Поправками в КоАП РФ в рамках "третьего антимонопольного пакета" (Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. N 404-ФЗ) ст. 4.2 Кодекса была дополнена еще одной частью, согласно которой в КоАП РФ могут быть предусмотрены иные обстоятельства, смягчающие административную ответственность за совершение отдельных административных правонарушений. Такие обстоятельства закреплены в ст. 14.32 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической деятельности, что явилось продолжением формирования института административной ответственности за антиконкурентные соглашения как особой, обособленной совокупности правовых норм.

Кроме того, согласно изменениям, внесенным в ст. 4.2 КоАП РФ, при назначении административного наказания за совершение отдельных административных правонарушений имеются особенности учета обстоятельств, смягчающих административную ответственность, как, например, в ст. 14.32 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за злоупотребление доминирующим положением.

По нашему мнению, включение в КоАП РФ норм, предусматривающих отмеченные особенности административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, в том числе за антиконкурентные соглашения, обусловлено рядом факторов.

Во-первых, это специфика субъектов правонарушений, к которым нередко относятся крупные компании с многомиллиардными оборотами. Для таких хозяйствующих субъектов обычные размеры штрафов, предусмотренные в КоАП РФ, не могут оказать сколько-нибудь значимого влияния на поведение на товарных рынках. Во-вторых, это специфика объективной стороны, которая вызывает необходимость применения специальных правовых средств - смягчающих и отягчающих обстоятельств.

Для решения проблемы формулирования в КоАП РФ сложных по своей юридической конструкции составов административных правонарушений в области антимонопольного законодательства законодатель прибегает к бланкетным диспозициям. Объективная сторона составов указанных административных правонарушений описана с помощью признаков-понятий, непосредственно связывающих административное право с конкурентным правом, к которому следует обращаться для уяснения указанных признаков. Такой способ конструирования административно-правовой нормы предполагает детализацию признаков состава правонарушения с помощью нормативных предписаний антимонопольного законодательства.

Бланкетная диспозиция норм КоАП РФ, закрепивших составы административных правонарушений в области конкурентных отношений, отсылает к признакам нарушений запретов, установленных Законом о конкуренции.

Диспозиции норм в ст. 14.32 КоАП РФ, которая закрепила административную ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической деятельности, также является бланкетной. Часть первая данной статьи предусматривает ответственность за заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ соглашения, а равно участие в нем или осуществление хозяйствующим субъектом недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ согласованных действий. Часть вторая устанавливает ответственность за координацию экономической деятельности хозяйствующих субъектов, недопустимую в соответствии с антимонопольным законодательством РФ. Третья часть статьи устанавливает ответственность за заключение федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органом или организацией, государственным внебюджетным фондом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством РФ соглашения или осуществление указанными органами или организациями недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством РФ согласованных действий.

Формулируя бланкетные диспозиции в нормах Особенной части КоАП РФ, как было указано выше, законодатель отсылает к антимонопольному законодательству, где содержатся определения понятий "координация", "недопустимые антимонопольным законодательством действия и соглашения", "хозяйствующий субъект".

Поскольку диспозиция правовой нормы в Особенной части КоАП РФ является словесным описанием административной противоправности, во всех нормах административная противоправность полностью или частично формулируется в антимонопольном законодательстве. К негативным последствиям такого подхода к формулированию правовых норм, устанавливающих административную ответственность, относят сложность правоприменения. Действительно, механизм реализации норм об административной ответственности, отсылающих к антимонопольному законодательству, довольно сложен и требует наличия специальных компетенций у правоприменителя.

Таким образом, в механизм реализации административной ответственности включены правовые нормы, содержащиеся в подзаконных, в том числе ведомственных, актах. Это создает для исполнительной власти определенные возможности корректировать административную противоправность в области защиты конкуренции.

Значительную роль в рассматриваемом механизме реализации административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства играют суды.

Отсутствие четких критериев и методики оценки доказательств по делам о нарушениях антимонопольного законодательства приводит к неоднозначности в судебных решениях. В некоторых случаях это способствует неоднократным изменениям судебных решений по мере рассмотрения дела в различных судебных инстанциях.

