Наиболее проблемными аспектами ведения Санкционных Перечней, вызывающими неоднократные справедливые критические замечания в части нарушения прав человека, являются процедуры включения/исключения в Перечни объектов санкций1.

Наличие проблем в части ведения Комитетами Санкционных перечней постоянно отмечается в документах ООН, международных неправительственных правозащитных организаций. См., например: Доклад симпозиума по вопросу о повышении эффективности санкций Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. S/2007/734, 13 декабря 2007 г. Данная проблема глубоко затрагивается в статье: Исполинов А. С. Суд Европейского союза, Яссин Кади и статья 103 устава ООН // Российский юридический журнал. 2013. № 6 (93). С. 27-36.

Так, в 2006 г. стали известны факты использования недопустимых средств и методов построения списка объектов санкций в качестве приложения к проекту резолюции Совета Безопасности по Ирану. США, в частности, использовали поисковую систему Google для поиска сведений, связанных с иранской ядерной программой. В результате из списка, представленного США и включающего 11 учреждений и 12 граждан Ирана, никто не был напрямую причастен к ядерным программа Ирана1.

С целью поддержать непрерывные усилия ООН в рассматриваемой области по поручению правительств Швейцарии, Германии и Швеции Институт международных исследований имени Уотсона Браунского университета (Провиденс, Род-Айленд) в 2006 г. подготовил «Белую книгу» под названием «Укрепление целенаправленных санкций на основе объективных и четких процедур»[1] [2]. В «Белой книге» особое внимание было уделено вопросам создания механизма пересмотра и исключения из санкционных списков, которым могут воспользоваться лица и организации в целях обжалования решений о включении их в данный список и соблюдения при этом прав человека. Было предложено рассмотреть вопрос о расширении полномочий Группы по наблюдению, о возможности назначения Омбудсмена в рамках санкционного механизма, формирование независимого арбитражного органа для рассмотрения предложений об исключении из санкционных списков, обеспечении судебного контроля в отношении решений об исключении из таких списков[3]. В рамках реализации предложений «Белой книги» Совет Безопасности принял резолюцию 1730 (2006), в которой просил Генерального секретаря создать в Секретариате (Сектор вспомогательных органов Совета Безопасности) Контактный центр для приема просьб

об исключении из Санкционных перечней1. Следующим важным шагом явилось учреждение резолюцией Совета Безопасности 1904 (2009) Омбудсмена и Канцелярии Омбудсмена2.

Мандат Омбудсмена содержится в приложении II резолюции Совета Безопасности 1904 (2009). Мандат Канцелярии Омбудсмена был продлен резолюциями Совета 1989 (2011), 2083 (2012) и 2161 (2014)3.

Анализ соответствующих резолюций позволяет заключить, что основными функциями Омбудсмена являются: сбор информации, осуществление контактов с петиционером, соответствующими государствами и организациями в связи с поступившей просьбой, представление итогов анализа всей имеющейся информации доклада Комитету по санкциям, содержащего основные аргументы относительно конкретной просьбы об исключении из Перечня.

Особый статус и роль Омбудсмена определяет положение, согласно которому Омбудсмен должен выполнять задачи независимым и беспристрастным образом, не должен ни запрашивать, ни получать указаний от какого бы то ни было правительства. Назначает Омбудсмена Генеральный секретарь ООН, он же определяет временные рамки пребывания на посту4.

В соответствии с резолюцией 1904 (2009) лица, группы, предприятия и организации, добивающиеся исключения из сводного перечня, (учрежденного резолюцией 1267 (1999), могут пред-

Резолюция Совета Безопасности ООН. S /RES/1730(2006). http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/787/88/PDF/N0995884. pdf?OpenElement

Резолюция Совета Безопасности ООН. S/RES/1904(2009). http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/656/64/PDF/N0965664. pdf?OpenElement; Письмо о назначении Омбудсмена. S/2010/282. http:// daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N10/389/58/PDF/N1038958. pdf?OpenElement

Резолюции Совета Безопасности ООН: S/RES/19 89(2011), S/ RES/2083(2012), S/RES/2161(2014)// http://www.un.org/ru/sc/ombudsperson/

Так, письмом от 30 июня 2011 г. на имя Председателя Совета Безопасности Генеральный секретарь Организации вновь назначил г-жу Кимберли Прост (Канада) на пост Омбудсмена на срок, завершающийся 31 декабря 2012 г. Письмо Генерального секретаря на имя Председателя Совета Безопасности. S/2011/404. 30 июня 2011 г. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N11/397/28/PDF/N1139728.pdf?OpenElement (дата обращения 20 марта 2012 г.).

ставлять свои просьбы об исключении из перечня Омбудсмену, назначенному Генеральным секретарем ООН.

