Однозначное понимание и единообразное применение в международной практике категории «международные санкции» имеет большое практическое значение для обеспечения международного правопорядка. Следствием произвольной терминологической трактовки международных санкций и контрмер является

то, что санкциями зачастую определяют явно неправомерные акции.

В этой связи принципиальным является вопрос о так называемых санкциях, применяемых отдельными государствами в одностороннем порядке при отсутствии соответствующего решения Совета Безопасности ООН, в дополнение к санкциям Совета Безопасности ООН или во исполнение санкций Совета Безопасности ООН, но с превышением их по объему санкционных режимов. Как отмечает министр иностранных дел Российской Федерации С. Лавров, «сегодня данная проблематика приобретает особую актуальность. Как известно, США, Европейский союз, ряд других государств ввели такие санкции против Российской Федерации, Белоруссии, Сирии, Ирана. И этим не ограничиваются примеры односторонних действий, вызывающих вопросы у мирового сообщества, особенно когда подобным действиям придается экстерриториальный характер»1.

Ярким примером здесь может служить Закон США «Акт о поддержке Украины» (Ukraine Support Act)2. Помимо положений о гарантиях возврата кредитов со стороны правительства США любому банковскому институту, который примет решение о выдаче кредита Украине до 1 млрд долл., указанный закон создает правовую основу для введения односторонних санкций США в отношении российских лиц и компаний. По закону «адресные санкции» предполагается вводить в отношении лиц, «подрывающих независимость, суверенитет и территориальную или экономическую целостность Украины», а также «вовлеченных в коррупцию существенных масштабов или ответственных за нее». Санкции предусматривают: замораживание активов на территории США, введение визовых ограничений для лиц, вклю - ченных в специальные списки3, запрет компаниям-резидентам

Лавров С. Обращение к читателям журнала «Международная жизнь», предваряющее Заключение Международно-правового совета при МИД России // Международная жизнь. 2012. № 8. С. 92.

Ukraine Support Act of 2014. Текст доступен по адресу: http://foreignaffairs. house.gov/sites/republicans.foreignaffairs.house.gov/files/Ukraine%20Support%20 Act%20-%20Section%20By%20Section%20-%20H%20R%204278.final_.pdf

Список лиц (Specially Designated Nationals List Update) размещен на сайте Министерства финансов США (Управления OFAC) по адресу: http:// www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20140428. aspx#.U 15TorAJdi8

США осуществлять экономические отношения с лицами и организациями, включенными в списки.

В развитие положений данного Закона 17 марта 2014 г. Президент США Барак Обама подписал указ (Еxecutive order Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine)1, согласно которому были введены санкции против ряда российских должностных лиц в виде замораживания их банковских счетов, ареста имущества и отказа в выдаче въездных виз. Глава Казначейства США данным указом наделяется правом дополнять список по согласованию с Государственным Секретарем США.

Примером может служить и Акт США о демократии и правах человека 2011 г. в отношении Белоруссии (Belarus Democracy and Human Rights Act of 2011)[1] [2]. Акт США о демократии и правах человека 2011 г. усиливает ряд мер и расширяет действие Акта о демократии в Белоруссии 2004 г. и Акта о демократии в Белоруссии 2006 г.

Согласно вышеупомянутому закону США выдвигают ряд «обвинительных заключений» (SEC.2.FINDINGS). В их числе: «(1) Правительство Белоруссии уличено в безнаказанных нарушениях прав человека и основных свобод... (3) Правительство Белоруссии подвергло тысячи продемократических политических активистов преследованиям, избиениям и тюрьмам, в частности в результате их попытки мирно осуществлять свое право на свободу собраний и ассоциаций; (4) Правительство Белоруссии пытается сохранить монополию на информационном пространстве страны, подвергая независимые средства массовой информации, включая независимых журналистов, систематическим репрессиям и ликвидациям, подавляя права на свободу слова и выражения несогласных с диктатурой Александра Лукашенко, и приняли законы, ограничивающие СМИ, включая Интернет, не в соответствии с международными соглашениями по правам человека. (8) диктатор Белоруссии Александр Лукашенко утвердился у власти, устраивая незаконный и неконституционный референдум, который позволил ему навязать новую Конституцию, отменить

результаты выборов избранного парламента, Верховного совета 13-го созыва».

