Арктика — это часть земного сфероида, центром которой является Северный полюс, а окраинной границей — Северный полярный круг (параллель 66°33' с.ш.)1.

В 1989 г. решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики к Арктической зоне СССР были отнесены территории Ненецкого, Ямало-Ненецкого, Таймырского, Чукотского автономных округов (полностью) и частично территории Республики Саха, Красноярского края, Архангельской и Мурманской областей.

Под арктическими государствами принято понимать две группы связанных с Арктикой стран:

группу из пяти государств, побережье которых выходит к Северному Ледовитому океану и которые имеют здесь свои внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону (Россия, Канада, США, Норвегия и Дания из-за о. Гренландия);

группу из восьми государств, территории которых пересекаются Северным полярным кругом (кроме названных пяти государств это еще и Финляндия, Исландия и Швеция).

Вторая группа государств в 1996 г. образовала Арктический совет.

Вопросы сокращения и сохранения под контролем защиты от загрязнения Арктики, защиты ее окружающей среды сегодня решаются как на уровне национального экологического законодательства арктических государств, так и в рамках международного сотрудничества под эгидой двух специализированных учреждений ООН — Международной морской организации (ИМО) и Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО), а также одной квазимеждународной организации — Арктического совета.

ИМО обладает специальным мандатом на деятельность в области защиты Мирового океана от загрязнения нефтью и нефтепродуктами, а ФАО выступает в качестве головного партнера Программы региональных морей ЮНЕП, в которую входит и Арктический регион.

Арктический совет формально-юридически не наделен правосубъектностью (правоспособностью) и не обладает правом принятия юридически квалифицированных, обязывающих решений[1]. Он создан как межправительственный «форум высокого уровня» и преследует цель организации многоуровневого сотрудничества по обеспечению устойчивого развития и охраны окружающей среды.

Большую роль в деятельности Совета играют представители коренных народов, чьи интересы выражают Циркумполярная конференция инуитов, Международная ассоциация алеутов, Совет саамов, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, Арктический совет атабасканов и Международный совет гвичинов, которые наряду с учредителями являются также постоянными участниками. Количество постоянных участников не должно превышать число государств — членов Совета. Принятие решений на всех уровнях Арктического совета является исключительным правом и обязанностью восьми арктических государств и постоянных участников.

Статус наблюдателя могут иметь неарктические страны, межправительственные и межпарламентские организации, а также организации универсального и регионального характера, включая неправительственные.

Шесть неарктических государств (Великобритания, Германия, Испания, Нидерланды, Польша и Франция), восемь межправительственных и межпарламентских организаций, 11 НПО, а также ЮНЕП получили статус наблюдателей.

В 2011 г. к структурным подразделениям Арктического совета был добавлен Секретариат и был принят первый юридически обязательный договор Совета — Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике. В 2013 г. Арктический совет принял хронологически второй юридически обязательный документ — Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике.

Также напомним, что в Плане выполнения решений, принятом на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г., деятельность Арктического совета упоминается дважды: в связи с проблемой изменения климата (п. 38 «i») и в связи с устойчивым развитием на региональном уровне (п. 80).

Арктический регион становится источником международной напряженности в связи с конкуренцией за доступ к его ресурсам: в северной части Арктики находится более 2/3 месторождений российского газа, 73 нефтяных залежей США и неоцененные минеральные запасы Канады.

Права пяти арктических государств (России, Канады, США, Норвегии, Дании) на отсчитываемые от прямых исходных линий 200-мильные районы дна Северного Ледовитого океана и поверхлежащие водные и ледовые пространства не оспариваются. Однако по вопросу о статусе прилегающих к Северному полюсу районов шельфа за этим 200-мильным расстоянием сложились два основных подхода. Первый предлагает приравнять Арктику к любому другому району Мирового океана и превратить ее в один из многих объектов Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Второй подход исходит из того, что Арктика вообще не была предметом рассмотрения III Конференции ООН по морскому праву, а ее правовой режим, основу которого составляют национальные законодательства арктических государств, сложился задолго до принятия Конвенции 1982 г.