Заявка об исключении из Перечня рассматривается в соответствии с процедурой, содержащейся в Приложении II к резолюции Совета Безопасности 1989 (2011)[4]. Процедура исключения из Перечня начинается с предварительного решения Омбудсмена о том, надлежащим ли образом раскрываются в просьбе критерии, применимые к Санкционному Перечню в отношении «АльКаиды». В просьбе должны быть изложены причины/основания для исключения из Перечня, учитывающие действия или виды деятельности, которые указывают на то, что лицо или организация связаны с «Аль-Каидой». Такие действия включают: участие в финансировании, планировании, содействии, подготовке или совершении актов или деятельности «Аль-Каиды», в связи с ней, под ее именем, от ее имени или в ее поддержку; поставку, продажу или передачу оружия и связанных с ними материальных средств «Аль-Каиде»; вербовку для «Аль-Каиды» или поддержку в иной форме актов или деятельности «Аль-Каиды», или любой ячейки, филиала, отколовшейся от нее группы или их ответвления.

Первоначально Омбудсмен должен определить, является просьба новой или повторной. В последнем случае Омбудсмен должен убедиться в предоставлении дополнительной информации. Если предыдущая просьба представлялась через Контактный центр или иным образом, просьба, представляемая в Канцелярию Омбудсмена, будет рассматриваться как первоначальная.

В случае если просьба не возвращается по указанным основаниям, она проходит рассмотрение в ходе процесса из трех этапов: сбора информации, диалога и доклада; обсуждения в комитете по санкциям и принятие им решения.

В процессе сбора информации Омбудсмен направляет просьбу в комитет по санкциям, государству/государствам, предложивше- му/предложившим включить заявителя/заявителей в перечень, государству/государствам проживания и гражданства (или регистрации в качестве корпорации /осуществления деятельности в случае юридических лиц) Группе по наблюдению (группе экспертов, оказывающих помощь комитету) и другим соответствующим государствам или органам ООН и впоследствии контактирует

с этими государствами и органами в стремлении собрать всю соответствующую информацию о данной просьбе. Первоначальный период сбора информации составляет четыре месяца и начинает исчисляться с даты передачи просьбы в Комитет. Омбудсмен может продлить этот период на срок до двух месяцев.

Процесс «диалога и доклада» заключается в деятельности Омбудсмена по установлению контактов с заявителем и путем препровождения вопросов и ответов между заявителем, соответствующими государствами, Комитетом по санкциям и Группой по наблюдению. Данный этап предоставляет Омбудсмену возможность подробно изучить с заявителем различные аспекты дела, а заявителю возможность высказаться, обсудить проблемы и ответить на вопросы в целях обеспечения того, чтобы его или ее позиция была полностью разъяснена и понята. Отведенный для диалога двухмесячный период времени также может быть продлен на срок до двух месяцев.

В течение этого же периода времени Омбудсмен готовит доклад по данной просьбе об исключении из Перечня. Тогда как согласно резолюции Совета Безопасности 1989 при подготовке доклада Омбудсмен мог обращаться за помощью к Группе по наблюдению, в соответствии с директивным решением доклад готовится Омбудсменом самостоятельно.

В этом докладе содержится всеобъемлющий обзор данного дела и рекомендация Омбудсмена по вопросу об исключении физического или юридического лица из Перечня для рассмотрения комитетом. Омбудсмен либо выносит рекомендацию сохранить физическое или юридическое лицо в Перечне, либо рекомендует Комитету рассмотреть вопрос об исключении из Перечня. В докладе резюмируется собранная информация с указанием, при необходимости, ее источников и описывается взаимодействие и деятельность Омбудсмена в связи с данной просьбой; описание любых контактов с заявителем; основные доводы относительно просьбы об исключении из перечня, основанные на анализе всей имеющейся информации и выводов Омбудсмена.

По истечении 15 дней, отведенных для изучения Комитетом всеобъемлющего доклада на всех официальных языках ООН, доклад включается в повестку дня Комитета по санкциям для рассмотрения. Рассмотрение всеобъемлющего доклада Комитетом завершается в пределах 30-дневного срока с момента его представления Омбудсменом. Омбудсмен лично представляет доклад

Комитету и отвечает на возникающие в связи с ним вопросы[5]. После рассмотрения Комитет принимает решение относительно просьбы об исключении из Перечня.

Если Омбудсмен рекомендует сохранить данную позицию в Перечне, соответствующее физическое или юридическое лицо остается в Перечне и подпадает под действие предусматриваемых санкциями мер. Однако если один из членов Комитета представит просьбу об исключении из Перечня, Комитет рассматривает ее согласно своим обычным процедурам консенсуса в отношении просьб об исключении из Перечня, поступивших от государств.