«Осуждая проведение 19 декабря 2010 года президентских выборов и преследование оппозиционных кандидатов, политических лидеров и активистов, представителей гражданского общества и журналистов» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p.(1), «продолжая поддерживать стремление белорусского народа к демократии, правам человека и верховенству закона» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p. (3); рост демократических движений и институтов в Белоруссии, расширение прав и возможностей граждан Белоруссии покончить с тиранией в своей стране» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p. (5), США выдвигают требования: «немедленного освобождения без предварительных условий всех политических заключенных в Беларуссии» (SEC.3 STATEMENT OF POLICY, p. (2); «новых президентских и парламентских выборов, проведенных по свободным и справедливым стандартам ОБСЕ» (SEC 3. STATEMENT OF POLICY, p. (6).

Европейский союз ввел односторонние санкции, предусматривающие запрет на въезд в страны ЕС и замораживание зарубежных банковских счетов ряда представителей белорусского руководства. Также к санкциям, которые ввел Евросоюз, присоединились некоторые страны, не являющиеся членами ЕС. Об этом говорится в заявлении Верховного представителя ЕС по иностранным делам1. Примеру Брюсселя последовали девять государств, в том числе несколько стран, которые на тот момент являлись кандидатами на вступление в Европейский союз: Хорватия, Македония, Черногория и Исландия (из стран-кандидатов к санкциям не присоединилась лишь Турция). В список также вошли Албания, Босния и Герцеговина, Сербия, Норвегия и Лихтенштейн. В ЕС заявили, что «приветствуют» решение этих стран присоединиться к санкциям.

Санкции Евросоюза действуют также в отношении Сирии, включая эмбарго на поставки оружия, запрет на въезд на территорию Евросоюза некоторых членов сирийского кабинета, в том числе президента Сирии Башара Асада, и замораживание их активов.

1 Текст заявления доступен по адресу: http://www.consilium.europa.eu/ uedocs/cms_ Data/docs/pressdata/EN/foraff/119568.pdf

Правовое осмысление подобных текстов позволяет с уверенностью констатировать, что они являются актами не правового, а политического характера, изобилуя оценочными определениями, некорректными заявлениями о событиях, не имеющих достоверных и фактических данных. Однако, как точно отмечается в Заключении Международно-правового совета при МИД России «Односторонние санкции и международное право» относительно вышеупомянутого Акта о демократии и правах человека 2011 г. в отношении Белоруссии, «ссылок на нарушение Белоруссией конкретных международно-правовых обязательств здесь нет. Эти санкции не позиционируются Соединенными Штатами в качестве формы привлечения Белоруссии к международно-правовой ответственности»1.

Односторонние санкции приняты США и в отношении Ирана. Принятый 2 августа 2012 г. Конгрессом США закон предусматривает санкции против всех, кто сотрудничает с предприятиями топливного, нефтехимического или газового сектора Ирана либо оказывает услуги в приобретении товаров, технологий или элементов инфраструктуры нефтяной и газовой промышленности страны.

По словам Алана Ларсона, помощника Госсекретаря США по экономическим вопросам и проблемам бизнеса, «экономические санкции являются важным и действенным средством как часть дипломатического набора инструментов, которые можно использовать, чтобы изменить характер поведения государств, которые представляют угрозу нашим ценностям и интересам»[3] [4].

Полномочия Президента США на одностороннее применение экономических мер экстерриториального характера были поддержаны в законодательном порядке Конгрессом. Еще в 1977 г. был принят Закон о чрезвычайных экономических полномочиях (International Emergency Economic Powers Act (IEEPA))[5], который

стал основанием для широкого применения «санкций» США. В частности, в список стран, экономические отношения с которыми ограничивались на основании данного закона, были включены в разное время: Гаити (1991—1994 гг.), Ирак (1990—2004 гг.), Либерия (2001—2004 гг.), Ливия (1986—2004 гг., 2011 г. — по настоящее время), Никарагуа (1985-1990 гг.), Панама (1988-1990 гг.), Сербия и Черногория (1992-2003 гг.), Сьерра-Леоне (2001-2004 гг.) Иран (с 1979 г. — по настоящее время), Мьянма (с 1997 г.), Судан (с 1997 г.), Россия (с 2014 г.), Зимбабве (с 2003 г.), Сирия (с 2004 г.), Белоруссия (с 2006 г. — по настоящее время), Северная Корея (с 2008 г.), Ливия (с 2011 г. — по настоящее время). Знаменателен комментарий сенатора Б. Картера относительно этого закона: «Частое использование таких санкций Соединенными Штатами и многими другими странами представляет убедительное свидетельство того, что не существует направленных против них четких норм международного обычного права»1.

