В соответствии с требованиями современного международного права международные экономические санкции должны применяться против адекватных адресатов, которыми при любых обстоятельствах могут быть только субъекты-правонарушители.

Иные субъекты, непричастные к совершению международного правонарушения, послужившего основанием для введения международных санкций, по общему правилу, не могут быть адресатами санкционного режима1.

Однако существуют следующие ситуации, в которых применение международных санкций против третьих субъектов будет оправданным и законным:

когда такие субъекты вопреки требованиям международного права явно способствуют совершению или продолжению совершения непосредственным объектом санкций международного правонарушения. В таких случаях они становятся «соучастниками» основного правонарушителя, и предпосылкой применения против них санкций являются собственные противоправные акты, совершаемые в связи с основным правонарушением;

когда такие субъекты не выполняют в должной мере или прямо нарушают санкционный режим. Применение «вторичных» санкций в отношении подобных субъектов является правомерным и обусловлено тем, что государство, отказывающееся осуществлять или допускающее нарушения введенного Советом Безопасности режима санкций, нарушает свои международные обязательства согласно Уставу ООН. «Сталкиваясь с государствами, которые обладают возможностями для выполнения своих обязательств, но то и дело не выполняют их, Совету Безопасности может потребоваться принимать дополнительные меры для обеспечения соблюдения, и он должен разрабатывать график заранее установленных санкций за их невыполнение государствами», — отмечается в Докладе «Более безопасный мир: наша общая ответственность»2.

Принимая во внимание тот факт, что несоблюдение государствами введенных Советом Безопасности международных эконо-

См. об этом подробно: док. Комиссии международного права ООН: Ответственность государств — Международно-противоправное деяние государства как источник международно-правовой ответственности — восьмой доклад специального докладчика КМП ООН Р. Аго — А/CN. 4/318, 24 января 1979 г.; добавления: А/CN. 4/318, Add. 1-3, 5 февраля 1979 г.; Add. 4, 15 июня 1979 г.; Add. 5, 29 февраля 1980 г., Add. 6, 10 июня 1980 г., Add. 7, 19 июня 1980 г. Р. 15-17.

Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность». А/59/565, 2 декабря 2004 г. // http://www.un.org/russian/secureworld

мических санкций может значительно снизить или вообще свести на нет эффективность их режимов, в настоящее время резолюции Совета о введении санкционного режима одновременно содержат положения о возможности введения «вторичных» санкций за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение санкционного режима. В подтверждение сказанному в резолюции 1267 (1999) Совет Безопасности «заявляет о своей готовности рассмотреть вопрос о введении дополнительных мер, в соответствии со своей ответственностью по Уставу ООН в целях обеспечения полного осуществления настоящей резолюции»1.

Анализ резолюций Совета Безопасности позволяет заключить, что круг субъектов, в отношении которых вводится в действие режим международных экономических санкций, очерчен в них в общей форме. Дальнейшая детализация производится на основании дополнительных документов, принимаемых Комитетами Совета Безопасности по санкциям в развитие положений соответствующих резолюций Совета. Так, согласно пресс-релизу об осуществлении п. 23 резолюции 1483 (2003)[1] [2], изданному Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1518 (2003), «замораживание средств иди других финансовых активов или экономических ресурсов» распространяется:

на «государственные органы, корпорации или агентства (прежнего правительства Ирака), включающие: государство Ирак, бывшее правительство Ирака и любое политическое подразделение, агентство или орган, партнерство, ассоциацию, корпорации или иную организацию, находящуюся в собственности или под контролем государства Ирак или бывшего правительства Ирака;

другие высокопоставленные должностные лица бывшего иракского режима: члены кабинета, включая заместителей министров, члены парламента, руководители и старшие сотрудники государственных / контролируемых государством предприятий, высокопоставленные члены партии «Баас»; должностные лица, имеющие более низкий ранг, но выполняющие крайне важные обязанности, такие как некоторые бухгалтеры, закупщики, технические эксперты;

— ближайшие родственники, включающие: родителей, супругов, детей и братьев или сестер старшего должностного лица; приемных детей, на которых должен распространяться аналогичный режим».