Если Омбудсмен рекомендует Комитету рассмотреть возможность исключения из Перечня, соответствующее физическое или юридическое лицо исключается из Перечня, если только Комитет в пределах 60-дневного периода не примет на основе консенсуса решение о том, что это физическое или юридическое лицо по-прежнему подпадает под действие санкций. В тех случаях, когда консенсус отсутствует, Председатель Комитета по просьбе одного из членов Комитета может передать вопрос об исключении из Перечня Совету Безопасности, после чего у Совета Безопасности имеется еще 60 дней для вынесения своего решения. В период, в течение которого Комитет и Совет Безопасности занимаются рассмотрением просьбы об исключении из Перечня, предусматриваемые санкциями меры остаются в силе.

В случае если Комитет удовлетворяет просьбу об исключении из Перечня, то об этом решении сообщается Омбудсмену, который информирует заявителя. Имя заявителя исключается из Перечня.

Решение Комитета об отклонении просьбы об исключении из Перечня препровождается Омбудсмену, в нем излагаются причины отклонения просьбы и приводятся любая дополнительная соответствующая информация о решении Комитета и обновленное резюме с изложением оснований для включения в Перечень. В течение 15 дней с момента получения Омбудсменом соответствующего уведомления Омбудсмен направляет заявителю письмо, в котором сообщается о решении Комитета и описываются, по возможности, на основе всеобъемлющего доклада Омбудсмена процедура и собранная Омбудсменом неза-

секреченная фактологическая информация. Кроме того, Омбудсмен препровождает заявителю всю представленную Комитетом Омбудсмену в связи с этим решением информацию.

Принципиально отметить, что решения относительно режима санкций Совета Безопасности против «Аль-Каиды» может принимать только Совет Безопасности. Что касается Санкционного перечня в отношении «Аль-Каиды», то Совет Безопасности уполномочил Комитет по санкциям против «Аль-Каиды» принимать решения о включении в Перечень и исключении из него в соответствии с установленными им критериями. Создание Канцелярии Омбудсмена не изменило этот порядок принятия решений, однако внесло нововведения. Омбудсмен наделен полномочиями оказывать помощь Комитету в принятии решений относительно исключения из Перечня. В целях выполнения этой задачи и обеспечения того, чтобы анализ, замечания и рекомендации Омбудсмена во всех случаях имели справедливый и последовательный характер, необходимо четко определить применяемый метод и стандарт, на основе которых будет оцениваться информация. И метод и стандарт должны учитывать особый контекст, в котором решения принимаются одним из органов Совета Безопасности, и особую роль Омбудсмена. Кроме того, при применении такого метода необходимо принимать во внимание, что экономические санкции были обусловлены угрозой международному миру и безопасности и что предусмотренные санкциями меры имеют серьезные последствия для лиц и организаций.

Совет Безопасности не установил отдельных критериев, которые должны соблюдаться при исключении из Перечня. В пункте 14 резолюции 1735 (2006) Совета Безопасности ООН устанавливаются факторы неисключительного характера, которые комитет «может рассмотреть»[6] при принятии решения об исключении из Перечня, их нельзя отнести к категории критериев, которые должны быть обязательно выполнены для исключения из Перечня.

Из соответствующих резолюций Совета Безопасности ООН явно следует, что при рассмотрении просьбы об исключении из

Перечня Комитет должен рассматривать все соответствующие обстоятельства в целях определения того, продолжают ли лица отвечать критериям, установленным Советом Безопасности для включения в Перечень. Следовательно, анализ и замечания Омбудсмена должны быть аналогичным образом сосредоточены на нахождении ответа на этот вопрос.

Решение Совета Безопасности ООН об исключении из Перечня является новым решением, которое принимается с учетом обстоятельств, сложившихся на момент представления просьбы об исключении из перечня, что позволяет определить уместность сохранения лица или организации в Перечне. В обоснование данного метода можно привести включение Советом Безопасности в резолюцию 1735 (2006) фактора разрыва всяких связей, который может рассматриваться при принятии решения об исключении из Перечня. Аналогичным образом содержащаяся в резолюции 1989 (2011) ссылка на исключение из Санкционного Перечня в отношении «Аль-Каиды» «членов и/или пособников «Аль-Каиды», которые более не отвечают критериям», подтверждает необходимость рассмотрения обстоятельств, которые изменились за период после первоначального включения в перечень. Кроме того, Совет Безопасности четко поручил Омбудсмену анализировать всю имеющуюся информацию: пункт 7(с) приложения II к резолюции 1989 (2011) содержит, в частности: «На основе результатов анализа всей имеющейся у Омбудсмена информации...». Отсутствие ограничений свидетельствует о том, что должны анализироваться все соответствующие материалы независимо от того, учитывались ли они при принятии первоначального решения.