Правомерность подобных действий не вызывает сомнений у американских юристов2. Французский профессор А. Пелле пишет: «Совершенно ясно, что претензия Соединенных Штатов на лидерство, а также самоназначение на эту роль приводят их к нередким недопустимым односторонним законам (законы Хелмса-Бэртона или Кеннеди-д’Амато) либо к действиям (Гренада, Никарагуа, Панама...)»3. Показательно, что в качестве одного из оснований применения экономических «санкций» в законе Кеннеди-д’Амато названо, среди прочего, стремление обеспечить выполнение Ливией резолюций Совета Безопасности ООН 731, 748 и 883, не будучи уполномоченными на то самой Организацией, что только подчеркивает юридическую некорректность и противоречие положений данных актов международному праву.

Односторонние меры принуждения не обладают легитимностью и необоснованно именуются санкциями — принцип

сударствам. Текст доступен по адресу: http://www.treasury.gov/resource-center/ sanctions/Documents/ieepa.pdf

CarterB. Economic Sanction. N. Y., 1988. P. 21.

См.: Lowenfeld A. F. Unilateral versus collective sanctions: an American perception in UN sanctions in international law. Ed. by Vera Gowlland-Debbas. The Hague, London, Boston: Kluwer law international. 2001. P. 95-103.

Pelle A. Brief Remarks on the Unilateral Use of Force // EJIL. 2000. No. 4. P. 390.

суверенного равенства государств исключает возможность правомерного применения одним государством санкций в отношении другого государства или группы государств в одностороннем порядке (par in parem non habet imperium).

Причина проведения подобной политики видится в специфической концепции санкций, которые понимаются как «принудительные экономические или финансовые меры, предпринимаемые одним или несколькими странами против одной или нескольких других стран во имя достижения целей своей внешней политики или национальной безопасности»1. Такими целями могут быть «изменение иностранного правительства или одного из направлений его политики». Подтверждением отмеченного подхода служит и принятая администрацией США «Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов»[6] [7].

Однако реализация критерия легитимности международных санкций предполагает недопустимость их введения с целью свержения или изменения в государстве-объекте санкций законных властей. Вводимые санкции не должны становиться средством борьбы с неугодными режимами посредством их экономического удушения.

Исходя из этого, является недопустимым применение санкций для урегулирования не связанных с международными правонарушениями разногласий политического или идеологического характера. Любые попытки решения таких разногласий посредством односторонних санкций являются противоправными и не могут быть квалифицированы как международно-правовые санкции.

Подобные односторонние санкции не кодифицированы в международном праве. Президент Российской Федерации В. В. Путин, выступая на совещании послов и постоянных представителей при международных организациях 9 июля 2012 г., сказал: «Мы будем добиваться, чтобы все исходили из того, что в случаях, требующих силового вмешательства, решение правомочен прини-

мать только Совет Безопасности ООН. Дополнять такие решения какими-либо односторонними санкциями контрпродуктивно»1.

Важным является и следующий момент. Международные санкции, будучи реакцией на международные правонарушения, имеют целью защиту охраняемых международным правом интересов потерпевших субъектов. Вследствие чего применение санкций для защиты национальных интересов будет правомерным в том случае, если их нарушение одновременно является нарушением предписаний норм международного права. Ссылка на национальные или иные интересы, охрана которых прямо и непосредственно не предусмотрена нормами международного права, не может служить основанием для применения санкци- онного принуждения. Иной подход чреват опасностью серьезных нарушений международного правопорядка, поскольку содержание понятия «национальный интерес», как справедливо замечает В. Фридман, «неопределенно, субъективно, зависит от обстоятельств места и времени и нередко вступает в противоречие с вопросами международной законности2.