Дополнительную неопределенность в этот спор внесло предложение России в 2001 г. эту часть дна Арктики отнести к международному району морского дна или к «общему наследию человечества». Тем самым нарушался сложившийся status quo в Арктике и признавалось, что не весь арктический шельф принадлежит арктическим государствам[2].

Наконец, предметом острых споров является арктическое судоходство. Эти споры могут обостриться, если такое судоходство будут осуществлять и другие государства, например, в связи с потеплением климата. В районах, прилегающих к Арктическому побережью России, проходит Северный морской путь, который был открыт и освоен русскими мореплавателями. Севморпуть, будучи кратчайшей водной магистралью между западными и восточными районами России, является национальным водным путем России. Все заинтересованные перевозчики получают равный доступ к Севморпути на разрешительной основе.

Сохраняя титул «Северный морской путь — исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация в Арктике», Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» вводит новое понятие — «акватория Северного морского пути» и устанавливает конкретные границы этой акватории.

Кроме того, Закон предусматривает создание Администрации Севморпути в форме федерального казенного учреждения, на которое возлагаются функции по обеспечению безопасности мореплавания, предотвращению и сохранению морской среды от загрязнения при плавании по акватории Севморпути.

Цель установленного режима судоходства — императивное обеспечение экологической безопасности данного региона, с сохранением в остальном свободы открытого моря. Такой режим призван прежде всего защищать экологические интересы арктических государств, которые первыми на себе испытывают негативные экологические последствия антропогенной деятельности в Арктике и вынуждены также первыми (а зачастую и в одиночку) бороться с ними.

Указанное законодательное регулирование полностью соответствует сложившейся правовой норме о делении Арктики на сектора между арктическими государствами.

Согласно концепции арктических секторов неотъемлемой частью территории государства, побережье которого выходит к Северному Ледовитому океану, являются земли, в том числе земли островов, к северу от материкового побережья такого государства в пределах сектора, образованного данным побережьем и меридианами, сходящимися в точке Северного полюса и проходящими через западную и восточную оконечности такого побережья. Пределы арктических секторов не являются государственными границами, равным образом подводные, ледяные и водные пространства за границей территориального моря в пределах таких секторов не входят в состав государственной территории. Что же касается прав арктических государств в этих секторах, то они осуществляют целевую юрисдикцию в части, касающейся оборонных, экономических, природоресурсных и природоохранных интересов.

Секторальный принцип впервые был обозначен Департаментом внутренних дел Канады в 1904 г. В 1907 г. Канада приняла закон «О Северо-Западных территориях», а в 1909 г. канадский сенатор Пуарье выступил с публичным заявлением о том, что Арктический бассейн представляет собой особое системное целое — обширный полукруг, составляющий естественное продолжение территории арктических государств, и поэтому логично считать все земли и острова этой арктической системы частью прибрежных государств и разделить их между этими государствами.

В мае 1925 г. Канада выступила с официальным заявлением о том, что канадский арктический сектор составляет пространство в пределах 60°—141° з.д. до Северного полюса. Нормативно суверенитет Канады на земли и острова в пределах указанного сектора был закреплен Законом 1925 г. и дополнительно Королевским указом 1926 г.[3].

Россия на протяжении четырех веков принимала различные указы и заключала международные договоры, в которых предусматривались некоторые исключительные права России в отдельных районах Арктики[4].

Правовым актом, подтвердившим принадлежность СССР всех земель и островов в Северном Ледовитом океане к северу от побережья СССР до Северного полюса, было постановление Президиума

ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане». Все ранее открытые земли и острова, а также земли и острова, которые могут возникнуть или могут быть открыты, не составляющие к моменту опубликования Постановления признанной Правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, объявлялись территорией Советского Союза. При этом Постановление оставило без ответа вопрос о правовом статусе морских пространств арктического сектора СССР.

Другие арктические государства специальных актов по арктическим районам не принимали. Однако законодательство этих государств распространяется и на арктические районы.

