий и прогрессивный для своего времени набор прав и свобод.

Укрепление Советского государства позволило ему оказывать возрастающее влияние на формирование норм международного права, а процессы демократизации, хотя и половинчатые, открыли доступ международно-правовым нормам во внутренний правовой порядок. Примером может служить ст. 129 Основ гражданского законодательства Союза ССР (Закон СССР) от 8 декабря 1961 г., которая гласила: «Если международным договором СССР установлены иные правила, чем те, которые содержатся в советском гражданском законодательстве, то применяются правила международного договора. Такой же порядок применяется в отношении гражданского законодательства союзной республики, если в международном договоре союзной республики установлены иные правила, чем предусмотренные гражданским законодательством этой союзной республики».

Значительный шаг к открытости внутреннего правового порядка для международно-правовых норм был сделан в рамках крупной конституционной и законодательной реформы второй половины 1980-х годов, которая, впрочем, так и осталась незавершенной. Примечательным явлением в рамках этого процесса стало принятие в 1989 г. Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР» и образование в соответствии с ним Комитета конституционного надзора СССР. Решая вопрос о конституционности нормативного правового акта или его отдельных положений, Комитет в соответствии с ч. 3 ст. 21 Закона руководствовался как Конституцией СССР, так и «международными актами, участником которых является СССР». Например, вынеся по собственной инициативе Заключение «О законодательстве по вопросам прописки граждан», Комитет указал: «Что же касается разрешительного порядка прописки, то положение о нем находится в противоречии со статьей 9 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, согласно которой граждане могут в соответствии с законом избирать род занятий и местожительство, а также положениями о праве граждан на свободу передвижения и свободу выбора себе местожительства в пределах территории страны, провозглашенными и закрепленными в основных международных актах о правах человека: Всеобщей декларации прав человека (ст. 13) и Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года (статья 12)».

Следующий шаг в направлении открытости отечественной правовой системы был сделан с принятием в 1992 г. поправки к Конституции РСФСР 1978 г., ст. 32 которой теперь гласила: «Права и свободы человека принадлежат ему от рождения. Общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами Российской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации». Впрочем, некоторая неопределенность термина «общепризнанные международные нормы» затрудняла применение этого конституционного положения. Возникала неясность с тем, в каких источниках правоприменитель должен был искать такие нормы, как ему следовало устанавливать их «общепризнанность», должен ли он был рассматривать их в качестве равноценных и, соответственно, применять нормы, содержащиеся в договорных источниках и в так называемых «мягких» источниках.

Ныне действующая Конституция РФ менее неопределенна в том, что касается взаимодействия международного права с внутренним правом. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Подобные, на первый взгляд сходные, положения — не редкость для действующих конституций ряда государств мира.

Статья 55 Конституции Франции гласит: «Международные договоры или соглашения, должным образом ратифицированные или одобренные, имеют силу, превышающую силу акта Парламента, с момента опубликования, при условии применения каждого соглашения или договора другой стороной». Как видно, далеко не всякий международный договор имеет преимущество перед национальным законом. Конституция полагает целесообразным специально оговорить дополнительные условия преимущественной силы договора, а именно их опубликование и применение другими участниками.

В соответствии с ч. 4 ст. 6 Конституции Армении «международные договоры вступают в силу только после ратификации или одобрения. Международные договоры являются составной частью правовой системы Республики Армения. Если ратифицированным международным договором установлены иные нормы, чем предусмотренные в законах, то преимуществом пользуются нормы договора». Таким образом, условием вхождения договора в правовую систему Армении является его ратификация, и лишь ратифицированный договор в случае его коллизии с национальным законом будет иметь приоритет в применении. Подобным образом ч. 1 ст. 28 Конституции Греции наделяет «преобладающей юридической силой по отношению ко всякому противоположному положению закона» не любые международные договоры, а лишь «после их одобрения законодательным путем и по их вступлении в силу в соответствии с положениями каждого из них».

Некоторые конституции придерживаются иного подхода и вводят международные договоры, при соблюдении определенных условий, непосредственно в структуру своего национального законодательства.

В соответствии с ч. 1 ст. 96 Конституции Испании «правомерно заключенные международные договоры после их официального опубликования в Испании составляют часть ее внутреннего законодательства. Их положения могут быть отменены, изменены или приостановлены только в порядке, указанном в самих договорах, или в соответствии с общими нормами международного права». Испанская Конституция не наделяет международные договоры преимущественной силой по отношению к национальным законам. Вторую фразу ч. 1 ст. 96 можно понять так, как если бы последующий акт не обязательно отменял предыдущий. Иными словами, национальный акт, имеющий тот же предмет регулирования, что и международный договор, может иметь преимущество в применении перед договором только в том случае, если последний будет отменен, изменен или приостановлен в соответствии с применимой нормой международного права, будь эта норма заключена в самом договоре или же она является «общей нормой международного права». Источником последней, очевидно, следует считать Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г.