Заслуживает внимания проводимая в настоящее время Советом Безопасности политика максимально адресного, «поименного» применения санкций в отношении конкретных лиц или политических групп, несущих прямую ответственность за совершение международных правонарушений. Отметим, что подобная политика является одним из практических результатов реализации концепции целенаправленных санкций, речь о которой более подробно пойдет в следующей главе.

Адресность применения санкционного режима достигается посредством составления так называемых перечней лиц и организаций. Механизм ведения санкционных перечней, включающий определенные стадии (включения/исключения, пересмотра), содержится в резолюциях Совета Безопасности, а также процедурных руководящих принципах, принимаемых соответствующими Комитетами Совета по санкциям1.

Впервые такая практика была использована при осуществлении режима международных экономических санкций в отношении организации «Аль-Каида» и движения «Талибан». Результатом стал «Сводный перечень физических и юридических лиц, входящих в “Талибан”/“Аль-Каида” или связанных с ними». 17 июня 2011 г. Совет Безопасности единогласно принял резолюции 1988 (2011) и 1989 (2011) в качестве последующих резолюций к резолюции 1904 (2009). Приняв эти резолюции, Совет Безопасности постановил разделить санкционные режимы «Аль-Каиды» и «Талибан». Резолюция 1989 (2011)2 предусматривает, что санк- ционный список, который ведет Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 1267 (1999), будет отныне называться Санкционный перечень, учрежденный и поддерживаемый Коми-

Руководящие принципы работы Комитета Совета Безопасности ООН, учрежденного резолюциями 1267 (1999) и 1989 (2011) по организации «АльКаида» и связанным с ней лицам и организациям. 30 ноября 2011 г. // http:// www.un.org/russian/sc/committees/1267/1267_guidelines.pdf

Резолюция Совета Безопасности ООН: S/RES/1989 (2011) // http://www. un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1989 (2011)

тетом 1267 в отношении лиц, групп, предприятий и организаций, связанных с «Аль-Каидой»1.

Роль и выполняемые данным Санкционным перечнем функции в докладах Группы по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями, учрежденной резолюцией 1526 (2004) по организации «Аль-Каида» и движению «Талибан», определяются следующим: «Наряду с 12 профильными конвенциями о борьбе с терроризмом, а также в отсутствие общепринятого определения терроризма сводный перечень служит одновременно символом решимости международного сообщества и практическим механизмом для ответа на глобальной вызов международному миру и безопасности, брошенный организацией “Аль-Каида”, движением “Талибан” и их пособниками»[3] [4].

В настоящее время (по состоянию на 01.08.2014) Комитетами Совета Безопасности по санкциям также ведутся следующие Санкционные перечни:

санкционный перечень, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным в соответствии с резолюциями 751 (1992) и 1907 (2009) по Сомали и Эритрее;

перечень физических лиц, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1518 (2003) по Ираку;

перечень организаций, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1518 (2003) по Ираку;

перечень лиц, на поездки которых распространяются ограничения, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1521 (2003) по Либерии;

перечень лиц, активы которых должны быть заморожены, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1521 (2003) по Либерии;

сводный список, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1533 (2004) по Демократической Республике Конго;

сводный список, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1572 (2004) по Кот- д’Ивуару;

сводный список, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1591 (2005) по Судану;

список организаций и лиц, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1718 (2006);

перечень предметов, запрещенных для экспорта и импорта, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1718 (2006);

сводный список, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1737 (2006);

сводный список, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1970 (2011) по Ливии;

сводный список, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1988 (2011);

сводный список, поддерживаемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 2127 (2013)[5].

Порядок идентификации лиц и организаций, предполагаемых к включению перечни, процедуры ведения, обновления, а также исключения из них определяются процедурными руководящими принципами, принимаемыми Комитетами Совета Безопасности по санкциям. Анализ резолюций Совета Безопасности, а также вышеупомянутых процедурных руководящих принципов позволяет определить механизм функционирования перечней, включающий следующие стадии:

идентификация предложенных лиц и организаций;

принятие решений о включении идентифицированных лиц и организаций в соответствующий перечень;

обновление перечня;

исключение лиц и организаций из перечня.