Концепция арктических секторов, получившая признание на уровне норм обычного международного права, являлась преобладающей вплоть до начала практической разведки и разработки природных ресурсов Арктики. В конце XX в. получила популярность концепция интернационализации Арктики.

Среди сторонников интернационализации Арктики особое место занимает Канада, которая, в принципе поддерживая режим интернационализации, не желает распространять его на основные арктические проливы и Северо-Западный проход, которые активно используются ВВС и ВМС как арктических, так и неарктических государств для сбора разведданных.

Сегодня активное расширение НАТО на восток привело к возрождению идеи об установлении для Арктического бассейна режима ограниченной демилитаризации и нейтрализации, а затем и полной демилитаризации. Реализация этой идеи резко обесценила бы арктические проливы в глазах военных и тогда концепция интернационализации обрела бы реальные шансы на претворение в жизнь.

Проблема демилитаризации Арктики вполне могла бы стать предметом регионального договора, заключенного между арктическими государствами (морское дно уже частично демилитаризовано по Договору о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г.). Но и здесь возможно сопротивление, прежде всего со стороны США, которые будут против любого «регионального сговора», ведущего к «закрытию» Арктики для военных кораблей и воздушных судов неарктических государств.

Идея распространить нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. на Арктический регион изначально является нереальной.

Во-первых, Конвенция 1982 г. — это не все современное международное морское право, многие нормы которого продолжают иметь форму международного обычая. Во-вторых, США до сих пор не ратифицировали Конвенцию 1982 г. В-третьих, односторонний отказ России в 2001 г. от своих высокоширотных частей континентального шельфа не получил поддержку у других арктических государств. Статья 76 Конвенции не содержит норм обычного международного права. Нет также достоверных свидетельств того, что создатели Конвенции стремились распространить на Арктику предусмотренные в ее ст. 76 геологические критерии.

В настоящее время можно констатировать, что подлинного регионального режима в Арктике не сложилось, несмотря на общие проблемы, стоящие перед арктическими государствами. Для решения этой проблемы можно предложить использовать механизмы Программы региональных морей ЮНЕП, в которую Арктический регион входит наряду с еще 17 морями[5]. В частности, ЮНЕП в сотрудничестве с ФАО должна выработать и ввести в действие базовое комплексное международное соглашение по борьбе со всеми известными видами загрязнения из всех известных источников загрязнения и принять протоколы, отражающие особенности экологической обстановки в Арктике. Именно в этом должна заключаться реализация арктическими государствами своей первоочередной ответственности за защиту окружающей среды в Арктике. Это также придаст новое международно-правовое значение давно осуществляемым природоохранным мерам арктических государств в пределах их полярных секторов.

[1] См.: Право международных организаций: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. А.Х. Абашидзе. М., 2014. С. 328-334.

[2] См.: Вылегжанин А.Н. Границы континентального шельфа в Арктике: сопоставление Конвенции по морскому праву 1982 г. с обычными нормами международного права // Международное право и национальные интересы Российской Федерации / Отв. ред. А.А. Ковалев, Б.Л. Зимненко. М., 2008. С. 46-76.

[3] Тексты указанных нормативных правовых актов см.: Арктический регион: проблемы международного сотрудничества: Хрестоматия. В 3 т. / Гл. ред. И.С. Иванов; Науч. ред. А.Н. Вылегжанин. Т. 3: Применимые правовые источники. М., 2013.

[4] Эти акты см.: Арктический регион: проблемы международного сотрудничества: Хрестоматия. В 3 т. / Гл. ред. И.С. Иванов; Науч. ред. А.Н. Вылегжанин. Т. 3: Применимые правовые источники. М., 2013.

[5] См.: Копылов М.Н., Копылов С.М., Мохаммад С.А. ЮНЕП и международно-правовая защита морской среды // Евразийский юридический журнал. 2010. № 11 (30). С. 42-47; Они же. Программа региональных морей ЮНЕП // Международное право - International Law. 2010. № 3 (43). С. 46-52.