Общеизвестны последствия применения односторонних экономических «санкций» рядом государств. Важно подчеркнуть, что применяемые в одностороннем порядке «санкции» в большинстве своем не достигают поставленных целей, являются нецеленаправленными и не поддающимися контролю. Американский профессор Б. Ференц по этому поводу пишет, что «одностороннее применение силы для достижения национальных целей доказало свою разрушительную силу и тщетность»3.

Вызывает все большую обеспокоенность ситуация в связи с увеличивающимся числом внешнеполитических законов о введении односторонних экономических санкций. Отметим тот факт, что с окончанием Второй мировой войны США односторонне использовали «санкции» для реализации своих внешнеполитических целей более 160 раз. Так, в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН А/58/301 приводятся данные исследования, опубликованного в 2002 г. организацией USA Engage, согласно которым США открыто применяют экономические

Международная жизнь. 2012. № 7. С. 3—4.

Friedman W. Changing structure of international law. N. Y., 1964. Ch. 4.

Ferencz B. Enforcing International Law. Vol. I. London. 1983. P. XVIII; Friedman W. Changing structure of international law. N. Y., 1964. Ch. 4.

санкции в отношении 78 государств, из которых 60 относятся к категории развивающихся стран. Кроме того, более 75 стран, которые представляют 52% всего населения мира, подвергались угрозе введения односторонних экономических «санкций» со стороны США1.

В контексте рассматриваемого вопроса актуальной становится и проблема применения так называемых коллективных контрмер или контрмер в коллективных интересах и квалификации действий третьих государств, не являющихся потерпевшими, но «присоединяющихся» к вводимым мерам, как в случае коллективных мер Европейского союза в отношении Российской Федерации, Белоруссии.

Значительное число государств, выступавших в Шестом правовом комитете Генеральной Ассамблеи ООН, решительно высказались против «коллективных контрмер» и призвали исключить проект соответствующей статьи как выходящей за рамки существующего международного права. «Коллективные контрмеры» могут послужить дополнительным предлогом для проведения политики с позиции силы. Принятие контрмер в случае серьезных нарушений существенных обязательств перед международным сообществом должна координировать ООН. И в этом случае речь уже будет идти о санкциях универсальной международной организации.

Как отмечает французский ученый Д. Алланд, приоритетное обозначение «контрмер в общих интересах» как «коллективных контрмер» создает иллюзию согласованной акции, хотя в реальности такие коллективные акты фактически являются индивидуальной инициативой, даже в случае когда одновременно имеет место более чем одна такая инициатива. Отмеченная характеристика позволяет отграничивать контрмеры от односторонних актов, вплетенных в современную доктрину гуманитарного вмешательства и выступающих единым фронтом мер в отношении государства-объекта. В отличие от последних, зачастую отстаивающих право на упреждение, контрмеры реализуются в ответ на возникшее нарушение и представляют собой правомерный акт[8] [9].

Проблема заключается также и в том, что согласованного определения «правомерные меры», исключающего возможность вольной трактовки, в настоящее время ни в доктрине, ни в практике международного права не выработано. Немецкий профессор Б. Зимма, констатируя противоправность интервенции НАТО в Косово, утверждает, что грань между правомерным и противоправным весьма тонка1. Современной практике известно немало случаев применения коллективных мер, однако их правомерность зачастую вызывает сомнения. Так, в 1998 г. в связи с событиями в Косово государства — члены ЕС заморозили югославские активы и наложили запрет на полеты воздушных судов. В качестве аргументации денонсации соглашения с Югославией без предварительного уведомления правительство Великобритании заявило, что «ухудшающийся послужной список президента Милошевича в области прав человека означает, что в моральном и политическом плане он лишил свое правительство право настаивать на обычно применяемом 12-месячном уведомлении»[10] [11]. В результате анализа подобного рода практики Комиссия международного права в докладе Генеральной Ассамблее ООН констатировала: «...В настоящее время не существует явно признанного права государств принимать контрмеры в коллективных интересах»[12].