1. Идентификация лиц и организаций. Процессом идентификации лиц и организаций занимаются Комитеты Совета Безопасности, учрежденные во исполнение резолюций Совета о введении экономических санкций и контролирующие их соблюдение государствами[6]. Все имена и названия, а также удостоверяющая личность информация, содержащаяся в перечне, представляются международными организациями и государствами через свои постоянные представительства при ООН Комитетам Совета Безопасности по санкциям. В этих целях Советом Безопасности в резолютивной форме закрепляется обязанность всех государств сотрудничать с Комитетами, включая предоставление такой информации, которую они могут запросить в соответствии с резолюциями Совета.

Основными требованиями, которые предъявляются ко всей информации, содержащейся в докладах государств, являются: ясность, точность и полнота.

При рассмотрении вопроса представления государствами информации о лицах и организациях необходимо избегать неправильного представления о содержании Санкционных перечней: они не являются списком «осужденных преступников». Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 1267 (1999), по организации «Аль-Каида»/«Талибан» в Руководящих принципах работы Комитета разъясняет по этому поводу следующее: «Наличие уголовного обвинения или обвинительного приговора не является необходимым условием для включения в сводный перечень, поскольку санкции призваны играть превентивную роль. Комитет рассматривает предложения о включении в перечень на основании критерия “связи”, определенного в пунктах 2 и 3 резолюции 1617 (2005) и подтвержденного в пункте 2 резолюции 1822 (2008)». Однозначное определение содержания указанной «связи» включает следующие виды деятельности: «участие в финансиро-

вании, планировании, содействии, подготовке или совершении актов или деятельности, поставку, продажу или передачу оружия и связанных с ним материальных средств, вербовку или поддержку в иной форме актов или деятельности для “Аль-Каиды”, Усамы бен Ладена или движения “Талибан” или любой ячейки, филиала, отколовшейся от них группы или их ответвления»[7].

Государства-члены должны представлять документ с подробным изложением обстоятельств дела для обоснования предложения о включении в Перечень. В документе с изложением обстоятельств дела государства должны подробно описать основание (основания) для включения в Перечень, в том числе:

конкретные выводы, указывающие на предполагаемую связь или деятельность; 2) характер подтверждающего доказательства (например, разведывательные данные, данные правоохранительных или судебных органов, публикации в средствах массовой информации, признания субъекта и т. д.); 3) подтверждающие доказательства или документы, которые могут быть предоставлены; 4) информацию о любой связи с лицом или организацией, уже фигурирующими в Перечне.

В отношении физических и юридических лиц, предложенных для идентификации, описательная часть включает:

в отношении физических лиц: фамилию/имя, другие соответствующие имена, дату рождения, место рождения, националь- ность/гражданство, пол, псевдонимы, род занятий/профессию, место проживания, паспорт или проездные документы и национальный идентификационный номер, нынешний и прежний адреса, адреса веб-сайтов и нынешнее место проживания;

в отношении групп, предприятий или организаций: название, аббревиатуры, адрес, штаб-квартиру, подведомственные структуры, филиалы, организации прикрытия, характер предпринимательской деятельности, руководство, налоговый или другой идентификационный номер и другие названия, под которыми они известны или были известны в прошлом, и адреса веб-сайтов.

Важно отметить, что наличие полной идентифицирующей информации по позициям Санкционных Перечней способствует

повышению их качества и является одним из ключевых моментов эффективного осуществления санкционного режима.

Принятие решений. Решение о включении идентифицированного лица или организации в Санкционные Перечни Комитеты Совета Безопасности по санкциям принимают на основе консенсуса. В целях уточнения информации, ввиду ее специфического характера, до принятия решения Председатель Комитета по санкциям может рекомендовать провести двусторонний обмен информацией между заинтересованными государствами-членами. Если консенсус не может быть достигнут, то Председатель Комитета должен провести такие дополнительные консультации, которые могут способствовать достижению договоренности. В случае если после подобных консультаций консенсус не достигнут, данный вопрос может быть передан на рассмотрение Совета Безопасности.