В заключение следует отметить, что, поскольку задача Омбудсмена заключается в оказании Комитету помощи в принятии им решений, анализ и замечания Омбудсмена, а также его основные аргументы и рекомендации должны способствовать определению в соответствии с установленным стандартом: является ли сегодня сохранение того или иного лица или организации в Перечне обоснованным с учетом всей имеющейся на данный момент информации.

Для того чтобы Омбудсмен мог представить конструктивный анализ и замечания, собранная информация и построенные на ее основе аргументы должны оцениваться в соответствии с единым стандартом. Этот стандарт должен учитывать международный контекст, когда применяемые критерии не могут основываться

на концепциях какой-либо одной правовой системы. Стандарт должен также отражать четко выраженное Советом Безопасности намерение в отношении цели экономических санкций, а именно то, что «меры... являются превентивными по своему характеру и не основываются на уголовных нормах, установленных согласно внутригосударственному праву». В то же время он должен помогать определить: имеются ли надлежащие существенные основания для сохранения серьезных ограничений, введенных в отношении лиц и организаций посредством применения санкций.

В этой связи становится очевидным, что стандарт, применяемый в уголовных разбирательствах на национальном, региональном или международном уровне, не может использоваться для оценки информации и обстоятельств, касающихся включения Комитетом каких-либо лиц или организаций в Перечень. Анализ соответствующих резолюций Совета Безопасности позволяет заключить, что целью санкций является затруднить доступ к финансовым ресурсам с целью блокировать, ослабить, изолировать и обезвредить террористическую угрозу, исходящую от «АльКаиды» и побудить изменить свое поведение тех, кто является членами этой группы или «связан» с ней. В данных обстоятельствах стандарты, применяемые для определения уголовной вины или невиновности, имеют иной характер.

В то же время санкции в отношении «Аль-Каиды» имеют значительные последствия для прав и свобод затронутых лиц и организаций. Они имеют также неопределенную продолжительность, т. е. не установлен конкретный срок их окончания. Поэтому информация, на основе которой такие санкции применяются в отношении этих лиц и организаций, должна иметь существенный характер. В этой связи недостаточно простого «подозрения» или использования заявлений без какого-либо рассмотрения стоящей за ними информации или какой-либо оценки их надежности.

Таким образом, единый стандарт для анализа, замечаний и рекомендаций Омбудсмена должен позволять рассматривать самые различные обстоятельства и виды информации, касающиеся этих дел, и определять, имеется ли достаточная информация, дающая разумные и убедительные основания для включения в Перечень.

Критерий «достаточности» обеспечивает необходимую гибкость при оценке различных видов информации, полученной из разных источников, в плане ее количества, качества и существа.

Критерии «разумности и убедительности» обеспечивают, чтобы обстоятельства давали в своей совокупности разумные основания для включения в Перечень и являлись достаточно убедительными для принятия мер, предусмотренных санкциями. Эти факторы достаточности, разумности и убедительности могут также служить в качестве соответствующих контрольных показателей для как можно более полного анализа основополагающей информации и приводимых на ее основе аргументов в пользу включения в Перечень.

В этой связи представляется, что функционирование Контактного центра для приема просьб об исключении из Перечней лиц и организаций, на которых распространяются санкции, учреждение Советом Безопасности ООН Омбудсмена и Канцелярии Омбудсмена — важные и последовательные мероприятия по повышению адресности целенаправленных санкций, планирования и осуществления их режимов. Однако дальнейший прогресс в работе над процедурами включения в Перечни лиц, на которых распространяется санкционный режим, и исключения из них — с тем, чтобы снять вопросы нарушения при этом прав человека, необходим.

[1] См.: Кононова К. О. Санкционные резолюции Совета Безопасности ООН и их имплементация в национальных правовых системах государств- членов. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 130—132.

[2] С содержанием «Белой книги»: «Укрепление целенаправленных санкций на основе объективных и четких процедур» можно ознакомиться: http:// daccess-ods.un.org/TMP/9285634.html

[3] См. подробнее об этом: Курдюков Г. И., Кешнер М. В. Применение целенаправленных санкций Советом Безопасности ООН. Международное право и национальные интересы Российской Федерации. Сб. статей. М., Дип. академия МИД России, 2008. С. 199—213.

[4] Резолюция Совета Безопасности ООН 1989 (2011). http://daccess-dds- ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/345/89/PDF/N0995534.pdf?OpenElement

[5] В настоящее время подготовлено семь докладов Канцелярии Омбудсмена Совету Безопасности. Последний доклад — 31 января 2014 г. S/2014/73 // http://daccess-ods.un.org/TMP/17860.7646375895.html

[6] «Постановляет, что Комитет, определяя, исключать ли имена или названия из Санкционного Перечня в отношении «Аль-Каиды», может рассмотреть, среди прочего...». Резолюция Совета Безопасности ООН. S / RES/1735 (2006)// http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/687/88/ PDF/N0995774.pdf?OpenElement