Исследования практики применения судами норм антимонопольного законодательства показывают, что она пока в достаточной степени не сформирована и требует более четкой координации. На это указывает изучение дел, по которым судами отменены решения антимонопольных органов <1>. Справедливым является данный вывод и в отношении практики применения института административной ответственности за антиконкурентные соглашения.

Указанная проблема обусловливает необходимость разработки и принятия Верховным Судом РФ разъяснений, которые позволят правильно толковать правовые основания административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства всеми участниками производства по делу об административном правонарушении.

Таким образом, механизму реализации административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, в том числе за антиконкурентные соглашения, присущ бланкетный характер диспозиций правовых норм, устанавливающих эту ответственность, также большую роль играют решения антимонопольных органов и судебная практика.

Несмотря на относительную "молодость" института административной ответственности за антиконкурентные соглашения, накоплен богатый опыт правоприменительной практики, в том числе и в отношении крупных компаний. Хотелось бы остановиться на некоторых делах, затрагивающих самые интересные и полезные именно с практической точки зрения аспекты правоприменения.

Так, важные вопросы, касающиеся сроков давности и порядка их исчисления для привлечения лица к административной ответственности, подняты в решении по делу по заявлению ООО "Камышинские Колбасы Соловьева". Общество оспорило постановление ФАС России по делу об административном правонарушении, которым оно было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ. Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 10 июня 2013 г. требования общества были удовлетворены. Признавая незаконным и подлежащим отмене постановление ФАС России по делу об административном правонарушении, суд первой инстанции исходил из того, что постановление принято за пределами срока давности привлечения лица к административной ответственности. Суд также указал на то, что вмененное правонарушение не является длящимся и было окончено в момент заключения соглашения.

Вышестоящие судебные инстанции не согласились с решением суда первой инстанции. Отменяя его, суд апелляционной инстанции указал, что обстоятельства, связанные с установлением факта наличия соглашения между хозяйствующими субъектами, его действия во времени, являются предметом доказывания по делу об оспаривании решения антимонопольного органа, принятого по делу о нарушении антимонопольного законодательства, в частности п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции.

Общество было привлечено к административной ответственности за правонарушение, выразившееся в действиях, связанных как с заключением соглашения и участием в торгах, так и с исполнением договора. В рассматриваемом случае объективная сторона вменяемого обществу правонарушения состоит в заключении хозяйствующим субъектом антиконкурентного соглашения и участии в нем до даты перечисления государственным заказчиком последних платежей денежных средств в рамках исполнения обязательств по заключенным государственным контрактам.

Постановление о привлечении ООО "Камышинские Колбасы Соловьева" к административной ответственности вынесено 4 марта 2013 г. - в пределах годичного срока давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, срок которого подлежал исчислению со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства РФ.

Есть ряд серьезных проблем и в практическом применении норм института административной ответственности за антиконкурентные (картельные) соглашения, которые требуют решения и, возможно, научного осмысления. Эти проблемы необходимо решать как на уровне высших судебных инстанций, так и на законодательном и международном уровнях. Сложности обусловлены относительной "молодостью" антимонопольного законодательства, трансграничным характером антиконкурентных (картельных) соглашений, последними изменениями в процессуальном законодательстве и организации судебной системы Российской Федерации.

В первую очередь хотелось бы остановиться на Постановлении Верховного Суда РФ от 17 ноября 2014 г. по делу N 309-КГ14-2. Судья В.П. Меркулов рассмотрел жалобу на состоявшиеся в отношении ОАО "Единая торговая компания" судебные акты по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ. Постановлением заместителя руководителя ФАС России от 23 апреля 2012 г. N 114.32/81-12 ОАО "Единая торговая компания" было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.32 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа в размере 912 033 361 руб. Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20 июля 2012 г., оставленным без изменения Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2012 г. и Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 23 апреля 2013 г., Постановление N 114.32/81-12 заместителя руководителя ФАС от 23 апреля 2012 г. признано незаконным и отменено.