Существует и иной вариант принятия решения: на основе письменной процедуры «отсутствия возражений»[8]. Указанный вариант реализуется в случае четко выраженного согласия членов Комитета относительно его применения. В подобных случаях Председатель Комитета по санкциям распространяет предлагаемые решения Комитета среди всех его членов в рамках процедуры «отсутствия возражений» сроком не более трех рабочих дней. Если по истечении этого срока возражений не будет, решение будет считаться принятым.

Таким образом, попадание физических лиц и организаций в Санкционные Перечни является результатом процедуры идентификации и последующего принятия Комитетом Совета Безопасности по санкциям решения о включении. В свою очередь, принятие решения о включении того или иного лица в Санкционные Перечни является основанием для применения к нему международных экономических санкций, определенных соответствующими резолюциями Совета Безопасности ООН.

Обновление перечня. Информация, содержащаяся в Санк- ционных Перечнях, подлежит ежеквартальному обзору и пересмотру Комитетами по санкциям. Все просьбы о добавлении

фамилий в Перечень или их исключении должны поступать не позднее чем за 48 часов до начала процесса ежеквартального пересмотра с целью их распространения Председателем среди членов Комитета.

Комитетами по санкциям используется следующая методология в отношении полученной информации: любые новые данные, касающиеся имени и фамилии ранее включенного в Санкцион- ный Перечень лица, представленные Комитету тем или иным государством-членом и/или региональными организациями, сопоставляются с имеющимися данными об имени и фамилии этого лица, указанными в соответствующих графах Перечня. Если в двух или более из четырех соответствующих граф данные на лицо, включенные в Перечень, совпадут с представленными данными и идентифицирующая информация не будет несовместимой с той, которая уже внесена в Санкционный Перечень, вновь предложенное имя (фамилия) будет принято.

В качестве исправлений к сведениям, внесенным в Санк- ционный Перечень, принимается фактическая и поддающаяся проверке информация, представленная Комитету по санкциям тем или иным государством-членом и касающаяся исключительно этого государства, в частности информация, подтверждающая, что лицо, включенное в Санкционный Перечень, действительно является гражданином данной страны. Информация, касающаяся какого-либо государства, до внесения изменений в данные Санк- ционного Перечня препровождается через Секретариат данному государству для ее проверки.

После каждого ежеквартального пересмотра государства оповещаются о добавлении фамилий лиц и наименований организаций в Санкционный Перечень или исключении их оттуда посредством вербальных нот соответствующего Комитета по санкциям. Кроме того, издается пресс-релиз, содержащий полный обновленный Санкционный Перечень, содержащий все изменения, согласованные в ходе последнего ежеквартального пересмотра.

4. Исключение из Санкционного Перечня. В настоящее время регламентирование процедуры исключения из Перечней принято всеми учрежденными резолюциями Комитетами по санкциям. Процедура исключения лиц и организаций из Санкционных Перечней состоит из следующих этапов:

заявитель (физическое и/или юридическое лицо) может обратиться к правительству страны проживания и/или гражданства с ходатайством о пересмотре дела. При этом заявителю следует обосновать свое ходатайство об исключении из Санкционного Перечня, представить относящуюся к делу информацию и запросить помощь в рассмотрении вопроса об исключении из Перечня;

правительство, которому подается ходатайство («запрашиваемое правительство»), изучает всю соответствующую информацию, а затем, если, по его мнению, просьба является обоснованной, обращается по двусторонним каналам к правительствам, которые вынесли первоначальное определение (правительства, вынесшие определение), на предмет получения дополнительной информации и проведения консультаций в отношении ходатайства об исключении из Перечня;

правительства, вынесшие первоначальное определение, могут также запрашивать дополнительную информацию у страны, гражданином которой является заявитель или в которой он проживает. В ходе любых таких двусторонних консультаций запрашиваемые правительства и правительства, вынесшие определение, могут консультироваться с Председателем Комитета по санкциям;

если после анализа дополнительной информации запрашиваемое правительство изъявляет намерение продолжить рассмотрение ходатайства об исключении из Санкционного Перечня, оно должно постараться убедить правительства, вынесшие определение, подать в Комитет по санкциям совместное или отдельное ходатайство об исключении из Перечня. Запрашиваемое правительство может подавать в Комитет по санкциям ходатайство об исключении из Перечня без сопроводительного ходатайства правительства, вынесшего первоначальное определение, согласно процедуре отсутствия возражений.