Как показывают приведенные примеры зарубежных конституций, термин «международные договоры» нередко уточняется путем указания на то, что не всякий международный договор может обладать приоритетом по отношению к национальному закону. В каком же значении этот термин применен в п. 4 ст. 15 Конституции РФ?

В силу того что п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд (далее — КС РФ) уполномочен разрешать дела о соответствии Конституции «не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации», допустимо исключить из содержания конституционного термина «международный договор» такие соглашения, которые вступают в силу с момента подписания. Иными словами, на соглашение, вступающее в силу с момента подписания, не распространяется приоритет применения по отношению к национальному закону, предусмотренный ч. 4 ст. 15 Конституции.

Текст Конституции не дает иных прямых указаний, допускающих дальнейшую конкретизацию термина «международный договор», как он употреблен в Конституции. Обратимся в поисках правовых аргументов к иным источникам, в первую очередь к специальному правовому акту — Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. Перечисляя в ч. 1 ст. 15 договоры, подлежащие ратификации, Закон на первое место ставит договоры, «исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом».

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» высказал мнение, что «суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора». В более позднем акте — Постановлении Пленума от 10 октября 2003 г. № 5 Верховный Суд РФ вернулся к данному вопросу, указав, что «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации».

Таким образом, в понимании законодателя и одной из высших судебных инстанций термин «международный договор», как он употреблен в Конституции, означает именно ратифицированный договор, согласие на обязательность которого для Российской Федерации было выражено в форме федерального закона.

Следует обратить внимание на то, что второе предложение ч. 4 ст. 15 Конституции вовсе не предусматривает подчиненности российского закона верховенству юридической силы международного договора. Не соответствующие договору положения национального закона, полностью сохраняя свою правовую силу, не применяются лишь в тех конкретных делах, к которым имеет касательство государство, являющееся партнером Российской Федерации по данному договору. Иными словами, договор не отменяет национальный закон, он устанавливает приоритет нормы договора перед нормой закона только в сфере применения.

Конституция РФ в ч. 4 ст. 15 оперирует термином «общепризнанные принципы и нормы международного права». Она провозглашает их наряду с международными договорами, составной частью российской «правовой системы». Заметьте, что российская Конституция не определяет понятие «правовая система», к которому она обращается единственный раз и именно в ч. 4 ст. 15. Обобщая воззрения комментаторов, можно предположить, что правовая система — это совокупность всех явлений правовой реальности в государстве: применимое и применяемое право, правотворчество и правоприменение, правосознание.

Конституция РФ не определяет понятия «общепризнанные принципы и нормы международного права», не указывает источников таких принципов и норм, не предоставляет средств и методов для их выявления и установления их содержания.

Подобным термином оперируют и некоторые иностранные конституции.

Например, в соответствии со ст. 25 Конституции Германии «общие правила международного права являются составной частью федерального права. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории». При этом, согласно ч. 2 ст. 100 Конституции, полномочием устанавливать, какая норма международного права является частью федерального права и порождает ли она права и свободы человека, наделен Федеральный Конституционный суд.

Таким образом, именно судебный орган с применением имеющегося у него инструментария правовых средств должен устанавливать содержание указанных норм. Наделение такой функцией высшего судебного органа не случайно. На него возлагается ответственность по выявлению не просто норм международного права, а общепризнанных норм. После его решения такие нормы наряду с ратифицированными и вступившими в силу международными договорами займут особое, приоритетное по отношению к национальным законам место во внутреннем праве.

Отмеченная недосказанность Конституции РФ в отношении способов установления общепризнанных принципов и норм международного права отчасти была восполнена Верховным и Конституционным Судами РФ, которые в ряде своих решений высказали мнение о том, что источником закрепления общепризнанных принципов и норм международного права для целей их применения судами являются «международные пакты, конвенции и иные документы» или «международные акты».

Это не означает, что общепризнанным принципам и нормам международного права, не закрепленным в такого рода источниках, закрыт путь в российскую правовую систему, просто они не будут иметь приоритета перед правилами национального закона.

Анализируя ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, необходимо помнить о ч. 1 той же статьи, которая гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Что же касается международных договоров, то в соответствии с ч. 6 ст. 125 Конституции «не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению». Таким образом, сама Конституция устанавливает жесткие рамки, в которых может осуществляться норма о приоритете применения международного договора. В случае коллизии между нормами договора и Конституцией безусловным верховенством будет пользоваться последняя, что же касается не соответствующего Конституции международного договора, то он лишается преимущества по отношению к национальному закону.

В течение того времени, что действует Конституция РФ 1993 г., законодатель воспроизводит формулировки ч. 4 ст. 15 во вновь принимаемых или приводимых в соответствие с требованиями Конституции ранее принятых нормативных актах.