В связи с недавними изменениями в процессуальном законодательстве (ликвидацией Высшего Арбитражного Суда РФ и передачей его полномочий Верховному Суду РФ) жалобы в порядке надзора на состоявшиеся судебные акты арбитражных судов по обжалованию решений о наложении штрафов подлежат рассмотрению последним в соответствии с нормами КоАП РФ. Заместитель руководителя ФАС России обратился с соответствующей жалобой в Верховный Суд РФ. В удовлетворении жалобы было отказано. При этом Суд мотивировал свою позицию следующим образом. По делу не установлены обстоятельства, которые могли бы послужить основанием для отмены судебных актов в соответствии с положениями ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ. Кодекс не содержит нормы, предусматривающей возможность отмены в порядке его ст. 30.13 вступившего в законную силу постановления или решения по делу об административном правонарушении, если при этом ухудшается положение лица, привлекаемого к административной ответственности.

Согласно ч. 2 ст. 30.17 КоАП РФ изменение постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если при этом усиливается административное наказание или иным образом ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение, не допускается. Ухудшение положения указанного лица тем более недопустимо при отмене состоявшихся по делу об административном правонарушении судебных актов.

Данная норма корреспондирует с требованиями ст. 46, ч. 1 ст. 50, ст. 55 Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ст. 4 Протокола N 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., из которых следует, что произвольное изменение правового режима для лица, в отношении которого вынесено окончательное постановление, невозможно: поворот к худшему для осужденного (оправданного) при пересмотре вступившего в законную силу постановления, как правило, недопустим.

И такая мотивировка не единичный случай, а уже сформировавшийся системный подход, который, например, можно обнаружить в Постановлении Верховного Суда РФ от 17 июня 2013 г. N 53-АД13-6.

Действительно, согласно ст. 4 Протокола N 7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод никто не должен быть повторно судим или наказан в уголовном порядке в рамках юрисдикции одного и того же государства за преступление, за которое уже был оправдан или осужден в соответствии с законом и уголовно-процессуальными нормами этого государства. Однако в п. 2 данной статьи указано, что положения предыдущего пункта не препятствуют повторному рассмотрению дела в соответствии с законом и уголовно-процессуальными нормами соответствующего государства, если имеются сведения о новых или вновь открывшихся обстоятельствах или если в ходе предыдущего разбирательства были допущены существенные нарушения, повлиявшие на исход дела. На наш взгляд, именно это имело место в данном деле и было обосновано в жалобе.

Не углубляясь в дискуссию о том, что юридическое лицо - это фактически юридическая конструкция, фикция и наделение его всеми теми же правами человека и гражданина, которые присущи человеку от рождения, - вопрос дискуссионный, кратко акцентируем внимание на следующем.

Применение данной нормы о правах человека к коммерческому юридическому лицу необоснованно, поскольку коммерческое юридическое лицо - по определению более сильный субъект, чем физическое лицо (гражданин) и уравнивание их в правах в рамках КоАП РФ, на наш взгляд, неверно. Следует отметить, что изначально данная мотивировка высшей судебной инстанцией применялась именно по отношению к гражданам, их привлечению к административной ответственности (Постановление Верховного Суда РФ от 19 июня 2008 г. N 78-Ад08-1).

Необходимо принять во внимание, что ранее существовавший порядок обжалования в порядке надзора в Высший Арбитражный Суд РФ вступивших в законную силу судебных актов при всех условиях состязательности арбитражного процесса не содержал такой нормы и препятствий для отмены судебных актов в порядке надзора не было.

Складывается парадоксальная ситуация, когда, пройдя несколько судебных инстанций на условиях состязательности арбитражного процесса, государственный орган в силу в основном юридико-технических проблем, недоработок при внесении изменений в действующее законодательство в высшей надзорной инстанции попадает в "неравные" условия с оппонентом. В конце долгого состязательного пути, основанного на равенстве сторон, вдруг презюмируется, что один из участников процесса (коммерческое юридическое лицо) - более слабый и должен иметь "дополнительную защиту" от должностного лица (государственного органа). Следует отметить, что рассмотрение таких важных вопросов происходит непублично, судья принимает решение единолично, без вызова сторон, что, безусловно, не способствует транспарентности российского правосудия.

Полагаем, что данный вопрос необходимо урегулировать как на уровне законодателя, так и на уровне правоприменителя, причем урегулировать не как частный вопрос пробела в законодательстве, а концептуально, законодательно закрепив обоснованные различия в подходе к ответственности юридических и физических лиц как в материальном, так и в процессуальном праве.