Комитет по санкциям принимает решения на основе консенсуса. Если по тому или иному конкретному вопросу консенсус не может быть достигнут, Председатель Комитета проводит дальнейшие консультации, необходимые для достижения согласия. Если и после этих консультаций достичь консенсуса не удается, вопрос может быть передан на рассмотрение Совету Безопасности. Учитывая специфический характер информации, Председатель Комитета может рекомендовать заинтересованным государ-

ствам-членам установить двусторонние контакты для детальной проработки вопроса до принятия решения.

Таким образом, основным условием положительного решения соответствующим Комитетом по санкциям ходатайств об исключении является убедительное основание, подкрепляемое соответствующими документальными доказательствами.

В целом же представляется, что основополагающим показателем дальнейшей работы Комитетов по санкциям по ведению и обновлению Санкционных Перечней должно стать не столько увеличение в них количества имен и названий, а сколько повышение «качества» включаемой информации.

С момента принятия Советом Безопасности резолюции 1267 (1999), когда впервые был задействован механизм «адресного» применения международных экономических санкций в отношении «Аль-Каиды»/«Талибан» прошло более 15 лет, и практика составления Санкционных Перечней, безусловно, нуждается в развитии и корректировке с учетом практических результатов, в частности, процедур идентификации и исключения лиц из Перечней. Однако ее бесспорным положительным моментом является попытка максимально целенаправленного воздействия, позволяющего достигать целей санкционного воздействия, избегая или минимизируя негативные последствия для остального населения.

[1] Резолюция Совета Безопасности ООН: S/RES/1267 (1999) // http://www. un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/1267 (1999)

[2] Пресс-релиз об осуществлении п. 23 резолюции 1483 (2003) SC/7831 IK/372 // http://www.un.org/News/Press/docs/2003/sc7831.doc.htm

[3] Санкционный перечень в отношении «Аль-Каиды» состоит из двух разделов: 1) физические лица, связанные с «Аль-Каидой»; 2) юридические лица и другие группы и предприятия, связанные с «Аль-Каидой» (67 юридических лиц) по состоянию на 01.08.2014. С содержанием перечня можно ознакомиться по адресу: http://www.un.org/russian/sc/committees/1267/ consolist.shtml

[4] См.: Второй и Третий Доклад Группы по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями, учрежденной резолюцией 1526(2004) по организации «Аль-Каида» и движению «Талибан» S/2005/83; http://www.un.org/ru/ documents/ods.asp?m=S/2005/83; S/2005/572. http://www.un.org/ru/documents/ ods.asp?m=S/2005/572

[5] С содержанием Санкционных перечней можно ознакомиться на специальной странице сайта ООН: http://www.un.org/russian/sc/committees/ list_compend.shtml. Цель данной страницы — обеспечить возможность доступа к каждому из этих списков из одного места на веб-сайте Организации Объединенных Наций.

[6] Так, в соответствии с п. 1 и 4 резолюции 1532 (2004) Комитет Совета Безопасности, учрежденный резолюцией 1521 (2003) по Либерии, идентифицирует физических и юридических лиц, денежные средства, финансовые активы и экономические ресурсы которых будут замораживаться государствами во исполнение указанной резолюции. Резолюция Совета Безопасности ООН: S/RES/1532 (2004) // http://www.un.org/ru/documents/ ods.asp?m=S/RES/1532 (2004)

[7] Резолюция Совета Безопасности ООН S/RES/1617 (2005) // http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/446/62/PDF/N0544662. pdf?OpenElement

[8] См., например: Руководящие принципы для осуществления пунктов 19 и 23 резолюции 1483 (2003), принятые Комитетом совета безопасности, учрежденным резолюцией 1518 (2003) по Ираку // http://www.un.org/russian/ sc/committees/1518/guidelines.shtml