Следует особо подчеркнуть существование последовательных резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, представляющих всеобъемлющее и в тоже время конкретное волеизъявление всего международного сообщества о необходимости принять срочные и эффективные меры, с тем чтобы положить конец практике применения односторонних экстерриториальных мер принуждения, которые не санкционированы соответствующими органами ООН или несовместимы с принципами международного права, изложенными в Уставе ООН: «Односторонние экономические меры как средство политического и экономического принуждения развивающихся стран», «Отказ от применения односторонних экстерриториальных экономических мер принуждения как средства оказания политического и экономического давления», «Необходимость прекращения экономической, торговой и финан-

совой блокады, введенной США против Кубы», «Права человека и односторонние принудительные меры»1. В этих резолюциях отмечается, что односторонние принудительные меры:

противоречат международному праву, в частности Уставу ООН, принципам суверенного равенства, невмешательства во внутренние дела;

нарушают принцип свободы международной торговли и судоходства;

угрожают суверенитету государств;

отрицательно сказываются на реализации прав человека, создают препятствия для торговых отношений, сдерживают процесс социально-экономического развития;

особенно затрагивают уязвимые группы населения развивающихся стран.

В указанных резолюциях Генеральная Ассамблея решительно возражает против экстерриториального характера этих мер и отвергает все попытки введения односторонних принудительных мер.

Страны БРИКС (Федеративная Республика Бразилия, Российская Федерация, Республика Индия, Китайская Народная Республика и Южно-Африканская Республика) в Форталезской Декларации, принятой по итогам шестого саммита БРИКС, также подтвердили «осуждение односторонних военных интервенций и экономических санкций в нарушение международного права и общепризнанных норм международных отношений»[13] [14].

Представляется крайне необходимым в этой связи дальнейший прогресс кодификации вопросов международной ответственности государств и международных организаций, который позволил бы четко отграничить международно-правовые санкции и контрмеры, положив конец отмеченным ранее разногласиям по существу данных терминов и их отождествлению, а также закрепил критерии правомерности односторонних мер, вводимых без учета норм об ответственности государств.

[1] Указ Президента США от 17 марта 2014 г. Текст размещен по адресу: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/03/06/executive-order-blocking- property-certain-persons-contributing-situation

[2] Belarus Democracy and Human Rights Act of 2011. Текст размещен по адресу: http://www.opencongress.org/bill/112-h515/text

[3] Геворгян К. «Односторонние санкции» и международное право. Заключение Международно-правового совета при МИД России // Международная жизнь. 2012. № 8. С. 97.

[4] Business Week. 2002. 25 June.

[5] Закон расширил чрезвычайные полномочия, ранее предоставленные президенту США законом «О торговле с врагом» от 1914 г.; в частности, закон позволил президенту США в случае возникновения внешней угрозы национальной безопасности США контролировать и запрещать практически любые экономические операции, в которые вовлечена собственность иностранного государства, т. е. закон фактически позволил применять различные экономические санкции к недружественным иностранным го-

[6] Buys C. United States Economic Sanctions // Boston University International Law Journal. 1999. No. 2. P. 241—243. Автор констатирует, что США широко используют санкции в указанных целях, и признает их эффективными, одновременно замечая, что они «применяются США таким образом, что возникают серьезные вопросы относительно их соответствия международным правовым принципам...».

[7] National Security Council. The National Security Strategy of the United States of America. Washington, DC: US Government Printing Office.

[8] Alland D. Countermeasures of General interest // EJII. 2002. Vol. 13 № 5. P. 1222.

[9] См. об этом более подробно: Кононова К. О. Санкционные резолюции Совета Безопасности ООН и их имплементация в национальных правовых системах государств-членов. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 126—151.

[10] Simma B. NATO, the UN and the Use ofForce: Legal Aspects // EJIL. 1999. No. 1.

[11] BYIL. 1999. Vol. 70. P. 555-556.

[12] UN doc. A/CN. 4/L.608/Add.5.2001. July 18. Extract from the Yearbook of the International Law Commission 2001. Vol. 1.

[13] Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН: А/56/179, 21 december 2001; А/58/301, 11 september 2003, А/59/266, 16 august 2004.

[14] Форталезская декларация, принятая по итогам шестого саммита БРИКС (г. Форталеза, Бразилия, 15 июля 2014 г.). П. 27. Текст Декларации размещен по адресу: http://news.kremlin.ru/media/events/ files/41d4f1dd6741763252a8.pdf